促進貧困地區基本公共服務均等化的思考

促進貧困地區基本公共服務均等化的思考

◎劉 敏

甘肅省東南部的通渭、麥積、會寧三縣區屬六盤山集中連片特困地區，其基本公共服務水平與國家平均水平存在較大差距，投入方面面臨地區財力、制度和要素供給相對短缺的難題，產出方面呈現服務范圍、內容與指標水平相對落后的特征。若想實現三縣區基本公共服務均等化，亟待從調整財政支出結構、轉變服務供給方式、加強統一規劃設計、推進區域城鄉一體、理順公共服務機制、優化資源要素配置等多方面發力。

甘肅貧困地區；基本公共服務均等化；對策建議

十八大以來，黨和政府通過多項措施，著力推進基本公共服務均等化，努力實現惠及全體人民的基本公共服務均等化目標，在全面實現免費義務教育、勞動就業服務體系建設、社會保險制度改革、城鄉基層醫療衛生服務體系建設、基本公共文化服務體系建設及實施保障性安居工程等方面取得了顯著成效。但是，我國基本公共服務發展不平衡問題始終突出，特別是貧困地區的基本公共服務水平與全國平均水平差距較大。2015年11月頒布的《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，提出到2020年，要穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障，實現貧困地區基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，這對貧困地區基本公共文化服務提質升級提出新的要求。通渭、麥積、會寧三縣區位于甘肅省東南部，屬于國家“十一五”確定的六盤山集中連片特困地區，其基本公共服務資源的投入與產出均低于國家平均水平。

投入方面

1.地方財力投入快速增加，但總量不足與結構不合理問題始終存在

“十二五”以來，三縣區加大財政投入力度，基本公共服務支出水平均得到顯著提升，但是經濟基礎薄弱、公共財力不足仍是長期制約該地區基本公共服務均等發展的突出問題。各類建設項目自籌資金難以足額到位，配套資金籌措落實存在缺口，加之多數農村公共服務設施項目在實施中因人力、運輸等費用而成本增加，建設資金緊缺和負債建設的情況長期存在，造成貧困地區基本公共服務資源投入低于全國平均水平和基本公共服務城鄉投入差異顯著的現象，嚴重影響均等化進程。

從財政數據看，三縣區均存在較大的財政資金缺口，基本公共服務支出均高于地方一般預算財政收入，上級財政轉移支付和上級專項投入面臨較大的補給壓力。從基本公共服務支出占財政支出的比重看，通渭縣和麥積區分別為33.6%和32.9%，均低于國家平均水平10個百分點左右，會寧縣為53.5%，高于國家平均水平10.2個百分點。

基本公共服務支出中，教育支出、社會保障和就業支出、醫療衛生與計劃生育支出三項占比較大，三縣區均占到基本公共服務支出的80%以上，與國家基本公共服務支出結構保持了相對一致。

2.地方制度建設全面升級，但人才、設施等要素缺口難以彌補

近年來，三縣區積極搭建基本公共服務平臺，出臺政府向社會力量購買公共服務的實施意見，加快政府購買服務支持新型城鎮化進程。把實施精準扶貧工程、促進貧困人口脫貧致富作為推動貧困地區公共服務建設的長效機制，采取財政預算列支、整合部門項目資金和盤活財政存量資金等方式，加快貧困地區公共服務均等化進程。

但是從支撐基本公共服務發展的要素供給看，教育、醫療衛生等領域均存在比較突出的人才不足問題，主要表現在農村幼兒專業教師匱乏、特長教師緊缺；小規模村小學和教學點辦學難、管理難和教學難；鄉村醫生學歷層次較低，診療水平整體不高；高、精、尖等新型科技人才不足，優勢資源開發缺乏技術支撐等。

從設施方面看，部分高中教育投資短缺，造成高中教育基礎設施滯后，教學樓、宿舍樓和實驗樓危樓特征凸顯，嚴重影響教學的正常開展；醫院、圖書館、體育館與影劇院等公共設施歷史欠賬較大，受人力、物力和財力等因素影響，普遍存在著維護難、正常使用難的問題。

產出方面

1.教育服務指標較高，但供需結構矛盾突出

以三縣區教育處于中等水平的通渭縣為例，與全國平均水平相比較，2015年除初中階段毛入學率指標稍低之外，全縣學前一年、兩年、三年毛入園率，小學毛入學率，義務教育鞏固率，高中階段毛入學率等指標均高于國家平均水平。但是，近年來，隨著城鎮化的推進，縣區中心城區人口快速增長，學前教育資源緊張，入園困難問題愈加突出；城區老學校校舍和活動場地嚴重不足，大規模、大班額運轉現象普遍，與部分新建的設施相對完備的農村學校和教學點學生稀少甚至閑置形成強烈對比。

2.文化體育網絡初步建成，但設施利用率不高

按照國家“十二五”的要求，三縣區已經開始著力搭建城區有文化館、圖書館、博物館、體育館，鄉鎮有綜合文化服務中心、標準體育場，村級有農家書屋、鄉村舞臺、“一村一場”的基本公共文化體育服務網絡，但村級文化廣場、體育運動場及文化舞臺等公共場所建設較為欠缺。縣區文化館、圖書館、博物館、體育館和鄉鎮綜合文化站全部實現了免費開放，但受資金、人員和場所制約，公共文化體育場所免費開放內容單一，除大型節慶外，全民日常文化體育活動開展較少且不成體系。城區公共文化體育設施服務功能不強，大部分文化體育服務設施建設規模小，集中展示場所和室外活動場所缺失。

3.就業和社會保障力度加大，但服務能力不強

從就業情況看，三縣區城鎮登記失業率均在國家控制目標范圍內，但與就業高度相關的公共就業服務平臺建設不足，就業指導、法律援助和生產技術培訓等公共服務缺失。勞動力轉移就業的政策和保障措施不到位，影響農民工長期融入城市。

