從嚴(yán)治黨的黨內(nèi)制度建設(shè)研究

周一濤

[摘要]思想建黨、制度治黨是對黨建的規(guī)律性認(rèn)識。而制度是其中帶有根本性長期性、穩(wěn)定性的內(nèi)容。為此，中國共產(chǎn)黨自十八大以來加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，立、改、廢并舉，形成了以《黨章》為根本遵循的七大部門法規(guī)制度體系，這一體系對從嚴(yán)治黨，實現(xiàn)保障自身先進(jìn)性、正確性，以及保證組織體的健康和領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮的價值巨大，但是也應(yīng)當(dāng)根據(jù)制度體系的科學(xué)性、嚴(yán)密性進(jìn)一步完善。

[關(guān)鍵詞]從嚴(yán)治黨 黨內(nèi)法規(guī)制度 制度體系

[中圖分類號]D26 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）24-0001-02

黨要管黨、從嚴(yán)治黨，必須有堅強的制度作保證。在中央紀(jì)委十八屆第五次全體會議上習(xí)近平總書記指出：“古人說：‘欲知平直，則必準(zhǔn)繩；欲知方圓，則必規(guī)矩。沒有規(guī)矩不成其為政黨，更不成其為馬克思主義政黨。”本文對我黨建國后尤其是十八大以來的黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢進(jìn)行梳理，然后對這些法規(guī)制度對全面從嚴(yán)治黨的應(yīng)有價值進(jìn)行分析，指出這些制度對黨先進(jìn)性、正確性和組織體自身健康和發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用都將具有重大的意義，然后基于立法規(guī)劃和立法現(xiàn)狀提出完善黨內(nèi)法規(guī)體系的建議

一、體系漸成，有規(guī)可依——黨內(nèi)法規(guī)制定成就非凡

我們黨對立規(guī)建制一直很重視，黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央，扎實推進(jìn)建章立制工作，通過改革創(chuàng)新完善體制機制，全方位扎緊制度籠子。據(jù)統(tǒng)計，從十八大至十八屆六中全會，中央出臺或修訂的黨內(nèi)法規(guī)至少55部，包括黨章1部、準(zhǔn)則1部、條例9部、規(guī)則6部、規(guī)定21部、辦法9部、細(xì)則8部。這樣，我們已經(jīng)形成以黨章為根本遵循，以準(zhǔn)則對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定；以條例對黨內(nèi)某一方面、領(lǐng)域的重要工作進(jìn)行規(guī)范；以規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等對具體事項進(jìn)行規(guī)范的制度體系。

這一系列制度形成了以根本制度為遵循，以組織制度、干部制度、行為制度、權(quán)利保障救濟制度、監(jiān)督懲戒制度為部門的制度架構(gòu)。《中國共產(chǎn)黨章程》作為黨的根本大法，對根本性問題作出根本性的規(guī)定，黨內(nèi)的政治生活、重大的政治行為以《關(guān)于新形勢黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》作為依據(jù)；規(guī)范性文件的立、改、廢由《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》進(jìn)行規(guī)范；黨的組織體系構(gòu)成，中央組織、地方組織、基層組織、黨組由《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關(guān)基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》，就它們的產(chǎn)生、組成、任期、責(zé)任、權(quán)力、義務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定，形成組織制度部門；領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用和培訓(xùn)由《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《干部教育培訓(xùn)工作條例》進(jìn)行規(guī)范，成為干部制度部門；黨內(nèi)自我凈化、自我完善的發(fā)現(xiàn)問題、處置問題的機制由《中國共產(chǎn)黨監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》和《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》來設(shè)立，構(gòu)成監(jiān)督懲戒制度部門。各級紀(jì)檢機關(guān)辦理具體事務(wù)的制度僅條例層面的就有《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)控告申訴工作條例》和《黨的紀(jì)律檢查機關(guān)案件審理工作條例》作為監(jiān)督懲戒制度部門的當(dāng)然組成部分；而黨員個體的權(quán)利、義務(wù)及權(quán)利保障除了黨章作出規(guī)定外，還由《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》進(jìn)行細(xì)化，對觸犯黨內(nèi)規(guī)矩應(yīng)當(dāng)追責(zé)的行為由《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》進(jìn)行制度安排，形成權(quán)利保障救濟制度部門。可以說，黨內(nèi)生活的各個基本方面已經(jīng)做到有規(guī)可依。

