長江經濟帶“重化工圍江”問題研究

長江經濟帶“重化工圍江”問題研究

◎張厚明 秦海林

長江經濟帶目前面臨著嚴峻的“重化工圍江”局面，數十萬家重化工企業沿江布局，使長江經濟帶的環境污染日益加劇，環境承載力已然接近上限。對此，本文提出四點對策建議，即加強頂層設計，科學合理編制發展規劃；優化國土空間開發格局，推進沿江各地產業轉型升級；落實最嚴格的管理制度，加大生態環境保護考核問責力度；完善政務公開制度，提高公眾參與程度。

重化工圍江；長江經濟帶 ；環境污染

習近平總書記2016年1月在重慶考察期間明確指出：“當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發。”作為新時期國家三大發展戰略之一，長江經濟帶是繼我國沿海經濟帶之后最具活力的經濟帶，也是未來“中國經濟的脊梁”。然而，長江經濟帶目前卻面臨嚴重的“重化工圍江”局面：長江沿岸分布著40余萬家化工企業、五大鋼鐵基地、七大煉油廠，以及上海、南京和儀征等大型石油化工基地。2007年以來，長江流域廢污水排放量突破300億噸，相當于每年有一條黃河水量的污水排入長江，長江經濟帶的環境承載力已接近上限。基于此，必須果斷采取措施，破解長江經濟帶日益嚴峻的“重化工圍江”難題。

環境污染日趨嚴重

1.工業廢水隨意排放，水污染問題日益嚴重

長江經濟帶分布著眾多重化工園區和企業，大量的工業廢水未經處理直接排入長江，導致長江水污染情況日趨嚴重。相關數據顯示，目前長江已形成近600公里的岸邊污染帶，有毒污染物300余種。長江干流中約60%的水體都受到不同程度的污染，多種重金屬如鉻、汞和鎘等嚴重超標，長江經濟帶的河水、湖水中藍藻和綠藻等現象日趨嚴重。在工業和人口都比較密集的長江中下游上千公里河段，沿岸水質基本都在三類和四類之間。如長江江蘇段水質已降為三類，沿江8個城市污水排放量約占江蘇全省總量的80%，沿江的103條支流約有排污口130個。

2.工業廢氣大量排放，導致大氣污染不斷加劇

長江經濟帶聚集了大量重化工企業，以鎮江、常州、無錫和蘇州江段為例，在不足200公里的江段內，化工企業多達100余家。這些高污染的化工企業在生產過程中會排放大量工業廢氣，如CO2、SO2、NOx、煙塵以及生產性粉塵等。1999-2014年，長江經濟帶工業廢氣排放量呈持續上升態勢，2014年工業廢氣排放量達到25.14萬億立方米，其中，NOx、SO2和煙粉塵等大氣污染物排放量分別為666萬噸、679萬噸和480萬噸，在全國相應污染物排放中占比分別達到32%、34%和28%，大氣污染問題日趨嚴重。目前，長三角和成都平原地區已成為我國霾日數最高的地區之一。

3.工業固體廢棄物大量產生，加劇了環境污染

長期以來，密集分布在長江經濟帶的數十萬家重化工企業產生了大量的固體廢棄物，這些固體廢棄物常年堆積在長江沿岸。未經處理的固體廢棄物會隨天然降水或地表徑流進入河流、湖泊，其中的有害物質會嚴重污染水體。同時，固體廢棄物中的干物質或輕物質隨風飄散，會大面積污染空氣。1999年以來，長江經濟帶的工業固體廢棄物產生量呈持續上升趨勢，2012年小幅下降，之后又繼續保持上升態勢。2014年長江經濟帶工業固體廢棄物產生量約為94342萬噸，比1999年增長了近6.6億噸。同年，地處長江上游的云南省工業固體廢棄物產生量位居長江經濟帶11個省市之首，達到14481萬噸；四川省次之，達到14246萬噸。

4.重化工企業密集分布，導致重大環境事件頻發

長江經濟帶重化工企業密集分布，不僅嚴重破壞了河湖濕地的生態，不合理占用了長江岸線，還導致重大環境突發事件頻繁發生，嚴重威脅著所在地及其下游地區的供水安全。據統計，長江經濟帶是我國突發性環境事件的集中發生地區， 2010-2014年，11省市每年的突發環境事件分別占到全國的17%、63%、68%、64%和54%，其中，上海市和江蘇省占比最高（2014年兩省市占到全國的38%）。近年來較大和重大環境事件也大多發生在長江經濟帶內， 2014年全國3起重大環境污染事件中，有2起發生在湖北省；16起較大環境事件中，有10起發生在長江沿岸11省市。

“重化工圍江”的形成原因

1.政績觀不端正致使沿江各地大力發展重化工業

化工行業產值高、稅收多，且產業帶動效應強，是各地財政收入的重要來源，一直以來都是各地爭搶的“香餑餑”。化工行業現已成為我國經濟發展的重要支柱。據統計，2015年，我國石油化工行業主營業務收入達13.14萬億元人民幣，位居世界第二；利潤總額6484.9億元，占全國規模工業利潤總額的10.2%；上繳稅金1.03萬億元，占全國規模工業稅金總額的20.7%。因此，沿江各地方政府在招商引資過程中，將大量高污染、高消耗的重化工產業轉移至本地區加以扶持發展。

2.出于節約成本的考慮，大量重化工企業選址于長江兩岸

從經濟學原理看，重化工企業的成本構成中運輸成本占比較高，水運成本最低，重化工企業選址于長江兩岸可顯著降低運輸成本。此外，企業沿江布局還可滿足其對水資源的巨大需求，以及更接近消費地和市場的需求。考慮到以上因素，眾多重化工企業集中布局于長江兩岸就成為一種必然。國家環保部最新數據顯示，我國大約81%的化工和石化項目布局于江河水域，以及人口密集區等環境敏感區域。在長江經濟帶的成渝經濟區內，約46%的化工項目集中分布在沱江和岷江一帶，約42%的化學工業沿長江干流布局，長江經濟帶的石化產業生產能力已經占據了全國的“半壁江山”。

