新形勢下加強法治工作隊伍建設的思考

徐鳳英

（山東社會科學院，山東 濟南 250002）

新形勢下加強法治工作隊伍建設的思考

徐鳳英

（山東社會科學院，山東 濟南 250002）

加強法治工作隊伍建設是黨的十八屆四中全會提出的重大戰略任務，是法治體系建設的重中之重，能夠為全面推進依法治國提供組織和人才保障。但目前我國法治工作隊伍建設與依法治國需求還存在一些差距。因此，創新法治工作隊伍建設，必須創新法治隊伍建設理念，推進法治專門隊伍建設，完善法律服務隊伍制度建設，努力建設一支德才兼備、素質過硬的法治工作隊伍。

依法治國；法治工作隊伍；德才兼備

在新的發展形勢下，法治工作隊伍的建設與創新是法治體系建設的重中之重。我國依法治國體系覆蓋了法律規范、法治實施、法治監督、法治保障、黨內法規五大內容，其中法治保障體系包括政治保障、思想保障、組織保障等，而組織保障的關鍵性因素就是法治工作隊伍建設。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出：“全面推進依法治國，必須大力提高法治工作隊伍的思想政治素質、業務工作能力、職業道德水準，著力建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍，為加快建設社會主義法治國家提供有力的組織和人才保障。”[1](p30)這不僅強調了法治工作隊伍建設的重要性，同時也為當前和今后一個時期加強我國法治工作隊伍建設指明了方向。

一、加強法治工作隊伍建設的重要性

法治工作隊伍是建設社會主義法治國家的生力軍，是國家治理隊伍的主要力量。《決定》在第六部分中對如何加強法治隊伍建設做出專門部署，凸顯了法治工作隊伍建設在全面推進依法治國中的重要地位。

（一）法治工作隊伍建設是國家治理體系與治理能力現代化的需要

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。國家治理體系和治理能力現代化的顯著標志是國家治理的法治化，也就是國家治理者要運用法治思維和法律制度治理國家。法治所具有的權威、強制、穩定和連續的特質，對社會穩定、和諧發展具有不可或缺的決定性作用。而全面實行依法治國，無論是法律的完善、法律的推行，還是法治的監督與保障，都需要由人來完成。由此可見，提升我國依法治國現代化的能力需要有一支高素質、前沿性的法治工作隊伍，有一批德才兼備的國家與社會法治人才。這支人才隊伍的思想政治素質、業務能力和職業道德高低，直接關系到國家治理法治化和現代化進程。因此，必須加強法治工作隊伍的建設，才能將國家治理現代化建立在科學立法、嚴格執法、公正司法、全民普法之上，從而為國家治理法治化提供強有力的人才和組織保障。

（二）法治工作隊伍建設是實現國家良法善治的保證

“良法是善治之前提”，立法是法治之基礎。要制定有用的法、科學的法，必須有一支高素質的立法人才隊伍，才能保證立法質量，才能真正發揮立法的引領和推動作用。黨的十八大報告指出：要“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力”[2]。法治方式就是運用法治思維，針對問題尋求解決辦法，決策時充分做到尊重和保障人權，嚴格按照法律法規的規定，遵循法律程序，維護社會公平和公正，保證立法隊伍的行為始終在法律框架內運行，其思路與決策始終符合廣大人民的利益和國家發展的需要。在當前的新形勢下，隨著國家法治化的推進，實現政治清明，社會公平公正，保障人民主體地位，平衡社會利益，定紛止爭、化解矛盾，越來越需要更加科學的法律規范來保障，社會對立法的要求也越來越高。因此，根據新形勢、新任務，要實現良法善治,科學立法，必須要建立一支思想政治過硬、職業道德水平極高、業務能力極強的立法專門隊伍。只有抓好法治隊伍建設，才能根據社會發展的需要，遵循法律自身規律，堅持法律的科學性、適用性和前沿引領性，不斷創新法律制度體系，為國家立好規則、為社會定好尺度，保證依法治國依照法律規制實現良性運轉和可持續發展。

