英國(guó)貧困問題解決探析

崔明遠(yuǎn)

[摘要]英國(guó)是人類歷史上第一個(gè)工業(yè)化國(guó)家，也是世界上第一個(gè)較早面臨貧富不均等社會(huì)問題的國(guó)家；處理貧困問題，不僅考驗(yàn)英國(guó)的政治家，也是對(duì)政府職能的一次現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。近代早期，英國(guó)的濟(jì)貧政策更多的帶有濃厚的宗教色彩，政府能發(fā)揮的作用沒有那么突出。但是，隨著工業(yè)化的快速推進(jìn)，社會(huì)問題越來越復(fù)雜，貧窮已經(jīng)不僅僅是個(gè)人問題，單純的懲罰只會(huì)激起更大的階級(jí)矛盾和反抗；尤其到了20世紀(jì)濟(jì)貧法已經(jīng)完成了自己的歷史使命，新的濟(jì)貧、福利政策呼之欲出；構(gòu)建新的濟(jì)貧福利體系，標(biāo)志著政府已經(jīng)全面接手貧困問題，不再漠視它的存在。

[關(guān)鍵詞]新舊濟(jì)貧法 貧困問題 濟(jì)貧政策 福利國(guó)家

[中圖分類號(hào)]D93/97 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009-5349（2016）24-0114-02

都鐸王朝后期，英國(guó)社會(huì)處于從封建社會(huì)向資本主義時(shí)代過渡的時(shí)期；由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的時(shí)期，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系的解體和變革促使了新的資本主義生產(chǎn)方式的出現(xiàn)與發(fā)展；社會(huì)轉(zhuǎn)型和與之伴隨的價(jià)格革命、宗教改革、商業(yè)擴(kuò)張、饑荒和歉收等社會(huì)問題錯(cuò)綜復(fù)雜，這些問題帶來了社會(huì)既有秩序的沖突和動(dòng)蕩，對(duì)資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了不利影響，貧困問題急劇惡化，從而導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)的動(dòng)蕩與不安。

一、舊濟(jì)貧法時(shí)期

《濟(jì)貧法》并非僅指某一部法律，而是由一系列不同時(shí)期的法律組成的一個(gè)體系，它是對(duì)英國(guó)歷史上濟(jì)貧政策的一個(gè)總結(jié)，透過新舊濟(jì)貧法的實(shí)施可以梳理英國(guó)在近代早期的社會(huì)救濟(jì)與濟(jì)貧政策的演變過程。

《伊麗莎白濟(jì)貧法》頒布于1601年，該法令是在1597—1598年期間法令基礎(chǔ)上修訂而成的①，是對(duì)中世紀(jì)以來濟(jì)貧政策的一個(gè)總結(jié)，在英國(guó)濟(jì)貧與社會(huì)保障史上有著重要的地位和影響。一般習(xí)慣上將《伊麗莎白濟(jì)貧法》稱“舊濟(jì)貧法”或者“老濟(jì)貧法”。與之相對(duì)的，1834年《濟(jì)貧法修正案》被稱“新濟(jì)貧法”。

《伊麗莎白濟(jì)貧法》是英國(guó)社會(huì)保障與濟(jì)貧體系的發(fā)端且它所確定的一些法律救助原則長(zhǎng)期被延續(xù)下來，這些原則包括：

（1）救濟(jì)或贍養(yǎng)那些沒有工作能力的人。如孤兒、無子女的老人和身體殘疾者；設(shè)法使有勞動(dòng)能力的人就業(yè)。

（2）以法令的方式規(guī)定濟(jì)貧稅由社會(huì)成員共同承擔(dān)，用以救濟(jì)無力為生的貧民，救濟(jì)經(jīng)費(fèi)主要源于濟(jì)貧稅和自愿捐款。教區(qū)負(fù)責(zé)濟(jì)貧事務(wù)的管理，包括濟(jì)貧稅的征收。

（3）由官方劃出一條貧困救濟(jì)線，同時(shí)努力為失業(yè)者提供工作，對(duì)貧困人家的小孩進(jìn)行就業(yè)訓(xùn)練，對(duì)老年人、患病者和孤兒進(jìn)行收容，對(duì)于因?yàn)閼卸璨恢档镁戎母F人，用嚴(yán)酷的手段懲罰，對(duì)凡能工作而不工作者，一律處以嚴(yán)刑，包括死刑。

