我國政府采購監督問題與建議

●馬海濤 王 晨

我國政府采購監督問題與建議

●馬海濤 王 晨

編者按：公平、公正、公開的政府采購監督制度是現代財政制度的重要內容之一，也是加強黨風廉政建設的必然要求。為進一步規范政府采購監督行為，財政部下發了《關于政府采購監督檢查實施“雙隨機一公開”工作細則的公告》，以進一步規范政府采購監督檢查執法行為，全面落實“雙隨機一公開”。本期專題“政府采購監督探討”特邀政府采購領域專家學者就當前我國政府采購監督中存在的問題，對比國際上政府采購監督經驗開展研究，為完善我國政府采購監督制度提供可行性建議。

本文對現行政府采購監督機制存在的問題進行了分析，認為我國當前政府采購監督領域存在法律法規碎片化，信息透明度較低，信息發布混亂，法律對監督主體及其責任規定不明確等問題。在對發達國家經驗進行梳理后，提出了切實落實好“雙隨機一公開”，明確政府采購監督主體與監督范圍，健全政府采購監督過程，提高政府采購信息的透明度，規范政府采購方式的選擇等完善我國政府采購監督機制的政策建議。

政府采購 監督機制 “雙隨機一公開”

政府采購若缺乏有效監督就可能成為腐敗交易滋生的溫床。長期以來政府采購信息公開程度比較低，公眾難以了解政府采購的運行狀況以及取得的成效和面臨的問題。在信息不透明的背景下，監督就難以落到實處。本文對現行政府采購監督機制存在的問題進行了分析，并提出了加強我國政府采購監督機制的政策建議。

一、我國政府采購監督存在的問題

（一）政府采購監督法律法規碎片化

總體上看，目前我國已經建立起以《政府采購法》為統領、以部門規章為依托及地方政府法規為輔助的政府采購監督機制法律體系，使政府采購的監督活動基本做到了有法可依、有章可循。我國現有的關于政府采購監督機制的規定散見于眾多的采購法律、法規和規章中，既有如《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）以基本法形式所表現出來的；又有如《中華人民共和國政府采購法實施條例》（國務院令第 658號）（第七章）以及《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第18號）等以國務院及國務院職能部門依據 《政府采購法》授權制定的行政規章表現出來的；同時還有 《上海市政府采購管理辦法》、《青海省集中采購機構監督考核辦法》等地方制定的規章辦法或政策規定。

這種多部法律法規并存，地方又各自制定相關辦法的做法很容易出現法律碎片化的傾向，由于沒有統一的立法依據，不同法律法規之間的內容很容易相互矛盾互相沖突。此外，真正實施的條文并不多，內容上也比較簡略，有很多領域沒有涉及。對我國政府采購監督機制的法律、法規、規章進行體系化是強化政府采購監督，完善政府采購法律體系的必然要求。

（二）政府采購信息透明度較低

公開透明在《政府采購法》中是政府采購制度的基本原則之一。《政府采購信息公告管理辦法》進一步對應當公開的范圍進行了規定，然而直到今天還有一些地方未建立政府采購信息平臺，或者是沒有相關的網絡查詢渠道。

根據中國社會科學院《政府采購透明度評估報告（2016）》，我國政府采購信息的公開程度依然比較低。從信息公開來看，省一級公開程度比較好，大多數都建立了集中發布政府采購信息的網站平臺，網站的欄目也比較規范。但是地市一級的信息公開程度較差，從內容看協議供貨的許多重要信息并未公布，從公開渠道來看公開渠道不統一，更新速度較慢。

從涉及政府采購投訴方面的信息公開來看，中央與地市一級公開程度都比較低，中共中央直屬國家機關政府采購中心、中央國家機關采購中心、全國人大機關采購中心都沒有公開涉及投訴的信息。只有省一級的透明度比較高，僅有三個省未公開涉及投訴的信息。投訴是對政府采購進行監督的重要途徑，也是各方維護自身權益的重要手段，涉及投訴的信息及時公開對于提高政府采購效率，維護當事人權益都具有重要意義。

