政府購買圖書館服務研究評述與展望

[摘要]政府購買圖書館服務重塑了政府、市場、社會公眾和公共圖書館之間的契約關系，是圖書館服務供給模式的重大變革。當前的研究主要圍繞政府購買圖書館服務的含義、背景、對象、范圍、方式與發展等問題而展開。研究特點呈現出理論體系初步形成、從思辨式研究走向實踐性研究以及理論研究與公共政策相互推動的特點。今后的研究可以從探索本土化的實現模式、拓展理論研究的廣度和深度以及推動理論研究與公共政策良性互動3個方面繼續深化。

[關鍵詞]政府購買 圖書館服務 公共圖書館 民間圖書館

[中圖分類號] G252 [文獻標識碼]A

1引言

政府負有向社會公眾供給包括圖書館服務在內的公共產品的責任，但公共產品的供給模式還在發展演變。在“政府一市場”的政策框架下，作為公共產品的圖書館服務被認為只能由政府（通過設立公共圖書館）生產和提供。隨著現代公共治理理論和實踐的深入發展，出現了公共服務供給模式的多元化，如薩瓦斯將公共服務的參與者分為消費者、生產者和提供者，服務提供與服務生產之間的區別是民營化的核心和政府角色界定的基礎。由此，包括圖書館服務在內的公共服務可以采用科層制（政府通過設立公共機構如公共圖書館生產并提供）、市場化（政府提供但市場化主體生產）或合作治理（政府、市場和非營利組織合作提供）等多元化供給模式。

相對于國外的實踐，我國的圖書館服務市場化實踐才剛剛開始。2015年5月，國務院辦公廳發布《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作意見的通知》，明確了政府可以向社會力量購買公共圖書館運營和管理等服務，以此為標志，政府購買圖書館服務的頂層設計正式啟動，與之相呼應的地方政府實踐也相繼開展。圖書館界對此保持關注和研究，隨著實踐的不斷深入，當前的研究仍需進一步深化。

基于此，本文通過收集國內近年來關于政府購買圖書館服務的研究文獻，圍繞政府購買圖書館服務“是什么”“為什么買”“向誰買”“買什么”“如何買”與“買得值”等問題，對政府購買圖書館服務的含義、背景、購買對象（服務提供者）、購買范圍、購買方式與發展等問題進行評述，分析我國政府購買圖書館服務的研究進展，并提出進一步研究的建議。

2研究主題厘定與研究概況

2.1研究主題的厘定

與政府購買圖書館服務相關的研究主要有公共圖書館業務外包、民間圖書館和社會力量參與公共圖書館建設等。公共圖書館業務外包特別是基層圖書館整體運營和管理的外包是新公共管理運動倡導的民營化的重要內容，政府購買圖書館服務的方式包括但不限于業務外包；而由圖書館自身發起的館內業務外包，則不應歸入政府購買圖書館服務的范疇。民間圖書館（有的研究稱之為民營圖書館、民辦圖書館或私人圖書館等，基于其由非政府力量所舉辦的性質，本文不做區分）的發展促進“政府一市場”二元結構向“政府—社會—市場”三元結構轉變，王子舟認為政府向民間圖書館購買服務、項目補貼、定向資助等有助于豐富圖書館事業的發展內涵。由此可見，民間圖書館與政府購買圖書館服務的相關性在于它是政府潛在的購買對象，但不同之處在于它可能是獨立運行的或不參與政府購買活動。與此相似的還有社會力量參與公共圖書館建設，其主要形式是私人出資提供公益性服務、捐贈、志愿服務和參與政府購買等。綜上所述，本文主要把焦點集中在政府購買圖書館服務這一研究主題上，除非與本文主題直接相關，否則圖書館業務外包、社會力量參與、民間圖書館與公共圖書館建設等相關研究將不在本文關注之列。

2.2研究概況

筆者于2016年lO月9日在中國知網學術期刊網絡出版總庫中以“圖書館+政府購買”“圖書館服務+購買”在篇名、主題和關鍵詞等檢索字段下進行檢索，按照上述所厘定的研究主題，結合主題相關度和期刊影響力等因素，對檢出文獻進行篩選和剔除，最后得到39篇論文（其中37篇期刊論文，2篇碩士論文）作為研究樣本。表1為歷年的研究狀況，初步反映了研究主題的發展歷程。

