3E視角下的公交補貼政策與公交運營成本分析
———以A地區公交運營補貼政策為例

●陳 楓

3E視角下的公交補貼政策與公交運營成本分析
———以A地區公交運營補貼政策為例

●陳 楓

第三方評價機構在評價財政對公交的補貼政策時，對公交運營成本的分析往往比較粗淺。聞政評價組提出，在常規的績效評價指標體系以外，還可以利用公交成本的不同測量方式，深度分析公交補貼政策的經濟性、效率性與效益性。本文以A地區對軌道交通配套公交線的里程補貼為例，從成本角度為公交補貼政策績效提供分析思路。

公交補貼 成本分析 政策評價

基于各地公交補貼政策評價的業務積累，聞政管理咨詢公司認為，在常規的績效評價指標體系以外，第三方評價機構還可以通過公交運營成本數據，去深度分析公交補貼政策的經濟性、效率性與效益性（3E）。評價組梳理了A地區公交運營補貼政策，并從3E原則的各個維度出發分析A地區的公交運營成本：通過公交運營人力、車輛、燃料、管理四個方面的實際成本與規制標準的差異分析，考察公交運營補貼的經濟性；通過按里程數計算的單位成本分析，考評公交運營補貼的效率性；通過按乘客人次計算的單位成本分析，驗證公交運營補貼的效益性。最后，評價組還提出成本分析在公交補貼政策評價中進一步深化的思路。

一、A地區公交運營補貼政策簡介

A地區公交享有優惠乘車補貼、老年人乘車補貼、油價補貼、購車補貼等市級公交補貼。伴隨著A地區軌道交通X號線路開通試運營，A地區為加強傳統汽電公交與軌交的配套和相互補充，從2010年開始實施線路層面的公交運營補貼政策。

A地區公交運營補貼的對象是軌交配套，即首站或末站位于軌交樞紐站的公交線路；途經軌交，即經過軌交站點的公交線路；以及一般區域線路，即區域內與軌道交通無直接關聯的公交線路。

A地區公交運營補貼基于線路運營里程核算。具體來說，是對上述線路當年運營里程數剔除自然增長后，補貼其運營里程較2009年增長的部分。

A地區公交補貼的標準發生過一些變動。2010年A地區公交補貼政策執行伊始，補貼標準依據有關部門意見設為4.40元/公里，由A地區財政承擔。自2012年起，為適應公交事業迅速發展的需要，在線路逐漸增多的情況下，實現事權與財權的統一，A地區調整了公交補貼資金承擔的主體，資金變為由中心區域、非中心區域兩級財政共同承擔；同時調整了補貼標準，部分線路改為按2.2元/公里補貼。本次研究的對象是A地區2014年的公交運營補貼政策，當年執行的公交線路運營補貼詳見表1。

表1 A地區2014年公交運營補貼標

A地區2014年公交運營補貼預算金額為8576萬元，其中6936萬元由中心區域財政承擔，1640萬元由非中心區域財政承擔。2014年涉及區級運營補貼線路為60條，補貼運營里程數為1798萬公里。

二、經濟性視角：公交成本規制

經濟性指的是成本與投入的關系，是指以最低的費用取得一定數量和質量的資源，即預算支出是否節約。公交補貼政策的經濟性通過公交行業成本規制予以體現，考察人工、車輛、燃料和管理等公交運營的基本投入成本是否合理。評價組通過差異性分析對上述四個方面的成本說明如下。

（一）人工成本差異分析

根據當地公交行業成本規制的相關規定，公交公司職工年收入不得低于工資集體協商確定的最低工資水平，亦不得超過當地職工平均工資水平。從已收集的 2009—2014年的數據來看，A地區公交公司職工收入在其間有較大增長，從33210元 上 升 到 49280元，但數額和年均增長率均低于當地職工平均水平（見圖 1），該公司人工成本的增長在合理的范圍內。

圖1 A地區公交公司2009-2014年度人工成本差異圖

表2 A地區公交公司2009-2014年度保養修理費差異分析表

表3 A地區公交公司2010-2014年度燃料成本差異分析表 （單位：升/百公里）

表4 A地區公交公司管理費用（不含人工）差異性分析表（單位：萬元）

（二）車輛保養修理費成本差異分析

A地區公交公司2009年到 2014年保養修理費（不含人工）成本增長較快，平均每年增長15%左右。在此期間，公交行駛里程增幅較大。但即使將修理費分攤到每輛車行駛的每一千公里上，其成本也較高，在2009-2014年期間，始終超過當地公交行業成本規制框定的標準（見表 2）。

（三）燃料成本差異分析

通過整合燃料能源耗用表，2010-2014年A地區公交公司百公里油耗與當地公交行業成本規制標準的對應情況如表3所示。從中可以看出，該公司8.5米-10米長度車輛百公里油耗超過成本規制數，而10米-11米和11米-12米長度車輛百公里油耗皆低于成本規制數。8.5米-10米長度的車輛主要配置在通往城區線路上，而城區的擁堵情況較為嚴重，因此此類車型的百公里油耗量偏高（見表3）。

（四）管理費用（不含人工）成本差異分析

管理費用 （不含人工）占直接成本的比例，按照當地成本規制的標準，2010年前應在3.0-3.3%之間，2011年起應在2.7-3.0%之間。2009年到2012年，A地區公交公司每年指標低于標準水平，但2013和2014年皆超過標準。2014年管理費用占比過高的原因之一是當年存在一次性繳納社保攤銷費用，使管理費用（不含人工）增長很大（見表4）。