伊麗莎白時(shí)期的濟(jì)貧法，政府把解決貧困問題的著力點(diǎn)同時(shí)放在政府和個(gè)人肩上。對(duì)那些貧窮的未成年人，濟(jì)貧法要求政府官員將其送往行業(yè)師傅那里當(dāng)學(xué)徒，一方面為那些行業(yè)師傅提供了廉價(jià)的勞動(dòng)力，另一方通過改造個(gè)人、培養(yǎng)他們的謀生技能來減少由社會(huì)和個(gè)人因素共同造成的貧窮，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看更有利于維持未來社會(huì)的秩序，減少社會(huì)不安定因素。這一套相對(duì)全面的濟(jì)貧體系可稱之為“理性濟(jì)貧時(shí)期”①。這一時(shí)期在濟(jì)貧政策上政府已經(jīng)開始承擔(dān)自己的責(zé)任，也開始部分認(rèn)識(shí)到了貧困不僅僅是由個(gè)人因素造成的，社會(huì)、政府也應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。都鐸王朝②時(shí)期實(shí)施救濟(jì)的主體逐漸由個(gè)人、教會(huì)轉(zhuǎn)化為政府， 救濟(jì)立法也由偏宗教性向理性發(fā)展。也就是說，這一時(shí)期的救濟(jì)是政府和個(gè)人的共同努力，同時(shí)懲罰那些不去勞動(dòng)的人，注重培養(yǎng)勞動(dòng)者的勞動(dòng)技能。當(dāng)然，對(duì)于未成年人的政策有待商榷，但是英國(guó)在工業(yè)化時(shí)期的確存在大量使用童工的現(xiàn)象③，在當(dāng)時(shí)這一現(xiàn)象較為常見。

二、新濟(jì)貧法時(shí)期

1832年成立了皇家濟(jì)貧法委員會(huì)調(diào)查濟(jì)貧法的實(shí)行情況。這次調(diào)查的目的是通過有條件的嚴(yán)格救濟(jì)來削減福利開支，以此減輕納稅人的稅負(fù)。在這樣的背景下，委員會(huì)的結(jié)論很快被轉(zhuǎn)化為十九世紀(jì)中一個(gè)最重要的社會(huì)性立法——1834年濟(jì)貧法修正案（又稱新濟(jì)貧法）④。

1834年濟(jì)貧法主要內(nèi)容有：（1）第一次全面以社會(huì)政策的方式規(guī)定接受救濟(jì)的人應(yīng)給予一種比獨(dú)立的勞動(dòng)者低的生活標(biāo)準(zhǔn)，這成為以后福利政策的基本思想。（2）確立院內(nèi)救濟(jì)原則。在全國(guó)興建濟(jì)貧院（workhouse），要接受救濟(jì)的人只能進(jìn)入濟(jì)貧院接受統(tǒng)一管理。而進(jìn)入濟(jì)貧院要經(jīng)過嚴(yán)格審查，只有真正的赤貧之人才能進(jìn)入。進(jìn)入后要嚴(yán)格遵守濟(jì)貧院的紀(jì)律。（3）建立起相對(duì)完善的濟(jì)貧管理體系：中央成立濟(jì)貧法部的行政部門，有權(quán)頒布施行濟(jì)貧條例；成立督察組專門監(jiān)督中央條例在地方上的執(zhí)行情況；設(shè)立地方稽核員，對(duì)不合要求的濟(jì)貧支出施以財(cái)政性懲罰；地方上選舉監(jiān)督官并聘用有薪官員負(fù)責(zé)濟(jì)貧事務(wù)。（4）以院內(nèi)救濟(jì)為主，也允許少量的院外救濟(jì)：院外救濟(jì)的申請(qǐng)者在家接受救濟(jì)，這些人往往都是些寡婦、暫時(shí)性殘疾的人、老年人等，他們的貧困被認(rèn)為是不可避免的。