根據本文的研究主題，筆者將表1中的研究歷程分為3個階段：2011—2014年是理論的醞釀期，政府購買圖書館服務開始作為獨立的議題進入學術視野，公共產品理論、新公共管理理論被相繼引入，政府購買教育、養老和醫療等公共服務的模式被引申到圖書館服務供給上來，研究者利用新的理論和方法思考圖書館服務供給模式。2015年是理論的拓展期，研究隨著公共政策和地方政府實踐的展開而深化，政府購買圖書館服務的背景、購買對象、購買范圍、購買方式與監管評估等議題都有涉及，極大地拓展了研究的范圍。2016年進入理論與實踐相融合的快速發展期，研究范圍進一步拓展，公共選擇理論、多中心治理理論和新制度經濟學理論等進一步被引入，對新實踐、新案例、新數據跟蹤研究的時效性明顯增強，相關議題研究持續深化，為進一步的研究奠定了堅實的基礎。

3研究內容評述

3.1“是什么”：政府購買圖書館服務的含義研究

關于什么是政府購買圖書館服務，賀偉提出，它是政府與圖書館服務組織簽訂向公眾提供特定圖書館服務產品的契約，是“政府出資、契約管理、評估兌現”的新型圖書館服務供給模式；劉曉婷認為，它是將政府購買公共服務延伸到圖書館服務領域，政府通過財政支付費用與受托者（能夠提供圖書館服務的社會機構）達成供給圖書館服務的契約關系；易斌等提出，它是政府通過招標、談判、詢價等采購方式，與承接方就購買的圖書館服務達成的契約關系；馬曉軍認為，它是指政府從履行滿足社會公眾的圖書館服務需求的責任出發，通過公共資金購買圖書館服務的契約化交易行為。上述定義的不同之處在于，它們是從目的、手段、主體和方式等因素的不同組合來定義政府購買圖書館服務；而相同之處在于，這些定義均指明了圖書館服務供給的市場化，包含了作為主體的政府（購買主體）、社會組織（購買對象）和社會公眾（圖書館服務消費者）等，作為公共產品的圖書館服務和作為實現方式的市場化契約，打破了由政府通過設置公共圖書館壟斷供給圖書館服務的模式。本文認為，政府購買圖書館服務就是政府將原來通過設置公共圖書館向社會公眾壟斷提供的圖書館服務，通過市場化契約的方式交給相關的社會組織來完成，利用公共資源來支付費用或補償成本。這一概念揭示了圖書館服務供給模式變革（從公共圖書館壟斷供給到多樣化供給）、各相關主體角色的重塑（政府、社會組織、社會公眾和公共圖書館契約關系的變革）和供給方式方法的創新（政府與社會組織合作，使用包括但不限于財政資金購買的各種市場化工具）。

3.2“為什么”：政府購買圖書館服務的背景與影響研究

一項社會行動方式的改變反映著國家和社會關系的變遷、公共政策的變革與話語體系的演進，政府購買圖書館服務發生的背景隱含在這些變化之中。關于政府購買圖書館服務背景的研究，周永紅和陳思提出，主要有傳統供給模式的缺陷、公共服務供給模式改革、社會力量辦館和公共政策；陳紅認為，主要是公共政策推動、圖書館的社會組織興起和歐美經驗的示范效應；田利將其置于歐美公私伙伴關系理論和實踐、公共產品供給創新實踐和民間圖書館發展的背景之下進行考察；翟建雄著重從黨的十八大以來關于政府購買公共文化服務的公共政策和我國公共圖書館的發展現狀兩個方面論述其可行性。上述研究揭示了政府購買圖書館服務發生、發展的社會背景，但對其受國家和社會關系、公共政策與話語體系影響的作用機制仍待進一步闡明。筆者認為，從國家和社會關系的變遷看，它源于國家全面深化改革的行動，即通過法治化、制度化和市場化重塑社會關系，國家不再將自身視為公共事務治理的壟斷者，而轉變為公共事務治理的協調者、合作者和制度供給者；從公共政策的變革看，它反映了政府著力尋求更加高效、透明、靈活和多樣化的政策工具，優化圖書館服務供給模式，打破科層制提供低效、惰性和僵化的圖書館服務的意圖；從話語體系的演進來看，它吸納了新公共管理理論、公共選擇理論、新制度經濟學理論和多中心治理理論等，契合我國建設法治政府和服務型政府的方向。

關于政府購買圖書館服務影響的研究，研究者主要從積極意義和現實影響兩個角度進行了闡述。關于積極意義的研究，如李國新提出，它是激發活力、提升能力的內生動力；支娟認為，它有助于推動政府轉變職能，提升資源利用效率，激發圖書館活力，有效滿足公眾需求。這些研究從轉變政府職能、提升圖書館服務供給質量和效率等角度闡述重要意義，進一步的研究需要解釋這些意義發生的經濟學、社會學和公共管理學等理論內涵，同時注重通過案例和數據對這些命題進行驗證。

