新預算法視角下的行政事業單位財務管理的變化

景政

摘要：預算是行政事業單位的行動綱領和工作計劃，預算法則是行政事業單位的“經濟憲法”。因此，預算法的修改必然要對行政事業單位的財務管理工作產生影響。本文首先分析了新預算法的主要變化及其對行政事業單位財務管理活動的影響，然后對行政事業單位如何為適應預算法的變化來調整財務管理工作進行了探討。

關鍵詞：行政事業單位；新預算法；財務管理

2014年8月31日，全國人大審議通過了新修改后的預算法。新預算法的最大變化是適應了公共財政改革的要求，強調了預算編制和執行的完整性和透明度。這些變化，對行政事業單位的財務管理工作提出了新的和更高的要求。在這一背景下，研究新預算法對行政事業單位財務管理工作影響，以及行政事業單位財務管理工作如何適應新預算法的變化，對于落實新預算法，提升行政事業單位的治理能力，具有重要的現實意義。

1.新預算法的主要變化

1.1提出了“全面規范、公開透明”的原則，完善了政府預算體系

新預算法最大的變化是提出了建立健全“全面規范、公開透明”的預算制度的要求?！叭妗毙杂兴膫€方面：一是所有的財政資金都要納入預算管理，沒有了預算外資金的提法；二是原先不屬于財政資金的地方政府性債務及或有債務，也要逐步納入到預算監管的范圍內；三是實現基本預算制度，將一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社保基金預算都納入到全口徑預算中來；四是建立跨年度預算調整機制，更加全面的體現了預算的周期性、波動性和長期屬性。“規范”有兩個方面：一是從中央到地方各級政府的支出都必須以已經批準的預算為依據，強化預算的硬約束，防止原先財政支出的隨意性；二是預算的編制、執行，都要按照規定的收支分類科目進行，體現預算的嚴謹性、統一性和規范性。對于不符合預算法的違規行為，要追究違規單位和違規人員的責任，保證了預算法的嚴肅性。新預算法依據“公共財政”理論，突出財政資金的公共性，對預算的公開透明提出了更高的要求?！肮_透明”主要體現在：除開涉密的信息外，所有使用財政資金的各級政府以及部門，都要公開預算、預算調整、決算、預算執行報告及報表，并且老百姓關心的三公經費、民生支出、政府采購等重要事項，都要公開并進行說明，從而實現透明預算，陽光預算。

1.2建立跨年度預算平衡機制

跨年度預算平衡機制是對現行單一年度預算平衡機制的一種改進，是指在財政預算編制、執行等環節，建立健全跨年度的、合理的平衡機制，實施依法征稅，硬化支出預算約束，更好地發揮財政宏觀調控作用。新預算法強調建立跨年度預算平衡機制，通過設置預算調節基金彌補以后年度預算資金的問題?？缒甓阮A算平衡機制的有效實行，有利于保障財政政策的可持續性和前瞻性，為今后實行中期預算奠定了基礎。

1.3規范地方政府債務管理，嚴控債務風險

新預算法允許地方政府舉借債務，并且從舉債主體、規模、用途、方式、管控五個方面做出限制性規定，使得地方政府債務問題更加規范，有效發揮地方政府規范舉債的積極作用，切實防范化解財政金融風險，促進國民經濟持續健康發展。

1.4堅持厲行節約，硬化預算支出約束

現代預算管理的靈魂就是通過硬化預算對政府支出做出約束。新預算法通過對全口徑預算、超收收入、預算審批前支出、預算調整、加強法律責任追究等多方面內容進行規定，硬化了政府預算。經人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得調整；各級政府、部門等的支出，必須以經過批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。

2.新預算法對行政事業單位財務管理的影響

2.1有利于促進行政事業單位的預算管理

目前，在行政事業單位中一直采用的是一年一平衡的年度預算管理方法，為了維持年度收支平衡，經常會出現人為地調節收支的現象，或者為收入打埋伏，或者在年終突擊花錢。例如，當預算收入完成情況較好時，則將該收的收入推遲到以后年度；同理，當預算收入完成情況比較差的時候，則將支出往后推遲，影響了事業發展。新預算法提出的跨年度平衡預算的原則，要求行政事業單位樹立“大預算”的財務管理理念，強化預算的長期約束作用。