（三）法治工作隊伍建設是不斷完善執法能力的基礎條件

隊伍優則法良，隊伍強則善治。一個國家的法律實施狀況不僅取決于立法的優劣，更重要的還取決于執法隊伍的能力與水平。有了良好的法律規范體系，還需要有一支善于貫徹、實施和監督法律規范的隊伍。由此可見，推行法治建設，人才是基礎，隊伍是關鍵。執法活動是政治性、政策性和規范性很強的工作，對從業人員有較高的要求。他們不僅要熟知相關法律知識，更重要的是要具有較高的綜合素質，在是非面前表現出較強的政治定力；具有忠誠、為民、公正、廉潔的核心價值觀和職業操守，始終堅持人民在心、正義在心的信念；具有良好的執法業務能力與專業素養，煉就金剛不壞之身。基于此，《決定》明確提出了“推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化，提高職業素養和專業水平”的目標任務，強調建設一支高素質、強有力的執法隊伍是保障法律有效推行與實施的基礎條件，是法治社會形象的集中體現。近幾年來，我國大力加強法治工作隊伍建設，法治隊伍整體素質不斷優化，執法能力與水平不斷提高，但與依法治國的要求仍有差距，有法不依、執法不嚴、辦人情案、法律服務意識薄弱等現象時有發生，嚴重損害了法治的權威與尊嚴，損害了人民群眾的根本利益，損害了黨在人民中的形象。杜絕這些問題的發生必須進一步加強法治工作隊伍建設，優選執法人才，清理執法隊伍，創新執法管理，增強執法隊伍的整體戰斗力。

（四）法治工作隊伍建設是深化司法體制改革的組織保障

全面推進依法治國，對司法體制改革和社會體制改革提出了新的要求和任務。為此，2015年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于貫徹落實黨的十八屆四中全會決定進一步深化司法體制和社會體制改革的實施方案》（簡稱《實施方案》）。《實施方案》明確提出，隨著依法治國的全面推進，隨著人民群眾司法需求的日益增長，相應地需要調整和改革我國司法體制，完善司法管理體制和司法權力的運行機制，建設公正、高效、權威的社會主義司法制度，增強司法的公信力和有效性。而司法體制改革需要一支有戰斗力的司法隊伍作為組織保障，無論是確保依法獨立公正行使審判權、檢察權，健全司法權力運行機制，還是完善人權司法保障制度，完善法律職業制度，都要由專業化、職業化、高素質的司法人才來完成。因此，《實施方案》中有十八項涉及到司法隊伍建設內容，指出在當今我國新形勢、新任務、新要求下，法治隊伍建設也要適應經濟和社會發展新常態，牢固樹立“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，堅持從維護人民主體地位出發，用新理念、新思路、新舉措創新法治隊伍培養機制，切實提高司法工作隊伍的思想政治素質、業務能力和職業道德，使隊伍建設進入新常態，為全面深化司法體制改革提供強有力的組織和人才保障。

二、我國法治工作隊伍建設的現狀分析

打造一支正規化、職業化、專業化法治工作隊伍是建設法治中國的關鍵。十八大以來，我國法治工作隊伍建設不斷開創新局面，工作理念、思維方式都在發生轉變，政治素養、業務能力也在提高。可以說法治工作隊伍建設總體是好的，但是與全面推進依法治國總目標的要求還有一定的差距。

（一）立法隊伍專業人才缺乏

從當前具有立法權的各級人大和政府立法機構來看，普遍存在從事專門立法工作人員編制少、具有法律專業知識人才少、立法觀念相對落后、立法質量不高等問題。

1.立法隊伍力量不足。特別是對于新賦予地方立法權的設區的市，立法是一項嶄新工作，也是新的挑戰。雖然十八屆四中全會和新修訂的立法法通過后，各地都在積極籌備組建立法隊伍，但設區的市普遍存在立法編制匱乏現象，專門從事立法的工作人員嚴重不足。

2.具有豐富立法經驗的人員缺乏。立法是一項技術性很強的工作，不僅需要很強的專業技術，還需要立法者具有較高的政治修養、實踐經驗等綜合素質與能力。雖然設區的市地方立法權僅限于“城市建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面”，但對于立法人員要求很高。目前從事專門立法的工作人員具有法學專業背景的人較少，有的雖是專業法律院校畢業，但往往是直接從校門到機關，立法實踐經驗不足，對地方立法工作不熟悉，難以勝任實踐性強的立法項目。

（二）執法隊伍整體水平有待于提高

嚴格執法是行政機關的基本職能。習近平指出：“行政機關是實施法律法規的重要主體，要帶頭嚴格執法，維護公共利益、人民權益和社會秩序。”[3]自十八大以來，我國執法隊伍不斷壯大，執法人員法治素養有了很大提高，但仍舊存在有法不依、執法不嚴、執法不公的現象。

