地方高校內部控制存在的問題及其對策

周小婷,黃書民

(1.商洛學院經濟管理學院，陜西商洛726000；2.商洛學院馬克思主義學院，陜西商洛726000)

地方高校內部控制存在的問題及其對策

周小婷1,黃書民2

(1.商洛學院經濟管理學院，陜西商洛726000；2.商洛學院馬克思主義學院，陜西商洛726000)

地方高校存在著內部控制環境差、內部控制制度不夠健全、控制監督體系和評價體系不夠科學合理、內部控制的信息化水平低等主要問題。因此，必須完善地方高校內部控制環境，建立健全地方高校內部控制制度，建立科學合理的內部控制監督和評價體系，提升地方高校內部控制信息化水平，加強地方高校業務活動內部控制管理的全覆蓋。

地方高校；內部控制；監督；評價

隨著高等教育體制改革的深化，地方高校轉型發展已成為國家戰略。這對地方高校發展來說，既面臨著前所未有的機遇，又帶來巨大的挑戰。在大數據背景下，全球高等教育競爭更加激烈，所有的地方高校都面臨如何發展的問題。就我國而言，地方高校面臨的發展問題更為嚴峻，甚至關系到地方高校的生存問題。地方高校如何抓住國家深化教育改革，創建“雙一流”大學的歷史機遇，適應新形勢，充分利用學校各種資源，促進地方學校快速發展，是擺在地方高校各級領導面前的重大課題。地方高校內部控制作為高校運營活動的自我調節和自我制約的內在動力機制，是學校提高管理水平、維持良性運行、可持續發展的關鍵,對促進地方高校“外延拓展”與“內涵提升”都具有重要意義。目前理論工作者關于高校內部控制制度研究主要集中在：對高校內部控制制度的缺陷及完善和內部控制制度的構建與評價等方面進行探討：如張曉紅[1]認為高校內控制制度建設不科學，針對性不強；呂少欽[2]指出高校內部控制制度建設缺乏國家法律依據，高校內部工作人員內部控制意識淡漠；肇麗穎[3]強調高校內部流程管理；孫慧玲[4]從發達國家高校內部控制制度的經驗啟示來論述我國高校內部控制體系建設；張鳳麗[5]高校內部控制制度及框架構建的思考；方蕓，李建元[6]高校內部控制評價研究等。而就地方高校內部控制環境及其全面實施的研究還很少。本文著重強調要加強地方高校內部控制環境建設，強化地方高校業務活動內部控制管理的全覆蓋，提升學校財務管理與業務融合的系統思維理念，強化管理效率和效益。

一、地方高校推行內部控制制度的重要性

內部控制制度是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。它是一個能實現自我檢查、自我調整和自我制約的系統[7]。內部控制的目標主要包括：合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用效益、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高經濟活動的效率和效果，促進發展戰略目標的實現。而地方高校內部控制則是按照行政事業單位內部控制規范的要求，根據地方高校實際現狀和辦學特色，加強師資隊伍建設、合理配置各類要素、優化財務資源、提高有限資金使用效率、保障學校正常有序運轉、防范各種風險，提高地方高校管理水平，為實現地方高校發展戰略目標而制定并實施的一系列控制方法、措施和程序的總稱，是提高地方高校辦學質量，加快轉型發展的重要保障。

（一）促進地方高校治理結構的完善

學校治理結構是學校制度的核心，良好的學校治理結構是提高學校綜合實力的關鍵要素。科學、有效的內部控制制度，是現代大學實現其發展戰略的有力保證。內部控制作為由學校管理層為履行管理目標而建立的一系列規則、政策和程序，與學校治理與管理密不可分。內部控制架構與學校治理機制的關系是內部管理監督系統與制度環境的關系，是學校管理中不可缺少的部分，內部控制體系的健全可以促進地方高校治理結構的不斷完善。

（二）確保地方高校會計信息的真實性和準確性

加強地方高校內部控制是貫徹《會計法》的一項基本要求。科學規范、系統完整的地方高校內部控制制度，對高校會計信息的采集、分類、記錄和匯總過程進行有效控制，能夠真實、準確、全面地反映高校各類經濟活動的實際運行狀況，并及時發現、反饋和糾正各種錯誤，從而保證會計信息的真實性和準確性，為地方高校領導科學決策提供有價值的信息。對地方高校科學制定年度學校和院（系）預算與決算提供完整真實的會計信息。