2.2提高了預算會計核算的要求

新預算法強調決算草案應與預算對應，并分三種類型分類列示：分別為預算數、調整預算數和決算數，按照預算的功能類別和經濟類別分別組織會計核算。新預算法還要求各級人大將政府預算列為審查的核心，要求決算與預算相對應。因此，新預算法實施以后，對會計核算的精度要求會大幅度地提高。精細化的會計核算既能更真實全面地反映行政事業單位的財務現狀，又便于落實預算責任，使公共資源能夠合規、合理和高效地得到利用。

2.3有利于推行全面預算管理

新預算法取消了預算內資金和預算外資金的分類方法，要求將所有的財政收入全部納入政府預算，取消了預算外資金的類別，使得預算更完整，并為向全面預算過度創造了條件。全面預算的推出，再結合跨年度預算模式的提出，有利于促進行政事業單位延長預算年度，以適應公共事業長遠發展的需要，有利于促進行政事業單位在“大預算”這一財務管理框架下，推行“全員參與”、“全方位”、“全過程”的全面預算管理。

2.4有利于預算管理的規范化

新預算法增強了預算收入及其活動的透明度，有利于有關各方加強對預算全過程的監督，有利于促進預算會計核算工作、財務管理工作，以及信息披露工作的規范化，對節約支出，增強預算績效會產生積極的作用。

3.新預算法下行政事業單位財務管理工作的調整

3.1重構以預算管理為核心的財務管理組織體系

要做好全面預算管理，首先要求行政事業單位樹立全面預算的觀念，健全預算組織機構設置，增加人員配備；其次要求行政事業單位要合理安排預算時間，嚴謹預算過程，提高預算質量；最后為了確保預算得到行之有效的執行，行政事業單位還要建立健全內部監督機制，強化內部控制，為預算管理保駕護航。

3.2健全內部控制機制，約束預算行為

組織運行高效與否，關鍵在于組織內部控制制度是否健全和有效。行政事業單位財務管理機制的正常運行，需要以健全和有效的內部控制為基礎，將戰略規劃、全面預算理念融人內部控制制度和程序之中，對預算進行全過程、全方位的控制，使戰略與規劃協同，使規劃與預算協同，通過預算績效的考核和評價，控制預算執行風險，保證預算的合規、合理，使公共資源得到高效配置。

3.3細化會計核算，提高財務管理的精度

精細化財務管理要求圍繞財務管理的目標，明確相關部門主要的經濟責任，建立健全責任會計制度。精細化財務管理是以精細化的財務會計為基礎的，要求行政事業單位細化會計核算，以便為財務精細化管理提供細化的會計信息。財務精細化管理的核心是預算管理的精細化，要按照新預算法的規定，把預算科目分為收、支兩大類，再分設“類”、“款”、“項”、“目”等四級科目，為預算精細化管理提供會計信息支撐。

3.4推行績效預算，加強預算績效管理

當前，隨著新公共管理理念的提出，公共資源投入和支出的效果，勢必要受到各方面的高度關注。新預算法在多處提及‘績效”的概念就是因為這個原因?？冃Ю砟钜唤浱岢?，公共資源“投入”和“產出”的概念隨即被賦予了績效的內涵。行政事業單位必須以成本核算為手段，突出預算核算和管理的結合，以管理促效益。要持續推進預算支出績效評價機制，實現預算的績效評價與預算的編制和執行有機結合，真正實現投入預算模式向績效預算模式的轉變。

3.5增強會計透明度，實現預算的“硬約束”

預算軟約束是指向特定主體提供資金的機構未能堅持預算的約定，使資金運用超過了它的受益范圍，這種現象被亞諾什·科爾奈稱為“預算軟約束”。行政事業單位普遍存在預算軟約束問題，例如“三公”經費不透明；一些單位的預算外收入沒有進入國庫單一賬戶上，而是進入了“小金庫”。為此，要嚴格執行預算法，完善財務管理制度，強化預算硬約束。