污染場地治理修復經濟政策研究

李述賢

摘 要：近幾年隨著環保工作逐漸受到社會各界的廣泛關注，污染場地的治理也日漸開始受到了重視。該文主要針對污染場地治理修復現有政策進行梳理的基礎上，分析了污染場地修復項目的資金機制模式和存在的問題，并提出了經濟政策的建議。

關鍵詞：污染場地 治理 經濟政策

中圖分類號：X505 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2017）01（c）-0071-03

污染場地治理修復問題正日益受到關注，并隨著相關法律法規的強化，場地治理修復需求正逐步得到釋放，污染場地修復的政策和資金機制問題日益成為場地修復的瓶頸。因此，該文從經濟政策和資金機制的角度對現狀做了梳理，并針對目前存在的主要問題，提出了針對性的政策建議。

1 污染場地管理相關的政策分析

1.1 法律法規及管理政策

受到多種歷史因素的影響，我國環境保護領域雖然也高度關注環境污染治理問題，但是一直將關注的焦點放在到水和大氣方面上，對土壤污染問題相對忽視，特別是在當前《大氣污染防治法》和《水污染防治法》已經出臺，在社會背景下得到廣泛的實施，土壤污染治理方面的法律法規仍然沒有得到相應的制定，對土壤污染治理工作的優化開展產生了不良影響。現階段我國土壤污染方面的法律法規還沒有形成體系，分散在不同類型的法律法規中，并且只存在原則性的規定，無法對污染場地治理和土壤修復提供科學的指導。

縱觀我國土壤治理方面的法律法規，在農業環境保護方面的《農業法》《農用污泥中污染物控制標準》《基本農田保護條例》《農產品質量安全法》《農田灌溉水質標準》等相關法律條款中有所涉及，主要目的是希望能夠合理控制農藥、化肥等過度使用造成的土壤污染問題。

防治“三廢”污染的有《固體廢物污染環境防治法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等，適用于合理預防和治理廢氣、廢水以及固體廢棄物不合理處置可能形成的土壤污染問題。

土壤保護本身的有《土地管理法》《土地復墾條例》《土地管理法實施條例》等，主要用于土地管理和再開發。

除了在上述相對零散的法律法規中涉及到的部分土壤污染的法律規定外，我國相關環境保護部門針對場地污染治理需求也出臺了相應的意見，希望加強對場地污染治理工作的規范，如在2004年環保局經過系統研究簽發的《關于切實做好企業搬遷過程中環境污染防治工作的通知》、環保部2008年發布的《關于加強土壤污染防治工作的意見》以及2012年由環境保護部、工業和信息化部、國土資源部、住房和城鄉建設部聯合發布的《關于保障工業企業場地再開發利用環境安全的通知》，四部委的聯合通知主要針對工業企業場地變更利用方式，變更土地使用權人時所要開展的環境調查、風險評估、治理修復等工作做出了具有可操作性的規定，是目前推動工業污染場地修復的主要法規依據。

此外，在污染場地治理工作開展較早的地方，如沈陽、重慶等地，對污染場地治理修復法規政策也進行了一些地方上的探索。沈陽市環保局、沈陽市規劃和國土資源局經過聯合分析和研究后共同印發《沈陽市污染場地環境治理及修復管理辦法》（試行）、重慶市人大常委頒布的《重慶市環境保護條例》，這些地方法規都在不同程度上彌補了當地在污染場地治理方面法規政策的不足，對于指導污染場地工作開展起到了重要作用，也為其他地方乃至全國的污染場地法規制訂提供了先行經驗和范例。

在重新修訂的《環境保護法》主要針對土壤修復問題做出了明確限定，在第三十二條中提出應該進一步加強對大氣、水、土壤等方面的保護，并結合實際需求建立更為完善的調查、檢測、評估修復制度，保證土壤修復工作的順利推進。環保部正加緊制定《土壤污染防治行動計劃》，預計將在2016年頒布出臺。近年來，國家真正認識到土壤污染和治理工作的重要性，土壤污染修復工作方面的專門法律研究和制定已經受到重視，這對推動污染場地修復、規范修復市場將起到巨大作用。