1.執法人員法治觀念有待提高。一些執法人員對依法行政、規范執法理解不深刻，實際執法中依然存在一些以權代法、執法隨意等現象。特別是一些執法人員法治觀念不強，置法律于不顧的現象時有發生，不能很好地用法治思維和法治方式處理問題。

2.執法人員專業知識有待充實。當前，一些行政執法人員法律知識缺乏，普遍存在對法律法規不熟悉或者不能很好理解立法本意等問題，導致亂作為或者不作為現象時有發生。特別是一些“臨時聘用人員”“協警”等超越職權亂執法問題嚴重。

（三）司法隊伍職業基本素養有待完善

司法是國家司法機關及其司法人員，依據法定職權和法定程序依據法律處理案件的專門活動。司法承擔著解決糾紛、處理矛盾、維護社會穩定的重大任務，承擔著法律實施和促進社會公平正義的使命。因此，司法隊伍的職業道德和素養就顯得極為重要。

1.司法人員素質需要提高。司法人員的職業素質及道德修養決定執法的公正性，關系到社會公平正義能否實現。目前，一些司法人員職業素質及道德修養不高，導致司法腐敗、司法不公現象時有發生。如辦案不廉，辦金錢案、人情案、關系案等，有的則粗暴執法、野蠻執法，甚至充當黑惡勢力的“保護傘”等。

2.司法隊伍力量不足。司法作為銜接立法和執法的中間環節，在法治體系中起到關鍵作用。但目前我國司法力量嚴重不足，特別是基層司法力量更是缺乏。一是基層司法人員缺乏。目前，基層法院和檢察院人員不足現象特別明顯。二是法官、檢察官流失，造成司法人員更加缺乏。目前，我國對司法人員采取與普通公務員相似的管理模式，無法體現司法職業特點，不利于建設高素質專業司法隊伍，以致造成法官、檢察官流失現象。特別是經濟發達地區的法官、檢察官調離或辭職現象相對嚴重。三是有資格辦案人員嚴重不足。基層司法隊伍人員復雜，專業知識不足人員較多，特別是基層法院，有資格辦案的專業人員很少，案件又多，給辦案人員造成極大壓力。

（四）法律服務隊伍建設滯后

以律師為主體的法律服務隊伍是全面推進依法治國、建設社會主義法治國家的一支重要力量，在服務經濟社會發展、保障公民和法人的合法權益、解決社會矛盾、促進社會和諧穩定等方面起著重要的作用。近年來，以律師為主體的法律服務隊伍政治意識和社會責任感不斷增強，但從整體來看素質有待于提高，專業化分工不夠精細，辦理國際法律業務能力欠缺。

1.律師職業自律意識薄弱。一些律師對自身所獲得的社會地位不太滿意，個別律師還缺乏基本的執業操守，過度追求個人利益，以至于喪失法律公正性。有的甚至采取拉關系手段拿案源、辦人情案，嚴重影響司法公平公正。

2.涉外律師人才缺乏。黨的十八大以來，涉外法律服務業發展較快，無論是服務領域還是服務隊伍、服務質量都在大幅度提高。但當前涉外法律服務方面仍然存在一些問題，特別是我國的法律服務人員對國際上一些法律法規不太熟悉，處理涉外法律事務的高素質人才缺乏。

三、加強法治工作隊伍建設的有效途徑

（一）建設一支高素質的法治專門隊伍

法治專門隊伍是指在人大和政府立法部門從事立法工作的人員、在行政機關從事執法的人員、在司法部門從事司法的人員，他們分別從事立法、執法、司法工作[4]。法治專門隊伍是建設法治中國的主導力量，是依法治國健康發展的重要保證。新形勢下加強法治工作隊伍建設，就是要抓好法治專門隊伍的建設與創新。

1.創新法治專門隊伍的理念

創新法治專門隊伍建設要與時俱進，創新思想理念與價值觀，依照《決定》的要求，“把思想政治建設擺在首位，加強理想信念教育，深入開展社會主義核心價值觀和社會主義法治理念教育，堅持黨的事業、人民利益、憲法法律至上”[1](p30)。法治專門隊伍應當樹立兩個理念：

（1）樹立正確的政治理念。立法、執法、司法工作的政治性和政策性都很強，從事這項工作的人員無論政治立場還是政治品位都要求必須過硬。因此，要加強隊伍的理想信念和價值觀教育，并將社會主義核心價值觀內化于心，牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，自覺抵制各種錯誤思想。