（三）有效防范地方高校的運營風險

地方高校絕大多數是本世紀初相關的高等專科學校（以高等師范專科學校為主）升格為普通本科院校，這類學校在升本過程中已經投入了大量資金，并且多數有一定的貸款債務及隱性債務。因此，在地方高校的運行過程中，就必須對持續發展中可能面臨的各類風險進行科學預測和有效的防范。內部控制作為高校管理的重要組成部分，是防范學校各類風險最關鍵的制度保障。它通過對地方高校運行整體風險的有效評估，及時對高校發展過程中各個薄弱環節進行有效控制，降低高校風險運行成本，增強風險防范意識，提高風險防范控制能力。

（四）提高地方高校各類資產和資源的使用效率，促進地方高校的可持續發展

健全完善的內部控制制度，能夠科學有效地監督和制約地方高校在財產物資的項目申報、招標、采購、計量、驗收、入庫以及報廢等各個環節；能夠盤活地方高校有限資源，從而確保財產物資的安全完整，充分利用有限資源，實現資源共享，提高資產和資源使用效率；能夠有效地遏制各種資產損失浪費現象，實現地方高校有限資源的合理配置。整合優化現有資源，將財務、審計、基建、教務、招生、人事等各部門的有關資產管理制度進行重新修訂，統一規范資產管理、使用辦法。同時，建立嚴密的監督與考核體系，能真實地反映大家的工作實績，再配合合理的獎懲制度，便能有效地激發教職員工的工作熱情及潛能，從而促進地方高校可持續發展，提升地方高校的辦學實力。

二、目前地方高校內部控制建設存在的主要問題

由于我國內部控制實施較晚，企業于2009年開始實施《企業內部控制基本規范》，事業單位2014年才開始實施《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱內部控制），因此，高校的內部控制建設還處在初始階段，而地方高校推行內部控制制度管理才剛剛開始。學校不管是管理層還是教職員工普遍缺乏對內部控制的認識，更沒有內部控制的理念與意識，大家都認為學校實行內部控制管理，那是學校財務部門的事，這與學校的發展和自己關系不大。因此，目前地方高校內部控制管理的環境、制度建設、信息化程度、監督體系和評價體系等方面都存在較大問題。

（一）地方推行高校內部控制制度環境亟待改善

國外發達國家高校，他們都比較重視內部控制制度管理，都有比較完善的內部控制體系，并且非常注重實施、評價和信息反饋環節[8]。他們的內部控制體系一般都有專門的管理部門制定，并要求全員參與遵守和監督。他們有專門的風險部門，內部審計部門專門負責內部控制的評價，并通過暢通的信息渠道及時進行信息溝通，解決問題與修正原有內部控制體系不完善的地方。我國高校尤其地方高校根本沒有內控控制管理意識，校內各職能部門和教學單位普遍認為內部控制那就是財務部門的事情，與其他部門毫無關系。因此，在地方高校內部控制制度的制定就成了財務部門的工作，內部控制成了財務控制，這顯然不符合內部控制的全面性原則，而且財務部門自己制定內部控制體系，由于財務人員的專業素養以及財務部門的職責性質難免在執行過程中會大打折扣，直接影響內部控制的執行效果。

（二）地方高校內部控制制度建設滯后

建立科學完善的內部控制制度是解決地方高校內部控制所有問題的關鍵。制度帶有根本性，制度是一個單位發展的靈魂，它以最高的準則，約束單位的管理者和指引員工為了單位的發展戰略目標共同去努力奮斗。目前，我國還沒有公開頒布實施一套完整的高校內部控制制度，無法為各類高校結合自身特點制定內部控制制度提供參考依據[9]。地方高校由于受傳統管理思維的影響，缺乏內部控制的理念，對內部控制認識不足。他們認為，各個部門都有自己的規章制度，這就是內控制度。因此，導致內部控制制度不夠完善，制度之間相互打架，難以執行，或者各自為政，各執行各的，缺乏協同性，導致單位整體沒有制度約束力，從而影響工作效率和教職工的積極性和創造性。比如：人事部門有自己的人事管理制度、財務部門有自己的財務管理規章制度、資產部門有自己的資產管理制度、招生部門有自己的招生制度。看似一個學校制度體系非常健全，但缺乏一個有效的聯結機制，都是從本部門的業務出發（甚至部門利益出發），沒有共同的戰略目標，而且沒有監督制約機制，制度合理與否一個樣，執行好壞一個樣。這樣的制度是無效的制度，背離了現代大學制度的管理理念和精神，顯然挫傷教職工的工作積極性和育人主動性。