關于政府購買圖書館服務的影響研究，主要集中在對公共圖書館發展的影響方面。政府購買圖書館服務的基本要義就是政府不再通過設置公共圖書館壟斷供給圖書館服務，而是尋求多樣化的供給機制，如魏建琳指出，政府機制、市場機制和志愿事業機制是包括圖書館在內公共物品供給的所有可選項。對此，有研究者指出了對于公共圖書館發展的機遇，吳建中認為，它有助于公共圖書館集中精力打造專業人員的核心能力，拓展核心業務和推進轉型升級；張巖提出，在政府從“辦文化”“管文化”向“買文化”轉變過程中，公共圖書館可以通過重塑核心業務、增強職業能力來擔當行業的中流砥柱；相對于機遇而言，有研究者指出了挑戰所在，張勇認為，它意味著政府在有計劃地切割公共圖書館對政府的依附關系，圖書館面臨社會力量競爭和市場優勝劣汰選擇的挑戰；馬曉軍將政府購買分為增量型購買和切割型購買，增量型購買與公共圖書館形成合作互補關系，而切割型購買與公共圖書館在資源獲取上形成競爭關系。上述研究反映了研究者對公共圖書館發展的關切，力求全面評估政府購買圖書館服務對公共圖書館發展產生的影響。進一步的研究應結合具體案例和行業性數據來評估政府購買活動對公共圖書館發展的影響。

3.3“向誰買”：政府購買圖書館服務的購買對象研究

在民營化與公私伙伴關系的經典研究中，政府購買公共服務的提供者理所當然地是營利性或非營利性社會組織，我國的政策設計也遵循了這一點。但正如凱特爾所指出的，對于許多產品來說，如果不是為了政府需要，也根本不會有市場。特別是對于我國剛剛起步的圖書館服務市場而言，政府購買活動并不是一開始就面對完善的市場。為此，研究者提出了以下可能作為政府購買對象的圖書館服務提供者。一是主要包括高校圖書館在內的事業單位。沈光亮、譚寅漢討論了通過政府購買高校圖書館服務推動高校圖書館參與公共文化服務體系建設的可行性；在另一篇拓展性研究中，譚寅漢認為，政府可以向高校圖書館、醫院圖書館、科研院所和企業圖書館等區域內各類圖書館購買服務；王子舟等人認為，政府購買服務的方式能夠促進高校圖書館向社會開放的廣度與深度。二是生產圖書館服務的企業。無錫新區政府、廣州市南沙區政府、蕪湖市鏡湖區政府、合肥市包河區政府和廣州增城市新塘鎮政府購買圖書館的運營和管理服務的實踐中，服務提供者均為企業。三是非營利性社會組織，主要包括公益性民間圖書館和其他公益性社會組織，如悠貝親子圖書館和皮卡書屋；劉麗通過對安徽W市區的調研，探討了慈善、義工和社區組織等自愿性公益組織參與圖書館服務供給的實現途徑。上述研究對圖書館服務提供者進行了初步系統的考察，但對這些提供者與政府的關系、市場中提供者的成熟度及非營利組織發展狀況的研究均有待進一步深入。實際上，政府“向誰買”公共服務是新公共管理運動過程中頗具爭論的焦點問題之一，它不僅事關政府購買活動的正當性和可行性，還被實踐中出現的問題所困擾。進一步的研究要注意從理論和實證兩個層面驗證“向誰買”對于政府購買預期目標的影響。

3.4“買什么”：政府購買圖書館服務的范圍研究

在政府購買公共服務理論研究中，激進和保守的觀點分別主張公共服務應完全通過市場化和科層制進行供給，而大部分觀點主張要通過一定的標準劃定政府購買的范圍，政府購買圖書館服務也面臨著確定購買范圍的問題。例如，陸和建和李楊通過建立SWOT-PEST分析矩陣，綜合分析了基層圖書館服務市場化在政治、經濟、社會、技術等因素的影響下所面臨的優勢、劣勢、機會和風險，為確立購買范圍提供了理論參考。關思思對圖書館業務外包、政府資助、購買管理和運營的適用對象以及承接政府購買活動的社會組織進行了分析，指出了政府購買圖書館服務范圍的問題和解決方案；但其研究由于受案例的局限，對政府購買的方式適用范圍、社會組織對政府購買需求的滿足能力等問題的研究需要進一步深化。馬曉軍引入交易成本經濟學理論，認為交易成本最小化是選擇圖書館服務供給模式的決定因素，進而將圖書館服務的供給模型劃分為8種交易類型并分析了其中適合市場化的類型，從而為判定購買范圍提供了一個理論基準；但其研究是在假定生產成本不變的情況下展開的，忽視了規模經濟和范圍經濟的影響，進一步的研究應將圖書館服務的交易成本和生產成本結合起來，可為購買范圍提供一個完整的判定基準。綜上所述，政府購買圖書館服務的范圍受政治環境、公共管理改革、市場狀況、社會需求和文化發展等因素的影響，進一步的研究應結合多種理論對其進行綜合性分析，推動政府購買活動的科學化、制度化和法治化。

