提高戶籍人口城鎮化率的難點與對策

提高戶籍人口城鎮化率的難點與對策

◎劉合光 陳玨穎 蔡鴻毅

新型城鎮化是拉動我國經濟發展的主動力。從公共權力和政府責任角度來看，當前我國提高戶籍人口城鎮化率的三大核心難點在于戰略格局不清晰、任務分解不到位和責任意識不明確。“十三五”時期要切實提高戶籍人口城鎮化率，必須做到統籌布局戶籍人口城鎮化發展戰略，合理分解戶籍人口城鎮化戰略任務，全面樹立深度推進戶籍人口城鎮化的責任意識。

城鎮化率；難點；對策

戶籍人口城鎮化率直接反映城鎮化的健康程度。自1990年以來，我國城鎮化一直在快速前行，城市面積擴大9倍以上。然而，土地、空間城鎮化發展與人口城鎮化發展嚴重失衡，常住人口城鎮化率增加不足3倍，戶籍人口城鎮化率增加倍數更低，不到2倍。2016年我國常住人口城鎮化率為57.35%，而戶籍人口城鎮化率僅為41.2%，兩者之間存在著16.15個百分點的差距。這表明我國城鎮化的質量還不高，城鎮化發展狀況還不太健康。提高我國城鎮化的質量水平和健康程度，迫切需要提高戶籍人口城鎮化率。實際上，提高戶籍人口城鎮化率，具有更深遠的政策內涵和現實價值，是建設全面小康社會惠及更多人口的內在要求，是推進新型城鎮化建設的首要任務，是擴大內需、改善民生的重要舉措。根據《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，我國戶籍人口城鎮化率2020年將達到45%左右，比2015年高5.1個百分點，年均需要提高1.02個百分點（相當于年均轉戶1400多萬人），因此，提高戶籍人口城鎮化率的任務還比較艱巨。

主要難點

當前我國戶籍人口城鎮化率面臨的障礙主要表現在三個方面：一是城鎮化規模巨大。要縮小戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率的差距，需要促進約2.2億農業轉移人口實現城鎮化，相當于全球人口第四大國家印度尼西亞整體實現城鎮化。二是政府部門、企業和個體要承擔巨大的人口城鎮化成本。單就公共成本而言，其金額也是巨大數目。有關研究估計，農民市民化的人均公共成本約13.1萬元，粗略計算，到2030年3.9億農民市民化所需公共成本約51萬億元，約為2015年我國GDP的3/4。三是均衡實現人口城鎮化的目標與現實存在差距。農業轉移人口總體上愿意集中在經濟發達地區（如三大經濟圈）實現城鎮化，然而發達地區的農業轉移人口輸入地政府不愿意承擔大量農業轉移人口的城鎮化成本。

當前戶籍人口城鎮化的主要進展包括：各省（區、市）在轄區范圍內基本統一了居住證制度；分類制定了差別化落戶政策和梯次設置準入條件，降低超大城市、特大城市落戶門檻；探索了成本分攤機制和財政支持政策；制定和實施了保護農業轉移人口權益的政策措施。但是未來提高戶籍人口城鎮化率面對的核心難題還沒有破解，需要國家層面付諸更大的努力。

1.戰略格局不清晰，導致國家意圖貫徹不夠給力

提高戶籍人口城鎮化率是國家實施新型城鎮化戰略的重大戰略舉措。在當前世界經濟不景氣、歐美“去全球化”氣氛膨脹的背景下，我國經濟發展對世界市場的指望不能過高，要把注意力從促進出口轉向依靠擴大內需，把提高戶籍人口城鎮化率作為擴大內需的重要抓手。在經濟發展進入中高速階段，我國要跨越中等收入陷阱，更要注重實現全面建成小康社會目標，更加注重民生問題，把提高戶籍人口城鎮化率作為改善民生的重要舉措。提高戶籍人口城鎮化率需要形成什么樣的國家戰略格局？國家層面須明確提高戶籍人口城鎮化率的主戰場在哪里。當前在小城鎮和中小城市，農業轉移人口真實落戶的效果并不明顯。筆者調查的湖北省宜城市總人口有50多萬，但是2015年該市農業轉移人口落戶城鎮人數不足500人。農業轉移人口與轉入地政府之間存在著“想落不能落”與“能落不想落”的強烈意愿分歧，表明主戰場尚待明晰。青年一代農業轉移人口首選奔向北上廣深，其次是省會城市。顯然，大城市應該是與潛在城鎮居民的意愿保持一致的市民化主戰場，實施國家戰略意圖的戰略主力則應是具有經濟實力和發展潛力的大都市及其城市圈政府。因此，國家層面不僅要明確主戰場和戰略主力，還要確定戰略新突破口和戰略奇兵，否則國家意圖就難以實現。