1.2 污染場地標準

1.2.1 質量標準

在質量標準方面，我國在1995年對土壤環境質量控制要求制定的《土壤質量環境標準》是當前土壤污染治理工作中能夠參照的最權威標準，在評價和修復污染場地方面發揮著極其重要的作用。但是由于《土壤質量環境標準》的制定時間相對較早，受到當時社會發展情況的影響，在制定質量標準的過程中主要集中在農田土壤環境質量控制方面，與當前以工業污染場地修復為主的情況存在較大差異，已經無法滿足新時期場地污染治理的實際需求。

其他土壤環境保護質量標準還包括《展覽會用地土壤環境質量評價標準（暫行）》以及在2014年7月份廢止的《工業企業土壤環境質量風險評價基準》和《食用農產品產地環境質量評價標準》等，但是這些標準一般都是針對專門問題提出的，所以適用性偏低，無法滿足普遍性的場地污染治理需求。如《展覽會用地土壤環境質量評價標準（暫行）》就是針對展會用地土壤環境質量控制提出的，一般僅適用于展會用地土壤環境質量評價項目，缺乏普遍適用性。

但是居住類的項目目前還沒有制定科學合理的使用土壤質量評價標準，這也在一定程度上造成在將工業用地轉變為居住用地的過程中，沒有相契合的質量標準進行參考，對居住用地項目進行選址的過程中也缺乏相應的質量標準支持，造成在污染場地修復實踐標準使用的不確定性和任意性，也造成地方環保部門的監管依據不足，甚至難以開展，居住用地的土壤使用安全存在隱患。

1.2.2 技術導則

在2014年2月，國家環境保護部正式頒布了《場地環境調查技術導則》（HJ 25.1-2014）、《場地環境監測技術導則》（HJ 25.2-2014）、《污染場地風險評估技術導則》（HJ 25.3-2014）、《污染場地土壤修復技術導則》（HJ 25.4-2014）以及《污染場地術語》（HJ 682-2014）。對污染場地治理修復程序、方法和術語進行了規范，對場地修復調查、監測、風險評估和治理修復技術選擇等環節提供了具體、可操作的技術指導，對污染場地修復工作的規范和評價提供了依據。

1.3 與經濟刺激有關的政策

目前我國尚未出臺專門的污染場地修復經濟政策，已有的與經濟刺激有關的措施也比較分散，與經濟刺激有關的政策有如下方面內容。

政策發布日期發布單位主要內容有《關于組織申報歷史遺留重金屬污染治理2012年中央預算內投資備選項目的通知》，發布日期2012.2.14，發改委對于原責任主體屬于地方企業的項目給予最高不超過總投資30%的補助，對于原責任主體屬于中央下放地方企業的項目給予高不超過總投資45%的補助。《湘江流域重金屬污染治理實施方案》（2012—2015年），發布時間2012年6月27日，湘政辦“十二五”末，重金屬企業數量及重金屬排放量比2008年減少50%，經過治理，力求2015年鉛、汞、鎘、砷等重金屬排放總量在2008年基礎上削減70%左右，“十二五”期間完成項目856個，總投資505億元。《關于保障工業企業場地再開發利用環境安全的通知》，發布日期2012年11月27日，環保部、工信部、國土資源部、住建部提出了對城鎮工業企業污染場地進行管理方面的基本工作任務有：對污染場地的土地用途加以規范有：對污染場地的土地流轉問題加以控制；嚴格排查污染場地；對污染場地的土地流轉工作進行科學管理；積極組織開展污染場地的治理和修復工作；嚴格進行環境風險評估和治理修復管理；防范場地污染；以“誰污染，誰負責”的原則確認責任主體；強化保障；加強組織領導等。《礦山地質環境恢復治理專項資金管理辦法》，發布日期2013年3月27日，財政部、國土資源部成立專項資金，用于礦山地質環境恢復治理工程支出及其他相關支出。