（三）地方高校內部控制監督體系和評價體系不夠科學合理

由于地方高校內部控制體系的不健全，缺乏對內部控制監督和評價等方面的具體操作措施，也沒有賦予相應人員足夠的權限和權力，使其獨立性和權威性不夠，無法真正發揮應有的監督和評價作用。例如，部分地方高校設立監察機構（如監察處）負責內部控制工作，但人員往往只有一人，這顯然無法有效地實施監督和評價。大多數高校的監察職能則由審計部門（如審計處）完成。但同樣的審計處要么也是一至二人，多則二至三人，他們既要履行本職審計業務，又要承擔內部控制的監督和評價，往往力不從心，導致內部控制流于形式。在現行高校管理體制下，監察和審計部門在學校黨政的領導之下開展工作，其獨立性和權威性也很難發揮。在實際工作中難免受到各種因素的干擾，導致監督和評價無法有效進行。同時，面對地方高校快速發展所承擔的各類社會活動，內部控制的內容和范圍不斷擴大，這就需要一定數量的“內審”專業人才。而目前地方高校內部審計人員大多數非專業出身，專業能力不強，國家也未明確制定高校內部控制標準化的、統一格式的內部控制評價指標體系與評價方法。因此，校內內審工作人員往往憑主觀判斷，無法認定內部控制缺陷，難免會導致對內部控制監督不力，評價不夠科學合理。

（四）地方高校內部控制的信息化水平不高

地方高校內部各個部門的業務雖然都采用信息化處理，但是基本還都停留在業務操作層面上，所收集的都是基本的業務數據信息，缺乏系統的論證和科學的分析。面向管理層的管理信息系統建設比較落后，不能輔助工作人員對相關業務信息做出準確的分析和綜合把握，缺乏管理層所需要的決策信息。各個部門數據信息相互獨立，缺乏數據共享機制，結果往往會造成同一個事項各個部門會出來不同的數據，而且是各有各的理，這樣最終導致對外報送的結果是一個事情，外界看到的是多種結果，難免會引起外界對學校報送數據的質疑，影響學校的信息質量，不利于學校的發展。作為內部控制核心的財務部門，使用財務軟件進行財務核算的中樞系統沒有形成，使用的財務軟件沒有與財政國庫集中支付信息平臺系統對接[10]，不利于內部控制與外部有效監督。

（五）地方高校內部控制活動存在薄弱環節

由于地方高校管理層對內部控制的認識不夠，導致地方高校沒有統一的內部控制整體框架，也不了解《內控規范》的實施業務流程，沒有按照“明確各個業務環節，查找業務風險，制定防范策略，完善規范流程，形成控制手冊，強化信息管理，固化制衡機制”的工作流程開展內控建設工作，內部控制僅集中在財務部門和資產部門，而缺乏對其他部門，比如人事、招生、基建、后勤等部門的業務控制，這勢必會造成管理的不規范及資源配置的不合理，給地方高校的發展帶來巨大的隱患。