（三）政府采購信息發布混亂

根據中國社會科學院《政府采購透明度評估報告（2016）》，許多政府采購信息發布平臺建設不統一，信息發布碎片化，部分地方政府尚未建立專門的政府采購信息發布平臺，部分地方政府則對采購信息有兩個以上的出口，同時存在公共資源交易中心、政府采購網、財政部門網站等發布渠道不統一，公眾難以查詢等問題。發布在多個政府采購平臺上的信息不全面或部分重復，信息發布較為隨意；欄目空白、信息陳舊、更新滯后，都是較為常見的問題。還有一些地方政府在招標結束后，“及時”將信息刪除，無法事后查詢。此外公開的信息內容本身也存在不少問題。某些地方政府在公共資源交易網公開了招標公告、中標公告信息，但是招標文件和采購合同卻在政府采購網公開，這不僅不利于公眾獲取全面的信息，也造成行政資源的浪費。其中，協議供貨模式項目下的信息公開情況整體較差，普遍較少公開招標入圍信息、詳細采購結果等依規應當公開的信息。與此相對，批量集中采購模式的招標信息和采購結果信息公開的情況整體較好。

（四）法律對監督主體及其責任規定不明確

根據《政府采購法》，我國目前政府采購監督的主體有財政部門、審計、檢察機關、供應商以及社會公眾。而根據《招投標法實施條例》第四條的規定則包括工信部、住建部等諸多行政部門，并且這些主體在政府采購中的職權與義務在《政府采購法》等法律法規中并沒有明確規定，此外人大作為立法機構的監督職權也沒有進行規定。

當下多數省市都制定了政府采購配套管理條例或辦法，其中對監督制度的要求只局限于在采購的過程中監管，并沒有把全程的監管制度建立起來，投標前和驗收后的監管在制度中并沒有被提及或者進行約束限制，例如在《政府采購法》中有關于政府采購監督執行與政府采購行為的相關規定，但是對采購目錄、采購方式和采購效果等政府采購的具體內容卻沒有進行相關的監督，同時政府采購人員的從業資格也沒有相關規定。對政府采購活動之前項目的申報審批、供貨商合同的履行情況等都沒有相關的制度監督，并沒有建立全方位無死角的立體監督制度，形成了采購的死角地帶，監督機制缺乏說服力。

在實踐當中，財政部門在政府采購方面的職能往往是被削弱的。許多地方政府在財政部門之外都設立有專門機構負責本級的政府采購與相關監督工作，如政府采購辦、招投標辦等，這些機構實際上弱化了財政部門在政府采購監督方面的職責，使財政部門主要負責采購目錄的制定、采購預算管理以及資金結算相關事宜。

二、國外政府采購監督的經驗借鑒

目前，我國無論是在法律體系還是在政府采購監督的具體環節都存在許多不足之處，對發達國家的政府采購監督經驗進行充分借鑒，有助于完善我國的政府采購監督機制。

（一）美國的政府采購監督

美國聯邦政府將政府采購計劃開始到合同管理結束這一過程中的各項事務都納入到政府采購監督之中。主要包括政府采購法律法規的執行狀況，審查政府采購活動是否依法進行、采購中的每個階段是否都遵循了公平公開原則及合同的履行與管理是否符合規定；政府采購過程、審查采購活動是否按照既定的計劃實施，選定的采購方式是否具有不可比擬的優越性，特殊標的物的認定標準是否合理及履約情況的監督等；供應商履約情況。

1、美國的政府采購監督主體。美國在立法、行政、司法等不同層面形成了多層次的政府采購監督體系。在立法層面聯邦會計總署、聯邦采購規則委員會和眾議院政府改革委員會技術與政府采購辦公室等機構負責政府采購監督。在行政層面的監督機構有聯邦政府釆購政策辦公室以及各部門獨立的監察辦公室。在司法層面的法律救濟機構有美國聯邦賠償法院、合同上訴理事會、美國聯邦巡回上訴法院等司法救濟機構。具體的監督機構設置及其職能見表1。

表1 美國政府采購監督主體及其職能

2、美國的政府采購監督對象。美國的政府采購監督可以分為政府機關對采購官員的監督；聯邦賠償法院、合同上訴理事會對政府采購參與人的監督；利益相關方對采購官員的監督；公眾對所有政府采購參與人的監督等。對采購方的監督主要體現為對采購官員的監督。美國聯邦政府專門建立了政府采購從業資格認證制度，對符合條件的人員授予注冊政府采購官或注冊公共采購師證書，以此表示其已經具備從事這一特殊行業的資格。此外，美國聯邦采購機構還注重通過教育、培訓等形式提高采購官員的采購知識、技術和能力。對供應商的監督主要體現在為其專門建立了供應商評審制度及交貨追查制度。具體監督方式見表2。