3.滯后的工業化進程，導致沿江地區形成以重化工業為主導的產業結構

工業化是長江經濟帶各省市現代化建設不可逾越的階段。目前長江經濟帶內東中西部各省市的工業化進程差別較大，下游地區大多已經完成工業化，而中上游地區省市很多還處于工業化中期甚至是初期。如下游的長三角地區人均地區生產總值早已超過1萬美元，而上游的貴州人均僅有4000多美元，發展的巨大差距帶來利益訴求的不同。處于工業化加速發展階段的長江中上游地區，各省市的產業結構仍以重化工業為主導的第二產業為主。較大的人口基數和較低的城鎮化率，決定了這些地區以需求拉動經濟發展的勢頭短期內不會減弱，由于這些地區仍在采取以大量消耗資源為特征的粗放型發展模式，這也導致了大量重化工企業在這一地區集中的布局。

4.不合理的工業布局規劃，導致“重化工圍江”局面形成

長江經濟帶各省市早期制訂的工業布局規劃大多缺乏科學性和前瞻性，忽視了長江流域的地理環境特點和城市區域功能，盲目建立污染超標的重化工項目和工廠，導致長江流域污染負荷嚴重超載。具體來看，產業布局規劃嚴重滯后。沿江各省市的開發建設在20世紀80年代中期就已起步，而直到近些年，長江流域各省市制定的發展戰略和產業布局規劃，依然從各自利益出發，這造成了嚴重的低水平重復建設和投資浪費。

對策與建議

1.加強頂層設計，科學合理編制發展規劃

治理“重化工圍江”，需要在國家和區域層面進行統一規劃的同時，著力加強頂層設計。

（1）進一步優化國家推進長江經濟帶發展領導小組及其下屬部門的構成，強化其規劃、監管和問責等功能；考慮建立長江經濟帶化解“重化工圍江”部際聯席會議制度，推動各地區就重化工產業發展造成的環境污染和生態破壞進行聯防聯治，建立沿江各省市參與的協商合作機制，推進各省市之間在治理“重化工圍江”時的產業轉移和互動合作。

（2）抓緊編制出臺《長江經濟帶生態環境保護規劃》，并將其作為綱領性規劃，同時建議由國家發改委、工信部等主管部門出臺國家層面的長江經濟帶重化工產業發展規劃，在統籌考慮整個長江水系的生態環境承載力和運輸系統承載力的基礎上，對目前長江兩岸重化工產業的發展布局進行整頓、規范和優化。

（3）探索和完善多元化的生態補償機制，建議組建“長江經濟帶生態補償委員會”，爭取將長江流域跨省生態補償納入國家試點范圍。

2.優化空間開發格局，推進沿江產業轉型升級

加快長江經濟帶各省市經濟發展方式轉變，不斷優化長江流域國土空間開發格局，提升沿岸各地區的經濟增長質量。

（1）構建長江經濟帶環境分區管制和風險分區防控體系，為沿江地區重化工企業及相關項目的準入與退出提供標準和規范。

（2）按照“關停淘汰一批、梯度轉移一批、提升優化一批”的思路，不斷優化存量，合理搬遷，有效化解過剩產能，實現轉型發展，徹底扭轉長江沿線重化工業分散布局、污染和風險難以控制的局面。

（3）鼓勵長江經濟帶內的各省市運用高新技術改造和提升重化工等傳統產業，大力發展戰略性新興產業，不斷提高服務業比重，力推產業結構優化升級，構建分工協作的現代產業體系。

3.嚴格管理，加大生態環境保護考核問責力度

為破解長江經濟帶“重化工圍江”難題，必須落實最嚴格的管理制度，加大生態環境保護考核問責力度。

（1）督促長江沿岸各地嚴格執行國家環境保護、水資源管理等一系列管理制度和法律法規，推動新的《環保法》和《水法》等法律出臺，為新時期長江經濟帶的工業開發管理提供法律保障。

（2）按照中央“生態紅線”追責的要求，建立沿江地區領導干部任期生態文明建設責任制，同時建立健全環境損害賠償制度和環境責任追究制度，改變工業領域內環境損害“群眾受害、政府買單、企業賺錢”的不合理現象，對造成工業領域內生態環境損害的重大決策失誤，實行問題追溯和責任終生追究。

（3）實施最嚴格的環保排放措施，不斷加大對重化工相關企業污染排放的懲罰力度，在對污染企業處以重罰的同時，還要追究嚴重違法者的法律責任。

4.完善政務公開制度，提高公眾參與程度

進一步完善和執行政務公開制度，以方便廣大社會公眾參與政務和加強社會監督。長江沿岸各地方政府應定期向社會公眾全面公開熱點信息，如重大工業發展布局規劃、大型重化工項目建設及搬遷等，讓公眾了解、理解其所處環境的安全性和潛在風險，通過公示、聽證會等形式，廣泛聽取意見和建議，接受社會監督和公眾質詢，以阻止有問題的重化工項目上馬，并有效避免“重化工圍江”再度演變為“重化工圍城”。積極引導和鼓勵社會公眾參與大型重化工項目的選址、決策及運營，使其成為政府監管的有力補充。同時，進一步完善社會公眾參與的相關制度和機制，從法律層面明確公眾參與的地位與權利。

（作者單位：國家工業和信息化部賽迪智庫工業經濟研究所）

編輯：張涵

F207

A

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.04.012