三、完善地方高校內部控制建設的對策

實行高校內部控制制度是建立現代大學的必然要求，是深化高等教育改革、提高教育質量、加快地方高校轉型發展的基本保障。

（一）完善地方高校內部控制環境

把內部控制實施融入學校發展戰略目標、學校日常管理和校園文化建設同步推進。一是要營造良好的學校內部控制人文環境。學校要加強對內部控制的宣傳，要求從學校決策層到教職員工，了解內部控制、學習內部控制，形成全員自覺遵守內部控制的基本規范共識；二是要將內部控制與學校的發展戰略目標和校園文化相融合。內部控制體系的完善與否，決定著學校戰略目標的順利完成，關系到學校的發展，牽扯到全校師生的切身利益。內部控制既包括對管理成本的控制，又包括對組織文化的控制，兩者相輔相成，互相促進[11]。良好的內控文化是高校內部控制發展的思想基礎和重要途徑。學校通過加強宣傳，輿論導向，將內控文化融入到學校的組織文化建設之中，以此激發全員參與內控建設的熱情、執行內控制度的自覺性。三是增強教職工全員參與的內控意識。加強內控建設是學校加強內部管理，民主決策、實現教授學術委員會治校、依法治校、依法監管的重要手段。客觀上要求學校必須全員遵守，形成領導帶頭、全員參與的良好局面，杜絕例外與特權，把權力關在制度的籠子里。四是加強內部控制制度的學習、培訓。內部控制是一項全面性的管理活動，并非只是針對財務部門、資產部門，它是對學校既有管理方式、管理流程的重新梳理與再造，需要學校根據組織機構和人員特點，有針對性地進行教育培訓，讓大家意識到內部控制與每一個部門、每一位師生員工都密切相關，形成學校人人關心、學習、遵守內部控制制度，提升學校管理水平和教學質量的良好氛圍。

（二）建立健全地方高校內部控制制度

各高校要在審計部門、財務部門和資產部門的統一指導和協調下制定各部門的具體內部控制制度。地方高校內控制度建設的核心是成本控制。強化地方高校成本核算，逐步建立學校內部機構成本信息庫。要加強地方高校各類活動風險的防范和管控，關鍵在于地方高校內部控制制度的健全與完善。學校重大經濟決策的制定和實施過程，財經委員會要嚴格把好成本管理風險關。學校決策層要用成本管理和風險管理制度規范決策動機和決策行為。各職能部門和各二級院（系）依據學校財務和資產相關具體內控制度要求制訂本部門的具體內控制度。只有全面、準確、科學、合理的梳理地方高校運行過程中各個經濟活動的風險點，通過科學評估，提出應對各類風險的策略，并不斷建立健全學校各個層級的各項管理制度，做好各個職能部門和二級院（系）各類制度的有效銜接。根據地方各高校的實際和發展特點，建立一套適應地方高校發展的內部控制制度，最大限度地發揮制度引領發展的聯動效應。把內部控制貫穿到地方高校各個業務環節，把權力關進制度的籠子。努力做到用制度管權，按制度管事，靠制度管人，形成人人自我約束、自我管理、自我監督的良性機制，地方高校才能可持續地發展。

（三）建立科學合理的內部控制監督和評價體系

建立地方高校合理的內部控制監督和評價體系，將學校所有經濟運行活動的費用控制工作納入學校領導和各二級單位負責人目標管理責任制和績效考核范圍，形成內部控制績效約束和獎勵機制。完善學校相關經濟信息公開制度，全面落實“三公經費”公示、違規使用經費投訴處理等制度，提高預算執行透明度，接受師生監督。注重發揮學校審計、紀檢、監察等部門在內控建設方面的作用。建立科學合理的日常監督評價及反饋機制，將內部控制建設和實施情況納入日常監管范圍，并切實開展內部控制測試評價[12]。將內部控制的實施與部門的工作目標結合起來進行目標責任考核，并定期通過審計建議書、監察建議書等方式，將測評結果向單位負責人匯報，促進內控規范的有效執行，切實提高地方高校的辦學實力。

（四）加強地方高校內部控制信息化系統建設，提高精細化管理水平

在大數據時代，信息化平臺和信息化系統建設至關重要，它是一個單位發展的中樞系統。加強學校內部控制信息化系統平臺建設，充分運用信息技術手段，提高學校項目招標、實物采購路徑、實驗耗材、費用審核、財務和預算等方面的精細化管理水平。運用學校內控信息平臺數據實時規避風險和降低運行成本。地方高校內部控制制度管理是業務管理和財務管理的有機統一，二者的有機結合需要依靠完善的信息化系統來實現。各部門要不斷加強信息化建設，通過信息化的同步集成，實現財務系統及各個系統的有效銜接，充分實現數據共享，及時發現和堵塞業務管理中的漏洞，確保對外報送信息的質量，提高地方高校的精細化管理水平。