表2 美國政府采購監督對象及主要內容

（二）歐盟的政府采購監督

1、歐盟政府采購監督主體。根據《里斯本條約》，歐盟政府采購監督的主要機構是歐盟委員會、歐洲理事會、歐洲議會以及歐盟法院。歐盟委員會對政府采購領域的監督可以分為依職權監督和依申請監督兩種類型。歐盟法院主要通過受理成員國之間的采購活動糾紛案件以及歐盟委員會對成員國不法行為提起的訴訟最終發布強制令來實現其監督。歐盟法院同時有權對歐盟理事會及其他機構進行司法監督，確定他們在保障歐盟公共采購法實施時依法辦事。歐洲議會除和歐洲理事會共享對于單一市場、內政等方面的立法權外，還負責批準歐盟每年的預算及監督權。

在歐盟成員國層次上，成員國內部的政府采購監督主體包括各成員國的議會、部級委員會、財政部，各級審計機關、監察機關以及法院實施的司法監督；監督對象包括歐盟成員國、采購實體、經濟運營商。關于歐盟各層次上的監督主體及其職責見表3。

表3 歐盟政府采購監督的主體及其職責

2、歐盟政府采購監督內容。歐盟政府采購監督內容主要包括對成員國、政府采購實體、運營商等實體的監督，以及信息公開、法律救濟等內容。

對成員國的監督主要是根據歐盟 《共同體條約》第226條，若成員國或某些采購實體在政府采購過程中的行為或是其他活動明顯違反歐盟法律制度中的相關規定，成員國或締約機構將收到歐盟委員會責令其改正的通知。如果成員國的違規行為未及時糾正，最終將會被起訴至歐盟法院，除了歐盟委員會，所有歐盟成員國對違反歐盟采購法的行為都有權利將其訴至歐盟法院。

對于采購實體的違法行為歐盟通過指令列舉禁止，包括：未在歐盟官方雜志上按指令要求公布采購信息，包括招標要求和評標標準等；采購實體在招標公告或評標階段以不公平的方式對其他供應商構成歧視，如采用非客觀標準選擇供應商等行為。可見，歐盟指令對采購過程中的所有違法行為都進行了嚴密的監督。

對經濟運營商的監督，歐盟指令中對此類對象的監督重點體現在合同授予前相關資質標準的考察上：包括其進行專業活動的適宜性以及經濟和財務地位、技術或專業能力等標準都作出了規定。指令規定對于資產狀況或即將破產或技術規范不達標的一律不予進入，歐盟對于經濟運營商的監督可以稱之為事前監督。

歐盟對政府采購信息的公開進行了特別的強調，歐盟24號公共指令第48條到52條都是對信息公開問題的闡述。信息公開的方式主要包括定期合同公告、合格供應商名單公告、公開招標公告以及合同最終的授予情況的公告。歐盟要求成員國在規定限額以上的政府采購項目應在歐盟的官方公報上進行公告，公告包括內容、方式、時間外，還必須符合一些極為細致的要求。歐盟指令規定政府采購都必須進行公開招標，采取談判采購程序除外，其他政府采購都應當遵守指令的規定，采購合同公開后內容便不能隨便變更。

歐盟的另一種監督方式則是依申請對象的申請而啟動監督。當采購中的當事人不論是成員國或單獨個人，認為在采購活動中有不公行為而遭受侵害時，可依據不同的手段在其國內乃至歐盟委員會申請救濟，保障其合法權利，歐盟委員會則依申請啟動監督程序。

表4 歐盟政府采購監督對象

從國外經驗來看，共通之處是多主體多層次復合型監督，監督主體雖多但是非常明確，通過法律來確定監督主體職責。采購信息注重向社會公開，尤其是歐盟的做法值得借鑒，不僅全方位公開各種政府采購信息，還對采購當事人的權益進行了全方位保護，法律救濟制度也相對比較完善。

三、全面推進“雙隨機一公開”監管的重要意義

隨機抽取檢查對象，隨機選派執法檢查人員，抽查情況及查處結果及時向社會公開的“雙隨機一公開”對于減少權力尋租，深化簡政放權，提高政府采購監督效率與規范性，減輕企業額外負擔都具有重要意義。