（2）樹立社會主義法治理念。堅持法治理念與實際工作相結合，堅持法律面前人人平等，堅持黨的事業、憲法法律、人民利益至上等原則，把法治工作作為一項神圣的使命，自覺運用法治思維和法治方式處理問題。切實做到科學立法、嚴格執法、公正司法。堅決維護憲法法律權威，依法維護人民權益，維護社會公平正義。

2.深入推進法治專門隊伍的“三化”建設

《決定》指出：“推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化，提高職業素養和專業水平。”[1](p31)正規化、專業化、職業化是黨對法治專門隊伍建設提出的目標要求，也是法治專門隊伍履好職的重要保障。

（1）創新法律職業準入制度。一是建立規范統一的考試制度。國家司法考試是法律職業準入的重要門檻，司法部將過去的司法考試制度改為國家統一的法律職業資格考試制度，并將法律職業立場、倫理、技能納入考試內容，將統一的法律職業資格考試準入制度，從過去法官、檢察官、律師擴大到立法人員，充分體現了改革創新的精神。通過不斷調整和創新國家司法考試制度，從源頭上保障隊伍準入的科學性、公平性，促進法律專業人才的進入和集聚。二是建立法律職業人員統一職前培訓制度。全面推進依法治國，要求立法工作者、法官和檢察官隊伍要有很高的法律信仰、職業素養和技能。但法律信仰、職業素養和技能不是一日養成的，必須經過嚴格統一的職業化培訓，才能奠定隊伍的法律功底，增強依法定權限和法定程序履行職責的自覺性。三是健全從各大學政法專業畢業生中招錄人才的規范便捷機制。法院、檢察院、司法行政機關要敢于打破框框，根據部門特點直接從政法院校招錄畢業生，解決當前基層和邊遠地區法治專門隊伍人才嚴重缺乏問題。四是搭建法律職業良性流動平臺。從優秀律師和科研單位以及法律院校吸收具有法律職業資格人才進入立法工作者、法官和檢察官隊伍，解決法治專門隊伍力量不足問題。

（2）創新法官和檢察官遴選制度。法官和檢察官不僅具有很強的專業性，而且要經過很長時間的社會閱歷和司法實踐錘煉才能擔當重任。這是因為法官和檢察官的社會閱歷、司法實踐經驗，甚至價值取向和情感情緒都會對司法公正和權威產生重要的影響。為此，《決定》對法官和檢察官的遴選進行了嚴格規范，規定初任法官、檢察官由高級人民法院、省級人民檢察院統一招錄，一律在基層法院、檢察院任職。上級人民法院、人民檢察院的法官、檢察官一般從下一級人民法院、人民檢察院的優秀法官、檢察官中遴選。這種界內逐級遴選制度是人才選拔上的創新，也是全面提高法治隊伍專業化、職業化水平的有力舉措。這種自下而上的選拔制度可以有效規避司法考試和分配制度帶來的法官、檢察官因缺乏基層司法實踐歷練和社會閱歷膚淺帶來的獨立辦案水平低下的弊端，有利于把專業功底深厚、辦案經驗豐富的優秀人才選拔上來，完善法官、檢察官選拔任用機制，更好地彰顯司法公正對社會公正的引領作用，促進社會公平正義的實現。

（3）創新符合法律職業特點的管理制度。司法人員管理制度改革是深化司法體制改革的重要組成部分。近年來，我國對法治專門人員管理采取的是與普通公務員相似的管理模式，參照公務員序列確定級別待遇，套用行政機關職務層次，沒有體現法治人員專業特點及職業的特殊性，法治人員司法屬性被嚴重淡化，損害了法治人員的積極性，削弱了法治專門隊伍的穩定性和凝聚力。為此，《決定》指出：“加快建立符合職業特點的法治工作人員管理制度，完善職業保障體系，建立法官、檢察官、人民警察專業職務序列及工資制度。”[1](p31)進一步明確了符合職業特點的法治工作人員管理制度創新的必要性。隨后，有關法治工作人員管理具體改革路線圖和時間表也相繼出臺。如2015年9月，中央全面深化改革領導小組會議，審議通過了《法官、檢察官單獨職務序列改革試點方案》和《法官、檢察官工資制度改革試點方案》。這都表明了司法管理體制的改革創新已進入現在進行時。管理制度創新的關鍵點在于不斷完善適合這一群體特點的引人用人辦法，以法官檢察官為中心，以服務案件審理為重心，充分考慮職業特點，建立分類科學、結構合理、分工明確、保障有力的人員管理制度，優化激勵與約束機制。這將會吸引更多的人才加入到法治隊伍中，司法活動也將因此提質增效。