（五）加強地方高校業務活動內部控制管理的全覆蓋

內部控制涉及學校管理的全過程，主要包括學校人事管理、學科建設、人才管理、預決算管理、財務收支管理、政府采購管理、資產管理、招生管理、建設項目管理、合同管理以及決策管理機制等[13]，對學校來講，是一項系統工程。內部控制作為促進高校發展的一項重要管理活動，應當貫穿單位各類業務活動的決策、執行和監督全過程，實現對各類業務活動的全面控制，而并非僅針對財務資產的控制。因此，地方高校要牢固樹立內部控制建設和內部控制管理的系統思維意識，增強地方高校各類業務活動內部控制管理的全覆蓋。地方高校要通過機制約束、流程再造和信息化手段在日常管理中的運用，對學校業務管理活動的市場風險、法律風險、經濟風險等進行有效事前防范、事中控制、事后的監督和糾正，降低各類經濟活動管理風險成本，提高內部控制管理效率。要樹立人人都是內控體系的參與者的理念，積極參與內部控制控體系的建設工作，自覺執行學校各項具體內部控制制度，形成“人人學內控，人人用內控，人人受約束”的良好氛圍，促進地方高校學校實現內涵式發展。

四、結語

在面對我國高校優化調整專業布局，提高教育質量，增創“雙一流”大學競爭日益激烈的大背景下，地方高校只有不斷完善內部控制制度，優化內部控制環節，提高管理水平，抓住高等教育體制改革及轉型發展的良好機遇，增強其適應環境變化的能力，有效地防范與控制高校發展可能面臨的各類風險，才能確保地方高校的質量和規模雙提高。

[1]張曉紅.高校內部控制制度建設存在的缺陷與完善建議[J].教育財會研究，2014(4)52-54.

[2]呂少欽.高校內部控制制度建設中存在的問題和對策[J].當代會計,2015(4)36-37.

[3]肇麗穎.高校內部控制制度建設探究[J].沈陽工程學院學報,2015(3)338-340.

[4]孫慧玲.高校內部控制體系建設中的缺陷與完善對策探索[J].產業與科技論壇,2015(17)241-242.

[5]張鳳麗.關于構建高校內部控制體系的思考[J].科技經濟市場，2015（9）183-184.

[6]方蕓,李建元.高校內部控制評價研究[J].財會通訊，2013(12)40-42.

[7]丁新農,雒敏,陸美娟.會計之友[J].2010(12):38.

[8]林成喜.高校內部環境建設的路徑探析[J].高職論叢.2011(4):1.

[9]蔣星宏.高校內部控制：重點、難點與突破[J].財會通訊,2014(7):78.

[10]周小婷.商洛市行政事業單位公務卡制度改革的路徑思考[J].商洛學院學報,2016(3):82．

[11]邱玉興.解瑋.王卓.高校內部控制評價指標體系的構建[J].會計之友,2013(4):124．

[12]財政部會計司.行政事業單位內部控制規范講座[M].北京：經濟科學出版社.2013：236．

[13]史張宇.省屬高校內部控制全覆蓋問題及優化路徑研究[J].商,2016(33).

（責任編輯：彭治民）

On Problems and Countermeasures Concerning Community College Internal Control

ZHOU Xiao-ting1,HUANG Shu-min2
(1.School of Economics and Management,Shangluo University,Shangluo 726000,Shaanxi;2.School of Marxism,Shangluo University,Shangluo 726000,Shaanxi)

In community colleges,there exist problems such as poor internal control environment,incomplete internal control system,imoproper control and supervision system and evaluation system,low internal control of information.Therefore,community college internal control environment must be improved,scientific internal control and supervision system must be set up,community college internal control of information must be improved.The concept of combining community college assets and finance must be improved and management efficiency must be strengthened.

community college;internal control;supervision;evaluation

J607

：A

：1674-0033（2017）03-0083-05

10.13440/j.slxy.1674-0033.2017.03.019

2017-03-29

陜西省社科界重大理論與現實問題研究項目(2016Z135)

周小婷，女，陜西商州人，高級會計師