二、正本清源， 健康長久——黨內(nèi)制度建設(shè)的功能分析

（一）保障黨的思想路線方針正確性、先進(jìn)性的功能

1.信仰規(guī)范和道德規(guī)范入法，為堅定理想信念提供制度支持

與國家立法不同，在現(xiàn)代法治國家，道德與信仰方面都是自律性規(guī)范，強調(diào)個人自治，而我們黨內(nèi)立法對道德行為和政治信仰都進(jìn)行了規(guī)范。這是馬克思主義政黨與西方政黨差異最大的地方，馬克思主義政黨要求其成員擁有堅定的政治信仰信念。1980年的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則》提出“堅持黨的政治路線和思想路線”，新的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則》第一條明確要求成員有“堅定理想信念”。而《中國共產(chǎn)黨廉潔從政準(zhǔn)則》明確對黨員提出公正、廉潔、簡樸和吃苦耐勞的道德要求，對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部提出廉潔修身、廉潔齊家、廉潔用權(quán)和廉潔從政的要求。

2.以制度剛性保障群眾路線的落實

無論何時何地，中國共產(chǎn)黨都強調(diào)，“必須把堅持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨、保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系作為加強和規(guī)范黨內(nèi)政治生活的根本要求。”這次的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》進(jìn)行制度創(chuàng)新，比如 “三問”：堅持問政于民、問需于民、問計于民；“三個不允許”和“三個深入”等，努力發(fā)現(xiàn)民意、代言民意、保證民意的實現(xiàn)，保證群眾路線的落實。

（二）保障黨的組織體、黨內(nèi)政治生態(tài)健康的功能

1.界定主體責(zé)權(quán)利，明確黨員、黨委（組）的行為規(guī)范

《黨章》確立了中國共產(chǎn)黨中央組織、地方組織、基層組織的組織體系，規(guī)定了它們和黨組的各自權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任，避免權(quán)責(zé)不清的推諉，規(guī)定了黨員的權(quán)利與義務(wù)，明確了黨員與黨組織之間的關(guān)系。同時以《黨內(nèi)監(jiān)督條例》《問責(zé)條例》和《紀(jì)律處分條例》為保障，明確管黨治黨的責(zé)任，保證這些組織和成員的行為不逾越底線。

2.堅持民主集中制，形成黨內(nèi)健康政治生態(tài)

不論是《黨章》還是1980年或者新的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，都對民主集中制原則進(jìn)行規(guī)定，而且隨著時勢、任務(wù)的不同進(jìn)行豐富完善，使黨組織之間、領(lǐng)導(dǎo)干部與領(lǐng)導(dǎo)集體之間、黨員與組織之間和諧有序。同時著眼于“小氣候”，清明政治生態(tài)。比如《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則》對黨員與領(lǐng)導(dǎo)之間進(jìn)行具體、微觀的規(guī)范，具體到要求“規(guī)范和純潔黨內(nèi)同志交往，領(lǐng)導(dǎo)干部對黨員不能頤指氣使，黨員對領(lǐng)導(dǎo)干部不能阿諛奉承”。這樣努力“在全黨形成又有集中又有民主、又有紀(jì)律又有自由、又有統(tǒng)一意志又有個人心情舒暢生動活潑的政治局面”。

（三）保障黨的組織作用發(fā)揮的功能

1.保證領(lǐng)導(dǎo)職能的實現(xiàn)

不論是革命年代還是執(zhí)政時期，黨組織的職能就是領(lǐng)導(dǎo)，其具體體現(xiàn)是決策、協(xié)調(diào)、支持、監(jiān)督。為此，黨必須堅持政治路線、思想路線、組織路線、群眾路線；保證我們的政治性、時代性、原則性、戰(zhàn)斗性；領(lǐng)導(dǎo)干部、高級干部特別是中央領(lǐng)導(dǎo)層組成人員必須以身作則，模范遵守黨章黨規(guī)，嚴(yán)守黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，實際上就是真正扎牢“制度鐵籠”的具體表現(xiàn)。

2.明確從嚴(yán)治黨主體，完善發(fā)現(xiàn)問題、糾正問題機制，夯實從嚴(yán)治黨責(zé)任

古人云“外疾之害，輕于秋毫，人知避之；內(nèi)疾之害，重于泰山，而莫之避”，從體制內(nèi)自身發(fā)現(xiàn)問題、糾正問題極為重要。為此，不論是《監(jiān)督條例》《問責(zé)條例》，還是《紀(jì)律處分》都明確黨建責(zé)任、從嚴(yán)治黨的責(zé)任。明確了中央的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，各級黨委的主體責(zé)任，各級紀(jì)檢委的專責(zé)責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)成員的職能責(zé)任和黨員的監(jiān)督責(zé)任；落實紀(jì)檢部門地位職能和巡視制度，完善自身的糾錯機制，使就近、全面監(jiān)督成為可能，提高自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力。