（一）降低政府采購監督成本的需要

政府采購監督當中存在的各種問題，說到底是難以低成本地監督所有的行為主體，包括技術條件難以達到，監督本身的成本過高，以及給社會帶來的福利損失過大。為了規避這一問題，只能退而求其次，引入“隨機”的概念。雖然不能監督到所有的行為主體，但是所有的個體被監督到的概率是相同的，監督是隨機的。“雙隨機一公開”監管使得政府采購工作能夠嚴格按照統一的采購政策、采購標準執行，并且始終把績效理念貫穿于政府采購工作中，密切關注政府采購資金的管理和支出，推動政府采購資金預算編制的合理性、規范其高效使用，確保采購資金的管理和支出符合相關規定，提高政府采購所產生的經濟效益和社會效益。

（二）強化政府采購部門廉政建設的需要

為了避免監督人員被 “俘獲”，在監督者這里又要引入“隨機”的概念，監督者是隨機選取的，被監督者只要沒有“俘獲”所有的監督人員，就會存在暴露的可能性。“雙隨機一公開”監管就是把政府采購部門的各項權力關到制度的籠子里，使政府采購嚴格按照“公平、公正、公開”的原則執行，讓政府采購領域中違規違紀行為無處藏身，使政府采購成為真正的“陽光采購”。

（三）提高政府采購監督公信力的需要

我國當前政府采購監督當中存在的各種問題往往導致政府采購監督的失效。政府監管過于嚴格，可能會影響企業的正常運營，企業疲于應付各種檢查。其次，企業為了規避監管會去努力“俘獲”監管人員，造成貪污腐敗、天價采購、選擇性執法等各種問題，嚴重損害了公平競爭的市場環境。為了使監督有效、具有公信力，監督必須全程向社會公開。這也契合建立透明財政的改革需求，有利于提高政府采購政策的執行力和執行效果，對于建立政府采購信息公開機制和健全統一開放、競爭有序的政府采購市場體系具有積極的意義。因此，在政府采購過程中實施“雙隨機一公開”就十分必要。

四、繼續完善我國政府采購監督的政策建議

（一）切實落實好“雙隨機一公開”

財政部印發《財政部隨機抽查事項清單》（以下簡稱《清單》）和《財政部隨機抽查工作細則》（以下簡稱《細則》），將財政支出、財政收入、資產財務、會計、政府采購、資產評估監督、財政票據、農業綜合開發等8項財政檢查事項全部納入《清單》，100%全部實施隨機抽查。《清單》明確各執法檢查事項的抽查依據、抽查對象、檢查人員、檢查內容、抽查比例和頻次、抽查方式等內容。《細則》還對隨機抽查工作的組織實施、抽查程序、公布實施等內容作了具體規范，包括建立統一的隨機抽查信息平臺，以實現隨機確定檢查對象、隨機選派檢查人員的目標；全程記錄隨機抽取過程，實現責任可追溯；按照財政部隨機抽查事項清單和年度檢查計劃開展財政執法檢查工作，避免隨意執法；隨機抽查情況及處理處罰信息要及時錄入隨機抽查信息平臺，及時向社會公開，并在相關部門之間實現共享，建立健全市場主體誠信體系。

“雙隨機一公開”的關鍵在于確定隨機抽查事項清單，清單必須明確檢查內容、方式、頻率、依據等內容，清單沒有列明的，一律不得開展隨機抽查；建立市場主體名單庫和執法檢查人員名單庫，檢查對象與檢查人員在名單庫當中隨機抽取；確定隨機檢查的比例和頻率，防止檢查過多干擾企業的正常經營，也要保證檢查的力度；檢查的過程、檢查的結果要及時向社會公布，接受社會監督。

但是目前《財政部隨機抽查工作細則》以及《財政部關于政府采購監督檢查實施“雙隨機一公開”工作細則》等具體涉及政府采購的文件當中并沒有具體說明到底要對哪些政府采購事項進行檢查，抽查頻率也沒有說明，至于市場主體名單庫與檢查人員名單庫是否建立起來也不得而知，對于公開的時效性也沒有明確要求。《細則》將被檢查的對象界定為代理中央政府采購業務的社會代理機構。目前的《細則》并不“細”反倒是十分“粗”，讓細則細化應當是實施“雙隨機一公開”檢查的首要任務。