2 污染場地修復市場基本發展現狀

由于污染場地的修復工作存在一定的專業性和復雜性，因此，污染場地的治理研究已經得到了發展，但是污染場地修復和治理仍然是政府部門需要高度重視的、工業企業搬遷后必須解決的重點場地房地，也是產開發工作難點。同時，受到居民健康意識進一步的影響，我國污染場地修復項目也呈現出逐漸增多的發展態勢，專業性的場地修復企業逐漸出現，對我國污染場地治理和修復工作的發展產生了一定的影響。

現階段，由于在污染場地治理方面強制性法律法規存在嚴重缺失，并且場地修復工作機制也沒有得到明確的限定，因此，土壤修復市場尚未得到真正的激活，造成我國土壤修復工作表現出較強的地域性特征，大部分項目由污染企業內部或者當地環保部門進行處理，統一的場地污染治理和修復市場尚未形成。此外土壤修復產業項目具有較高的集中度，也是發展現狀中較為重要的問題，絕大多數項目集中在幾家大型企業中，其他幾百家中小企業只接到了少數訂單，甚至還存在部分企業無法接到項目訂單的現象，這就對企業發展以及市場良性運行產生消極影響。

3 污染場地修復資金機制

3.1 國際污染場地修復資金機制

3.1.1 美國“超級基金”

20世紀80年代，美國政府部門設立了“超級基金”，為無法確定責任主體或者能夠確定責任主體但是責任主體無力承擔費用的污染場地治理提供了相應的保障。1996年，美國政府對“超級基金”的資金規模進行了適當的拓展，從最初的16億美元增加到85億美元，“超級基金”保障能力得到進一步提升。而從1982—2013年的30多年時間內，美國社會上共計有1 320塊污染場地進入污染控制清單中，然而受到高昂治理費用的影響，最終完成治理的僅有200塊左右，雖然數量看似相對較低，卻已經是全球領先水平。此外，美國也嘗試組織開展棕色地塊治理循環貸款基金示范試點，有效增強了治理資金的持續性。

3.1.2 德國土壤污染基金

德國在場地污染治理方面投入的經費相對較多，環境責任基金體系也較為龐大，具有更為廣闊的覆蓋面，并且土壤污染基金是這一基金體系中較為重要的組成部分。一般來說，德國土壤污染基金主要用于對土壤污染的責任主體無力承擔修復責任、多主體之間無法有效確定責任的情況下承擔土壤污染治理工作。

現階段，德國每年大約會在土壤污染治理工作中投入16億馬克，另外還包含一部分政府部門的直接財政補貼、稅收優惠政策以及優惠性貸款等。

3.1.3 日本“指定援助法人基金”

日本在土壤污染治理基金的建設方面積極借鑒美國和德國等國家的經驗，結合該國實際情況創設了指定援助法人基金，即在相關法律條款的限定下向制定區域內無過失購入污染場地但是無力承擔治理資金的土地所有者提供相應的治理資金援助。日本“指定援助法人基金”主要由4個部分所構成，即國家預算、向產業界組織和個人收取的費用、各級地方政府的配套資金以及土地所有者自己承擔的資金。

3.2 國內污染場地資金機制

現階段，我國污染場地的修復尚未得到系統管理，因此沒有構建與明確合理、權責一致的資金機制。

我國前期場地土壤修復工作中的場地基本上以工業用地為主，除了少部分國家試點的修復場地之外，這些被修復的場地主要位于老城區的中心地段。房地產開發價值相對較高，并且由工業用地轉變為城市建設用地后產生了良好的溢價收益，場地修復費用僅占溢價收益的小部分，因此，場地修復工作往往在商業利益的作用下自發運行。