習(xí)近平同志在中央紀(jì)委十八屆六次全會上明確指出，“全面從嚴(yán)治黨，核心是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，基礎(chǔ)在全面，關(guān)鍵在嚴(yán)，要害在治。”十八大以來，從嚴(yán)、從重落實各項制度，重拳打擊違紀(jì)行為。十八大以來109名中管干部接受組織調(diào)查；對系統(tǒng)性、塌方式腐敗如湖南衡陽賄選案、四川南充賄選案和遼寧拉票賄選案進(jìn)行嚴(yán)肅查處；對吃拿卡要、“雁過拔毛”、與民爭利、侵吞國家和集體財產(chǎn)等典型問題快查嚴(yán)處，取得全球矚目的成績。2015年10月—11月國家統(tǒng)計局在21個省、區(qū)、市開展的民意調(diào)查顯示，91.5%的群眾對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作成效表示滿意，比2012年提高16.5個百分點。[1]

三、完善黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的建議

推進(jìn)黨內(nèi)制度建設(shè)，要完善黨內(nèi)制度架構(gòu)，抓緊完善和健全新的制度，補齊黨內(nèi)制度短板，形成更加成熟更加定型的制度體系。

（一）深入進(jìn)行學(xué)理研究，形成更加合理的黨內(nèi)制度架構(gòu)

在依靠制度管黨、從嚴(yán)治黨的背景下，黨內(nèi)法規(guī)制度體系基本完備，其與國家法律制定的主體、范圍、內(nèi)容不一樣，但是如何區(qū)分與協(xié)調(diào)有待進(jìn)一步研究。我國的國家法體系已基本形成，研究也很深入。黨內(nèi)法規(guī)制度的研究者遠(yuǎn)不如國家法的研究者人數(shù)眾多，有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)更為深層次的理論研究相對薄弱，在法規(guī)制度體系方面表現(xiàn)尤甚：多數(shù)學(xué)者都建議建立如規(guī)范黨員行為類、規(guī)范干部選任類、規(guī)范黨內(nèi)生活類等制度體系。有學(xué)者將其歸結(jié)為八個方面的制度體系[2]；筆者上文將現(xiàn)有制度分為七大制度體系。這些標(biāo)準(zhǔn)基本上是法學(xué)原理運用到黨內(nèi)制度建設(shè)的學(xué)理主張。而實踐中是根據(jù)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013 —2017年）》列出的黨內(nèi)法規(guī)有6大類：黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面的黨內(nèi)法規(guī)、黨的思想建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)；黨的組織建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)、黨的作風(fēng)建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)、黨的反腐倡廉建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)、黨的民主集中制建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)等。那么，學(xué)理研究與實踐部門的操作如何協(xié)調(diào)？這尚待學(xué)者、決策部門進(jìn)一步探討。

（二）優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)，嚴(yán)密制度體系

黨內(nèi)的現(xiàn)有法規(guī)制度多數(shù)是根據(jù)時勢的需要有針對性地制定的，整體架構(gòu)上規(guī)劃性不足。十八大以來黨內(nèi)立法加快，黨的十八屆六中全會通過了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，對新時期、新形勢下黨內(nèi)政治生活的12個方面進(jìn)行規(guī)范，其立法定位如何理解？十八屆六中全會之前通過的《監(jiān)督條例》《問責(zé)條例》和《紀(jì)律處分》關(guān)系如何協(xié)調(diào)？同時，黨的思想、作風(fēng)建設(shè)、民主集中制如何立法？能否成為一個制度部門？尚待進(jìn)一步明確。

（三）以規(guī)律性認(rèn)識為指導(dǎo)完善黨內(nèi)具體制度

以《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》代替就反映了這一點。《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》是應(yīng)對“文革”這一運動對黨內(nèi)政治生活的破壞，而市場化改革導(dǎo)致的利益、思想多元化對黨的建設(shè)的影響更加帶有根本性，所以《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》的落實將更加具有歷史意義。同樣，我們應(yīng)當(dāng)將發(fā)現(xiàn)人才、使用人才規(guī)律性認(rèn)識運用到干部人事制度中去，完善現(xiàn)有的選人用人機制，使各方面優(yōu)秀干部充分涌現(xiàn)。再如財產(chǎn)公示制度是防止權(quán)錢交易、官員貪贓的重要制度成果，如何結(jié)合現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)干部重要事項報告制度進(jìn)行完善，也有待決策部門進(jìn)一步明確。

面對當(dāng)前復(fù)雜的國際國內(nèi)環(huán)境和法治國家的建設(shè)，迫切需要加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，運用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實處，保障黨的長久執(zhí)政和偉大復(fù)興民族夢的實現(xiàn)。

【參考文獻(xiàn)】

[1]正風(fēng)反腐深得黨心民心——2015年全國黨風(fēng)廉政建設(shè)民意調(diào)查數(shù)據(jù)分析[J].中國紀(jì)檢監(jiān)察，2016（01）.

[2]王爾德.黨內(nèi)法規(guī)立法需要頂層設(shè)計[OL].http：//news.nandu.com/html/201312/06/569184.html

責(zé)任編輯：楊柳