三、效率性視角：公交補貼與運營里程單位成本

決策者關注運營成本，其實關注的是單位成本，而非總成本。單位成本有不同的測算方式，例如按每車/小時、每人次、每公里計算等等。按運營里程計算單位成本，與效率性的內涵最一致，可考察投入與產出的關系。

為分析公交補貼與線路單位運行成本的關系，評價組根據補貼政策，將2014年運行的71條公交線路分為以下六類：A類-非中心區域配套軌交補貼線路；B類-中心區域配套軌交補貼線路；C類-非中心區域途經軌交補貼線路；D類-中心區域途經軌交站點補貼線路；E類-中心區域補貼線路 （不配套軌交）；F類-未補貼線路。

按運營里程計算單位運營成本，六類線路的平均成本如表5所示。六類線路的每公里運營成本之間并沒有顯著的差異，都在6.5-8元之間。評價組使用單因素方差分析（One-way ANOVA）后進一步驗證，六類線路的每公里運營成本沒有顯著的差異。詳見表5。A、B、C、D類線路，往往行駛在較為擁堵的路段，理論上每公里的油耗等成本可能偏高，但實際上這些線路的單位里程成本與未被補貼F類線路相比，并沒有顯著差別。

評價組又運用多元線性回歸模型進行進一步驗證，模型中因變量為每公里運營成本，自變量在A-E分類（以F類未補貼線路作為基準線）的5個啞變量 （Dummy Variable）之外，又添加運營里程數、補貼里程數、每公里補貼單價、市級燃油補貼額、燃油消耗量等作為控制變量，用以剝離規模效應以及市級燃油補貼對運營成本的影響。多元線性回歸模型再次印證了單因素方差分析的結果，在控制其他變量保持不變的情況下，六類線路的每公里運營成本沒有統計意義上的顯著差異（α=0.05）。

以上分析顯示，被補貼的線路，尤其是 A、B、C、D類線路往往在較為擁堵的路段運營，但是運營里程的單位成本與未補貼的線路相比沒有顯著差別，單位成本控制較好。說明A地區對公交線路的補貼沒有在運營成本上產生負面激勵，效率性較好。

表5 公交線路每公里運營成本

表6 公交線路每人次運營成本

四、效益性視角：公交補貼與服務人次單位成本

本案例中，考慮到A地區公交線路補貼政策的目的是加強公交與軌交配套，方便市民出行，評價組認為按載客人次計算單位成本，與效益性的內涵更為一致，可以考察產出、效果與政策目標是否匹配。

對每人次運營成本，六類線路的平均單位成本如表6所示，存在著顯著差異。單因素方差分析表明，A，B，C，D，E五類線路之間沒有顯著差異，而F類線路的人均成本顯著高于A，C，D，E四類（α=0.05）；就平均數來看，F類線路的人均成本也高于B類線路，但由于評價組選擇的顯著性水平是0.05，所以F類和B類之間的差異（p≈0.06）不被認為是統計顯著的。

評價組運用多元線性回歸模型對以上結果進行進一步驗證，發現在控制了運營里程數、補貼里程數、每公里補貼單價、市級燃油補貼額、燃油消耗量等變量后，被補貼的五類線路（A、B、C、D、E）的人次平均成本都顯著低于未被補貼的F類線路（α=0.05）。

被補貼的線路所承擔的平均里程客運量遠遠超過未被補貼的線路，人均運營成本顯著低于未補貼線路，與政策目標相一致，效益性較好。一方面，被補貼線路客流量大的直接原因是其途經軌交站點或與軌交線路相配套。另一方面，A地區對已有線路的新增里程進行補貼的方式，確實激勵了這些服務人次多、社會效益好的線路增加運營里程。為了擴大這種激勵效果，并避免將來出現運營里程增加過度而導致規模效益遞減的情況，評價組建議，可以考慮采用以里程數和客運量相結合的方式補貼公交線路。

五、成本分析在公交補貼政策評價中深化運用展望

受制于可獲得的數據，評價組對A地區公交補貼與運營成本間的關聯性分析有一定的局限性。為進一步深化研究，評價組呼吁政府、公交行業與公共績效評價方建立數據共享機制。

就公交系統的內部數據而言，在投入方面，除了“人、財、物”中的“財”即資金，還應該囊括人力和物力投入的質量和數量。在產出方面，除了考核數量以外，還應該增加可達性、舒適性、便捷性等維度。

就公交系統的外部數據而言，應適度增加與沿線居民人數、途經軌交站點的客運量等變量，用以剝離環境因素對公交運營造成的影響。從數據類型來說，橫截面數據和時間序列數據積累并重。尤其是時間序列模型，可以更好地推斷公交補貼和運營成本之間的因果關系。

在公交補貼與運營成本間的關聯性分析基礎上，可以深化對公交政策的激勵研究。在肯定A地區公交補貼政策產生效果的同時，也需要承認，對運營里程進行補貼的模式存在一種風險：公交線路為了擴大補貼額，可能過度增加運營里程，超出最佳公交服務供給規模，導致邊際效益遞減。評價組建議進一步研究以里程數和客運量相結合的方式補貼公交線路，并使用數據仿真模擬等技術測算出最佳補貼方案。

（作者單位：上海聞政管理咨詢有限公司）

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