當前我國在礦山和農田污染場地修復方面開展的項目相對較少，但是在當前城市內部污染場地已經得到基本控制的情況下，對礦山和農田的修復必然會逐漸提上日程。就修復資金機制來說，由于在礦產開發時，已經提取了礦山修復保證金的費用，可以作為礦山修復的一個來源，但對于年代久遠的廢棄礦山和無主礦山的修復還依賴于財政的投入。

農田由于其本身經濟產出十分有限，目前農田污染的治理費用主要依靠政府財政撥款，新修訂的《環境保護法》對治理費用進行了明確規定，提出我國各級人民政府應該在財政預算工作中對這部分資金進行合理安排，借以支持農村飲用水水源地的保護工作，加強生活污水和廢棄物處理工作，促使土壤污染防治和農村工礦污染等情況得到了改善。

4 當前我國污染場地治理修復工作中面臨的主要問題

現階段對我國污染場地治理情況進行綜合分析可以發現，我國污染場地治理修復面臨的主要問題有以下幾點。

一是法律法規缺失。土壤污染防治和修復法規缺失，土壤污染的法律責任主體以及污染者在治理過程中應該承擔的責任和義務問題尚未得到明確的限定，嚴重局限了土壤修復產業的順利發展。

二是資金渠道單一。土壤修復項目資金以政府支持為主，造成資金缺口較大，在缺乏穩定資金投入和技術投入的情況下無法在短期內取得良好發展成效。

5 污染場地治理修復的經濟政策建議

對于目前面臨的污染場地修復中存在的問題，從經濟政策的角度提出以下3個方面政策建議。

5.1 建立多資金來源的“土壤污染治理基金”

“土壤污染治理基金”的建立應該由政府部門牽頭，探索多渠道資金來源，如中央財政劃撥專項資金、結合土壤污染情況向企業增收差異性的附加稅；地方政府實施配套投資；向加工或者消費含有持久性污染物品的企業或者個人征收相應的消費稅；由污染場地的責任主體承擔部分治理和修復費用；向固體廢棄物持有者征收差別化費用；向土壤修復企業征收一定比例的稅費；向土地修復過程中出現的增值出售盈利征收相應稅費。

5.2 出臺財稅政策為土壤污染治理提供良好的支持

基于當前我國土壤污染治理的實際情況，要想進一步提升治理水平，還應該針對具體的問題出臺適用性較強的財稅政策。其一，針對直接造成場地污染的企業應該征收一定的污染附加費；其二，向加工或者使用含有持久性污染物品的企業或者個人征收相關消費稅；其三，對于間接造成土壤污染的企業征收低水平的污染附加稅；其四，向從國外進口有害固體廢棄物的企業或者個人征收一定的環境稅；其五，對積極從事污染治理和修復工作的相關企業給予一定的稅收優惠或減免政策支持。這樣政府部門結合上述5點制定科學合理的稅收標準，能夠為土壤污染治理工作的優化提供良好的支持。

5.3 加大PPP模式推廣力度，積極引入民間資本

PPP模式具體可以稱之為“政府-企業-合作”模式。政府和企業雙方建立相應的合資公司，來組織開展經濟合作，并且企業在政府部門的支持下獲得相關項目的長期特許經營權或者項目收益全，而政府部門借助企業的配合也應該積極引入更為專業、先進的技術和資源，進而促使場地污染和土壤修復治理工作取得良好的發展成效。例如：我國政府在湖南湘潭的重金屬污染整治工作中就嘗試引入了PPP模式，促使政府部門與土壤污染治理企業永清集團進行合作，共同成立了合資公司，促使工業場地污染治理和土壤修復工作得到順利推進。在完成修復工作后還將原污染工業場地打造成為多功能的生態新城，永清集團在土地交易盈利中獲得了豐厚的治理收益。

參考文獻

[1] 張廣鑫，邵春巖，陳輝.重金屬污染場地風險評估與治理技術體系研究[J].環境保護科學，2012（6）：37-40.

[2] 蘇燕，陳輝，王堅，等.對工業污染場地治理修復創新機制的思考[J].環境保護科學，2016（4）：43-46.