2.任務分解不到位，導致地方出現卸責現象

戰略落實依靠明確的任務分解，通過戰力與任務的匹配實現戰略意圖。如果沒有明確的任務分解標準，不形成到位和合理的任務分解，地方政府作為趨利避害的行動主體，同樣存在避重就輕、不冒頭和不出戰的傾向。不明確戰略突破口和戰略奇兵，實施戰略意圖的新任務也就沒有主體來承擔。當前一些地方糾纏于提高戶籍人口城鎮化率的財政負擔機制，一方面利于厘清支出責任，另一方面卻為地方政府過度夸大成本、躲避主體責任提供了借口。

3.責任意識不明確，導致地方行動遲緩

增強政治意識、大局意識、核心意識和看齊意識，是加強黨的建設，堅持黨中央集中統一領導，增強黨的團結統一，形成全黨的向心力、凝聚力和戰斗力的重大舉措。同樣，在落實國家推進戶籍人口城鎮化戰略意圖上，各地政府應當自覺增強這些意識，主動承擔應當應盡之責。當前各地政府在《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》發出前后，積極在本轄區范圍內推出戶籍改革措施，實施統一的居住證制度，為提高戶籍人口城鎮化率奠定了制度基礎。各地政府行動能否加速、能否進一步提高當地的戶籍人口城鎮化率，取決于其責任意識是否明確。我國過去城市管理能力有限，主要服務于工業化戰略，現在政府部門有能力而且有義務通過提高戶籍人口城鎮化率，對農業轉移人口的權益進行補償。只有明確自身的利益補償責任，明確自身承擔的落實國家推進戶籍人口城鎮化戰略意圖的責任，地方政府才會進一步加快行動，采取有力措施，提高戶籍人口城鎮化率。

政策建議

“十三五”時期要切實提高我國戶籍人口城鎮化率，必須做到統籌布局戶籍人口城鎮化發展戰略，合理分解戶籍人口城鎮化戰略任務，全面樹立深度推進戶籍人口城鎮化的責任意識。

1.統籌布局戶籍人口城鎮化發展戰略

從全面建成小康社會高度，統籌布局戶籍人口城鎮化發展戰略，國家層面要明晰戰略意圖，形成戰略布局。

（1）確定戰略主戰場。建議采取實力匹配原則，經濟實力強的省（區、市）承擔更多的農業轉移人口任務。我國三大經濟圈，占據經濟版圖1/3強，但是戶籍人口比重少，應該承擔更多的戶籍人口城鎮化任務。同樣，省會城市占據一省經濟版圖較多份額，可以和三大經濟圈一起作為提高戶籍人口城鎮化率的主戰場。

（2）確立戰略任務落實主體。建議主戰場和戰略突破口的當地政府為戰略任務落實主體。

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（3）確定戰略奇兵和新突破口。奇兵是新增量，利于實現以增量帶動存量的戰略目標；新突破口是改革薄弱環節，確定二者有利于打破當前地方政府推卸責任的僵局。建議奇兵為新增加中部地區直轄市、省會城市選址另立、設置大學鎮（千校千鎮、強校強鎮、一兩千個大學城）、設置企業總部鎮（萬企萬鎮、強企強鎮）。建議每省的新突破口一為居次席的城市，賦予試點政策和有關財政金融支持；二為每省除前兩位城市之外的與國外城市結對的姊妹城市，允許其采取向姊妹城市看齊的戶籍及公共服務政策，并賦予試點政策和有關財政金融支持。

2.合理分解戶籍人口城鎮化戰略任務

依據確立主戰場的原理，設定任務分解的標準，形成政策與任務配套、財政金融支持措施與任務配套的任務分解套餐，合理、公平分解戰略任務，讓各省積極主動領取分解的任務。建議任務分解標準為實力匹配標準和潛力匹配標準，主戰場的戶籍人口城鎮化率指標與經濟實力看齊，顯著降低戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率的差距；戰略奇兵和新突破口采取潛力匹配標準，戶籍人口城鎮化率指標向城市發展潛力（未來人口規劃估算規模）看齊。建議繼續推進“三掛鉤”政策，確保財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤，城鎮建設用地新增指標與農業轉移人口落戶數掛鉤，中央基建投資安排與農業轉移人口市民化掛鉤，保證地方政府在領取相應的提高戶籍人口城鎮化率任務時，獲得相應的財政轉移支付、城鎮建設用地新增指標和中央基建投資安排。

3.全面樹立戶籍人口城鎮化責任意識

促進地方政府全面深入推進戶籍人口城鎮化，強化地方政府提高戶籍人口城鎮化率的責任意識，首先要靠黨中央和國務院強力引領，發揮頂層設計對推進落實該項戰略意圖的重大影響力和引領力；其次要依靠戰略布局的系統謀劃與部署，以及戰略任務的合理分解與匹配，形成公平發展、各盡其力、協力共建的戰略實施局面；再次依靠明確的考核制度，轉變唯GDP論的考核體系，把縮小戶籍/常住人口城鎮化率差距、擴大城鎮化人口規模作為重要考核指標，把戰略意圖落實到目標考評和日常工作中去。

★本文系國家自然科學基金項目《城鎮化對我國農業生產的影響機理與對策研究》（編號：71673274）的階段性成果。

（作者單位：中國農業科學院農業經濟與發展研究所）

編輯：藺麗莉

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.04.010