3.5“如何買”：政府購買圖書館服務的方式研究

政府購買圖書館服務的方式就是政府選擇何種治理工具向社會公眾供給圖書館服務。陳紅認為，合同外包制、使用者付費制、補貼制和憑單制是主要方式。楊松、楊豐全、王培培等人探討了政府與民間資本合作（PPP）模式推動公共圖書館服務體系建設的可行性，而官昌俊和劉向煌進一步研究了PPP模式下實現閱讀推廣的模式和案例。朱敬亞將其分為競爭性購買和非競爭性購買兩種方式，張宏濤比較分析了實踐中美國采取的競爭、協商與合作的模式；易斌等人將其分為形式性購買、非競爭性購買、競爭性購買。上述研究對政府購買方式的多樣化進行了探索，反映了我國政府購買圖書館服務剛剛起步的現實。但這些研究在引入經典理論的同時缺乏實踐支撐，對實踐進行了概括提煉但理論模型尚不具有典型性。薩拉蒙指出了合同承包、規制、政府撥款和福利券等10余種政府供給公共產品的治理工具，進一步的研究要從理論上探索這些治理工具使用的可行性，對具有實踐特色的案例及時跟蹤研究，提煉出理論模型和實踐模式。

3.6“買得值”：對推動政府購買圖書館服務發展的研究

對推動政府購買圖書館服務發展的研究，旨在提出使政府購買的服務物有所值、使各利益相關者各得其所的政策性建議，研究者主要從頂層設計和利益相關者的角度展開研究。在頂層設計方面，馬曉軍提出，要加強立法，完善采購制度，細化購買指導性目錄，制定購買標準，設立管理機構；齊玲閣提出，要圍繞指導思想、購買原則、標準與范例、購買主體的責任和義務、服務對象的確定、購買服務的方式和程序、購買資金的預算和審核、績效評估和監督管理等做專門立法。在加強政府能力建設方面，賀偉提出，要建立完善的監督評估機制，監督政府行為，規范合作環節，對提供者進行客觀的評估，提高政府與提供者之間的信任水平；馮佳提出，要靈活運用公開招標、競爭性采購、詢價采購、單一來源采購等多種采購方式，在服務標準、組織管理、經費投入和職業資格等方面實現法治化；陳紅提出，要實現服務標準、計劃制訂、信息公開、購買過程和監督評估的規范化，實現政策法規、購買流程和從業人員的專業化。在服務提供者發展方面，加快形成成熟、完善的圖書館服務市場是研究重點，如支娟提出，政府要培育、推動實力和信譽較好的提供商做大做強，同時以平等的態度和制度建立信任；馬曉軍提出，把政府購買圖書館服務與培育圖書館服務的市場結合起來，對提供者實施扶持政策，探索建立公益產權和專項基金等制度。在公共圖書館發展方面，體制機制創新是關鍵，如張勇提出，要積極參與政策實踐，發掘新業態、新模式、新方法，面向市場化培育新型館員；胡海榮提出，公共圖書館要加強理念宣傳和引導，創建工作平臺，加強反向嵌入，注重館員的轉型提升和吸引社會力量參與管理。上述研究主要從宏觀層面提出推動政府購買圖書館服務發展的實現途徑，進一步的研究要注重結合案例的考察，探索出一整套可操作性強的實施流程。