（二）加強法律服務隊伍建設

法律服務隊伍是法治工作隊伍的重要組成部分。以律師為主的法律服務隊伍在維護社會公平正義、化解社會矛盾、促進社會和諧、維護公民和法人合法權益等方面具有不可替代的作用。隨著我國法治建設深入，律師隊伍也不斷發展壯大，但依然存在素質不高、角色錯位等問題。因此，加強這支隊伍建設也是法治工作隊伍建設與創新的應有之義。

1.加強律師隊伍思想業務素質的建設

首先，加強律師隊伍政治信念教育。律師與立法、執法及司法工作者一樣，都是全面推進依法治國、建設社會主義法治國家不可或缺的力量。律師隊伍建設也必須堅持黨的領導，“把擁護中國共產黨領導、擁護社會主義法治作為律師的基本要求”[1](p31)。相關部門要針對律師執業廣泛和分散的特點，及時組織好律師隊伍的政治學習，加強共產主義理想信念教育，使之始終保持清醒的政治頭腦，以科學的態度對待經濟社會發展中的突出問題，以中國特色社會主義理論為指導，自覺地把思想和行動統一到中央的重大決策部署上來，全面提升思想境界。其次，以提高律師服務能力為重點，加強律師隊伍的業務素質培訓力度。目前，律師隊伍水平參差不齊，知識結構存在差異。因此，要及時做好律師訴訟、仲裁、調解、普法等專項法律業務能力培訓，使律師不僅精通我國法律，還要熟知國外法律，跟上國際化發展步伐，爭取最大化地發揮律師隊伍在社會主義法治建設中的作用。

2.完善律師職業保障機制

《決定》明確要求：“提高律師隊伍業務素質，完善職業保障機制。”[1](p31-32)這表明律師職業權利保障將更加規范化、制度化。律師肩負著維護社會公平正義的重任，因此，律師執業權利必須得到相應保障。首先，從立法上體現律師職業權利保障。通過法律法規明確律師的社會地位以及享有的執業權利和義務，明確侵害律師合法權益應該承擔的法律責任。其次，從程序上完善律師執業保障機制。律師在履行法定職責時，應當有嚴格的程序制度做保障，對阻礙律師履行合法職責的，律協或者相應的司法機關應及時為律師維權。再次，從經費來源上完善律師公益性法律服務保障機制，利用政府購買和財政補貼等方式與渠道，為律師隊伍提供支持。

3.構建結構合理、優勢互補的律師隊伍

《決定》提出要“構建社會律師、公職律師、公司律師等優勢互補、結構合理的律師隊伍”。黨依法執政，保證政策合法性，需要專門的律師提供服務；企業為爭取利潤，必須依法經營，合理規避法律風險，維護自己合法權益，更需要專門律師服務。目前，社會律師占主導地位，公司律師和公職律師很多也是社會律師在做。為此，《決定》為優化律師結構提出重大改革措施，規定：“各級黨政機關和人民團體普遍設立公職律師，企業可設立公司律師，參與決策論證，提供法律意見，促進依法辦事，防范法律風險。”[1](p32)這是對2002年以來司法部實行公司律師和公職律師試點經驗的總結，明確了公職律師、公司律師和社會律師各自的法律地位和權利義務。律師隊伍建設也要根據形勢的需要和律師的分工，加強相關領域培訓，使專門律師能更加精通所屬業務，能在一方領域贏得權威與話語權，打造一支特點分明、結構合理、優勢互補的律師隊伍，更好地為政府、企業、社會提供有針對性的法律服務與援助。

[1]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2014.

[2]堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗[M].北京：人民出版社，2012.28.

[3]習近平.在中共中央政治局第四次集體學習時的講話[N].人民日報，2015-02-25.

[4]江金權.大力建設高素質法治隊伍[N].光明日報，2014-12-04.

（責任編輯：陳俊潔）

D920.0

A

2095-7416(2017)03-0072-05

2017-04-21

徐鳳英（1965-），女，山東臨朐人，大學學歷，山東社會科學院副研究員。