（二）明確政府采購監督主體與監督范圍

在一個完善的監督機制體系中，監督主體的設置應當非常明確，我國政府采購的監督主體在范圍上可以劃分為國家監督主體（并不僅僅限于行政機關）和社會公眾監督兩大類別。首先，不論是任一層面的國家監督主體或社會監督主體及其監督責任，都應當以立法或規范的形式明確列舉，特別是對于相應的監督責任。如國家權力機關其監督范圍其實是非常廣的，因此從采購資金的審批到法律的執行等必須嚴格規定；而行政機關的監督主體本身僅限于財政部門為首，為避免監督工作內容重合，通過法律明確化非常必要。其次，監督意識的培養必須同步跟上。鑒于采購資金來源的特殊性，不論是國家監督主體或社會監督主體亟需培養監督主體意識。就以供應商的監督意識來說，不應該只是當自身利益涉及其中時才有所警覺，而應當在所有環節，無論是否直接影響到本人都要積極監督，才能扼殺不公正的違法行為。另一方面，在采購實踐中，采購工作鏈是非常長的，穩固的監督意識能使監督工作不會因環節的變化而有任何懈怠，促使采購法律和制度的進步。為此，建議未來可考慮以財政部門為主體成立專門的“政府采購監督中心”，該中心負責對市場主體名單庫與檢查人員名單庫進行動態管理；記錄各方的不良行為；定期發布政府采購信息；對政府采購活動是否符合法定程序進行監督管理等，此外還可以為所有監督主體提供監督方面的培訓。

（三）健全政府采購監督過程

要加強政府采購資金使用的監督，合同變更的監督以及合同驗收的管理。加強政府采購的預算管理，要采用法定的政府采購方式，以經人大批準的政府采購預算為依據進行采購。對于采用批量集中采購的商品應當編制批量采購計劃，并且委托集中采購機構進行公開招標。政府采購合同的修改會給采購方以及投標人帶來諸多不便，因此，在法律當中應當對當事人合同的變更、終止及其適用的情形進行規定。合同的變更也應當考慮公共利益，如果合同繼續履行不利于公共利益，應當有變更、中止或者終止合同的條款。驗收是政府采購合同執行的最終環節，《政府采購法》第41條雖然對驗收進行了規定，但都是非常原則性的規定。對于驗收人員的利害回避、監督制約以及驗收程序并沒有明確規定，例如不能由采購人員及其有利益關系、親屬關系的人員進行驗收應當是基本的規則。如果出現問題，采購人、供應商以及驗收人之間的責任分配也應當有明確規定。

（四）提高政府采購信息的透明度

提高信息公告和披露制度透明度是應當努力的重點方向。“透明”不能僅僅停留在讓人“能夠”看到的狀態，應當方便公眾全面了解政府采購信息。因此，除了及時披露政府采購信息這一維度的要求，還要求解決信息披露碎片化的問題。而這樣一種信息公開和披露制度，所披露的不應該僅僅是政府采購合同相關的內容，同時也應該包括具體采購事項實施的法律、法規依據等，從現實中幫助社會和群眾更廣泛、及時地接觸到采購信息，了解、掌握相關的權利和義務，建立起法治的采購社會。2015年《政府采購法實施條例》適時地作出規定要求政府采購合同應當在指定媒體上公告，但是需要進步的細節還有很多，只有建立采購信息的公開和及時披露制度，拓寬社會和潛在供應商了解政府采購合同內容的渠道，才能消除采購人與相關當事人逃避監管和監督的情況，強化公眾對政府采購的監督。同時，應當規范政府采購信息的發布，指定在一個平臺上發布信息，避免信息發布的碎片化。

（五）規范政府采購方式的選擇

當前我國政府采購方式種類較多，包括單一來源采購、邀請招標、公開招標、競爭性談判、詢價等方式，且各項程序的選擇性比較大又不統一，因此，具體采用哪種方式是不便于政府采購各方當事人理解和使用的。而從歐盟成員國政府采購來看，對于公共部門、公用事業以及特許經營權授予合同都分屬不同的指令調整，且都對應設定了不同的采購程序，當選擇指令所調整任一采購程序時，必須嚴格遵守規范和信息的公開時限以及附加的文件資料要求等。這種采購方式和程序的嚴格適用，不僅能提高采購工作的效率，同時能降低采購人員的違法可能性，值得我國學習和借鑒。首先應當從科學、合理地規制采購方式的選擇出發，控制采購實體的自主選擇權，從而落實到依法、依流程以及依據采購項目客觀情況嚴格選擇，避免隨意選擇或改變采購方式現象的發生。其次一旦確定某種采購方式，必須依其程序執行。

（作者單位：中央財經大學財政稅務學院）

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