4結論與展望

4.1基本結論

經過5年左右的發展，關于政府購買圖書館服務的研究快速發展，具有如下特點：第一，研究領域持續拓展，研究主題持續深入，政府購買圖書館服務的理論體系初步形成。政府購買圖書館服務的研究領域涉及到圖書館學、公共管理學、新制度經濟學、公共選擇理論和多中心治理理論等多個學科，檢視了政府、提供者、社會公眾、公共圖書館等所有的利益相關者；隨著相關公共政策的落實，研究領域呈現出持續拓展的趨勢。研究主題不僅包括含義、背景、影響、范圍、方式和對策性建議等，還對這些主題背后隱含的圖書館學、經濟學、管理學和社會學等理論機理深入分析，賦予實踐新的理論內涵，政府購買圖書館服務的理論體系初步形成；相關的研究結論仍需進一步驗證、修正和拓展，研究主題有很大的拓展空間。第二，從引申式和思辨式研究走向實踐性和指導性研究。這一研究最初是對國內外政府購買公共服務的引申和模仿，同時涵蓋在圖書館業務外包、民間圖書館和社會力量參與公共圖書館建設等議題之中，對政府購買圖書館服務進行推理式和思辨式研究。隨著一些地方政府率先開展購買圖書館服務的實踐，研究者對具體的案例進行了考察；隨著頂層設計的公共政策推出，研究者結合理論、實踐和公共政策不斷拓展研究的廣度和深度，研究成果的實踐性和指導性不斷增強，為進一步研究指明了方向。第三，理論研究與公共政策相互推動。當前的研究通過引入新的理論視角，對政府購買公共服務進行引申和反思圖書館服務供給模式的弊端，理論研究為公共政策的推出提供了支持；一些政府率先推行購買圖書館服務的公共政策推動了理論研究，中央政府的頂層設計推出后，相關的理論研究更加深入。由此可見，政府購買圖書館服務的研究與公共政策形成的良性互動持續地推動理論和實踐走向深入。

4.2進一步研究的展望

第一，探索本土化的實現模式。公共選擇理論、新制度經濟學理論、多中心治理理論和新公共管理理論等是政府購買圖書館服務理論研究的重要理論基礎，但這些理論本身就是一體多面的，尤其是對資源配置效率的追求與對風險和失敗的反思同時存在。因此，今后的研究要對政府購買圖書館服務的理論和實踐進行全面的評估，將這些理論與我國的實踐結合起來，提煉出新的理論模型并概括出新的實踐模式。同時，政府購買圖書館服務的實踐存在“購買失靈”或“逆民營化”現象，即政府收回購買的圖書館服務等公共服務而重新由政府生產和提供，這一現象在今后的研究中要引起重視。我國全面深化改革過程中對政府、市場和社會關系的重新定位，為圖書館服務供給模式的變革提供了制度環境，要探索這一制度環境對政府購買圖書館服務的作用機制，尋求具有切合實際的政策性建議。對上述問題的進一步研究，就是要探索政府購買圖書館服務的本土化模式，防止用西方的理論套解我國圖書館服務供給模式的改革。

第二，拓展理論研究的廣度和深度。當前的宏觀研究多而微觀研究少、整體研究多而個案研究少、定性研究多而定量研究少。為此，今后的研究要深入分析國內外理論研究和實踐經驗，積極開展學術交流和對話，使政府購買圖書館服務的研究立足于堅實的理論基礎之上。當前的研究主要關注購買行動的效率機制，即購買有助于優化圖書館服務的資源配置，但政府、企業和社會組織的行動機制除了效率機制外，還包括合法性機制和社會網絡機制，也就是說政府購買圖書館服務是嵌入在政治結構、市場發展和社會需求等一系列因素組成的復雜社會網絡之中的，它最終實現的流程和結果是各種社會機制相互作用產生的。今后的研究只有對政府購買行動的3種機制進行對比分析，才能全面準確地理解購買對象、購買范圍和購買方式等議題。同時，要加強實證研究，注重數據收集、抽樣調查、實地觀察、統計分析或個案研究，連通圖書館服務供給模式變革的宏觀的社會結構、中觀的制度環境和微觀的運作方式，形成完整的政府購買圖書館服務的理論體系。

第三，推動理論研究與公共政策良性互動。在圖書館理論與實踐中，向社會公眾供給圖書館服務是最能體現政府、市場和社會關系的因素之一。圖書館服務供給模式的變革意味著社會公眾、政府（國家的代理人）、市場組織、社會組織和公共圖書館（政府的代理人）等主體之間契約關系的變革。政府購買圖書館服務隱含著獨特的契約理論，即它反映著國家及政府與社會、市場以何種方式互動，它們之間基于何種規則和制度安排進行資源交換，進而形成特定的契約關系。政府購買圖書館服務的含義、背景、購買對象、購買范圍、購買方式與發展等問題都可在這些契約關系中得到解釋。國家治理現代化是我國全面深化改革的總目標，政府治理的現代化是其重要組成部分，政府治理工具的現代化是政府治理現代化的關鍵環節，而政府供給公共產品的市場化是重要的現代化治理工具。因此，推動理論研究與公共政策良性互動，將政府購買圖書館服務置于國家治理的變革、圖書館服務市場的興起和公共圖書館發展的多重背景中綜合分析，可以更好地推動政府購買圖書館服務的發展。