受城鎮和農村居民人均可支配收入“雙低”且農村低收入人群比例高的影響，貧困地區居民對最低生活保障、養老和醫療保障等基本公共服務的需求比城鎮居民更為迫切。但是，三縣區職工基本養老保險金收不抵支矛盾突出，城鎮居民醫療保險基金入不敷出形勢嚴峻，且個體、靈活就業人員斷保現象增多，參保繳費人員流失嚴重。根據統計調查，三縣區跨地區務工人員勞動合同簽訂率普遍不足一半，養老保險參保率不足三成，基本醫療保險參保率在20%以下，工傷保險參保率低于50%，失業保險和生育保險幾乎與絕大多數農民工無緣。從行業情況來看，制造業、交通運輸倉儲業、批發零售業和服務業的參保情況相對較好，而建筑行業、住宿餐飲業的農民工，雇主或單位為其繳納各項保險的比例明顯低于其他行業。

4.醫療衛生體系加速升級，但歷史欠賬短期難補

隨著醫改工作的深入開展，居民醫療衛生需求逐年增大，三縣區醫療衛生基礎設施資源緊缺現象突出，鄉鎮衛生院的設備多數陳舊老化，部分醫療器械超期服務，村衛生室診病僅靠“聽診器、血壓計、體溫計”老三件，普遍缺乏基本的醫療設備和開展中醫適宜治療常用設備，且缺乏有職業資格認證的村醫，短期難以達到國家平均水平。

5.民政服務強化兜底作用，但服務提升后勁不足

三縣區已基本完成了城鄉低保和農村五保提標任務，且加強了各項救助制度的銜接配套，充分發揮社會救助的綜合效應，形成了臨時救助與其他社會救助措施各有側重、相互銜接、良性互動的運行機制，保證了兜底作用的發揮。但存在的主要問題有：核算家庭收入仍然采取傳統的入戶調查手法，仍然存在低保家庭經濟狀況收高報低的現象和低保對象進易出難、進多出少的問題；鄉鎮中心敬老院、農村幸福院等養老機構基礎服務設施、軟硬件大多不夠完善，入住率普遍不高；養老服務機構缺乏管理、醫護、康復、健身和心理等專業人才，養老服務水平處于較低層次。

6.公租房項目開展順利，但棚戶區和農村危房改造受阻

三縣區公租房項目建設標準和進度均能達到國家要求，但是棚戶區和農村危房改造進展緩慢。一方面，棚戶區改造片區多位于城中村、城區周邊，拆遷改造涉及房屋密度高、總量大、種類多、情況復雜。另一方面，貸款資金不足以支付征收補償安置費用和回購房源款項，資金短缺已經成為制約棚戶區改造工作的最重要因素。農村危房戶沒有資金翻建或維修房屋，留守農民無建房勞力，導致不愿意建房和建不起房的現象同時存在。另外，農村危房改造工作，建設部門在縣一級是最基層的機構，在鄉鎮一級沒有專人負責，工作開展難度大。

對策建議

1.調整財政支出結構，轉變服務供給方式

（1）在不斷提高公共服務支出占財政支出比重的基礎上，重點建立公共服務投入的穩定增長機制，努力增加基本公共服務財政資源投入總量，實現財政資金進一步向基本公共服務領域傾斜。

（2）轉變傳統的政府主導的基本公共服務管理理念和投入模式，加快實現由“行政化管理”向“社會化管理”轉變，即加快實現社會資本在教育、醫療衛生、文化服務、養老、就業和社會保障等領域的投入和市場化運營。

（3）緊緊圍繞居民日益增長的多層次、多樣化基本公共服務需求，降低準入門檻，引導社會資本進入社會發展領域，以社會資本投入運營、社會資本與政府合作、政府向社會力量購買服務等方式推動貧困地區基本公共服務發展。

2.加強統一規劃設計，推進區域城鄉一體化

（1）在統籌區域和城鄉協調發展的前提下，加大對基礎設施、義務教育、醫療衛生、社會保障和生態環境等基本公共服務的投入，優先保障農村和落后地區的基本公共服務，逐步縮小城鄉差距，建立健全城鄉資源共享互補的良性協調發展機制。

（2）將基本公共服務建設與城鄉一體化同步規劃、同步推進并協調發展，在加快重點區域開發建設和新型農村建設的同時，同步規劃好學校、醫院和文化等設施布局，不斷完善城鄉教育、衛生、文化、體育、科技和住房等基礎設施建設。同時，在加大對貧困地區義務教育資金投入的基礎上，也要加大對普通高中和學前教育資金的投入，加快基礎設施更新換代，建設標準化校舍和配套設施，全面消除現存危房，促進各類教育資源均衡發展。

（3）加快推進健康與養老服務工程建設，確保醫療、養老、工傷、失業和生育等各類保障實現全覆蓋。

3.理順公共服務機制，優化資源要素配置

在統一規劃和加大投入的基礎上，盡快出臺確保基本公共服務供給主體、資金來源和管理體制的規范性制度，加快創建和升級集基層組織、各級陣地與綜合服務等功能于一體，并能提供一站式服務的綜合公共服務中心。加強教育宣傳和就業觀念的轉變，健全完善人員培訓及專業技術人員幫扶帶動制度，建立定性定量考核評價體系。專門制訂貧困地區人才引進制度，出臺相關優惠政策和扶持措施，吸納更多優秀人才向貧困地區流動，以解決貧困地區教育、衛生和文化等領域人才短缺問題。

（作者單位：中國宏觀經濟研究院社會發展研究所）

編輯：田佳奇

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.04.011