新《濟(jì)貧法》對(duì)濟(jì)貧措施作出了更嚴(yán)厲的規(guī)定。它首先明確了濟(jì)貧的責(zé)任在社區(qū)和教會(huì)，以加強(qiáng)對(duì)濟(jì)貧對(duì)象的管理。同時(shí)，針對(duì)濟(jì)貧的方法也作了修訂，取消院外救濟(jì)，也就是以前宗教色彩濃厚的院外救濟(jì)被取消。所有的受救濟(jì)貧民必須被關(guān)進(jìn)濟(jì)貧院或貧民習(xí)藝所，使他們?cè)谝环N更嚴(yán)格的控制下，接受濟(jì)貧。不僅如此，新的濟(jì)貧制度還對(duì)被救濟(jì)人的權(quán)利作了限制，即受助者必須接受三個(gè)苛刻條件：承認(rèn)接受救濟(jì)是不體面的、個(gè)人的人生自由要受到限制、失去政治權(quán)利特別是沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。新濟(jì)貧法克服了舊濟(jì)貧法中的一些流弊，如濫施救濟(jì)，管理不善等。貧民只有在進(jìn)入“濟(jì)貧院”后，方可獲得食物救濟(jì)。

如果說舊濟(jì)貧法時(shí)代政府是進(jìn)步的，濟(jì)貧政策總體上也是進(jìn)步的。那么到了1834年《濟(jì)貧法修正案》時(shí)期，這種變化完全變了。這也應(yīng)證了阿薩·勃里格斯在《英國(guó)社會(huì)史》一書中所言，“隨著工業(yè)的發(fā)展，大眾的道德經(jīng)濟(jì)逐漸讓位于市場(chǎng)和工廠的政治經(jīng)濟(jì)”。⑤這一時(shí)期，“院內(nèi)救濟(jì)”取代了“院外救濟(jì)”，而且，新版濟(jì)貧法毫無人權(quán)可言，處處體現(xiàn)著英國(guó)社會(huì)當(dāng)時(shí)對(duì)于貧窮的漠視和冷淡。恩格斯在《英國(guó)工人階級(jí)狀況》一文中對(duì)新版濟(jì)貧法這樣評(píng)價(jià)：“一切金錢的或?qū)嵨锏木葷?jì)都取消了；只承認(rèn)一種救濟(jì)方式——把窮人收容到已經(jīng)在各處迅速建立起來的習(xí)藝所里去。這些習(xí)藝所，如人民所稱呼的‘窮人的巴士底獄的規(guī)則，足以嚇退每一個(gè)還有一點(diǎn)希望可以不靠這種社會(huì)慈善事業(yè)過活的人”⑥。

三、濟(jì)貧法時(shí)代的演進(jìn)

歷史的發(fā)展來到了20世紀(jì)，工業(yè)化的深度推進(jìn)帶來了英國(guó)社會(huì)的深刻變化，其中之一就是“政治經(jīng)濟(jì)”⑦導(dǎo)致了階級(jí)矛盾越來越尖銳，貧富分化和財(cái)富分配嚴(yán)重不均，越來越引起社會(huì)成員的不滿。新舊濟(jì)貧法的濟(jì)貧策略越來越不能適應(yīng)這個(gè)社會(huì)矛盾叢生的英國(guó)社會(huì)，因此，新的社會(huì)救濟(jì)和濟(jì)貧政策開始被醞釀和討論起來。

1905年英國(guó)政府成立了皇家調(diào)查委員會(huì)，調(diào)查濟(jì)貧法的執(zhí)行情況以及其他應(yīng)對(duì)由失業(yè)所導(dǎo)致的貧困問題。報(bào)告形成了顯明的區(qū)分，多數(shù)派堅(jiān)持濟(jì)貧法本身應(yīng)該繼續(xù)存在，需要的只是改進(jìn)，他們認(rèn)為貧困主要是由于個(gè)人原因引起的，它的起源與特點(diǎn)更多的是道德方面，政府本身無法消除。少數(shù)派則認(rèn)為貧困是一種社會(huì)現(xiàn)象，主要是由于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)因素造成的，貧困者本人也是受害者，他們不應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，國(guó)家應(yīng)該采取措施解決。多數(shù)派與少數(shù)派的觀點(diǎn)實(shí)際上也代表了當(dāng)時(shí)社會(huì)上對(duì)于貧困的兩種不同認(rèn)識(shí)，這樣的爭(zhēng)論在以后仍在繼續(xù)。

英國(guó)在1905年頒布《失業(yè)工人法》，1908年頒布《養(yǎng)老金法》，1911年頒布《健康保險(xiǎn)法》，自此正式建立起新型的社會(huì)保障制度體系。新舊濟(jì)貧法與新的社會(huì)保障體系已產(chǎn)生了救濟(jì)金發(fā)放和管理方面的沖突，迫使?jié)氈贫刃枰鞒龈母铩?919年政府頒布健康部法，并成立健康部，從此結(jié)束了地方政府對(duì)濟(jì)貧事務(wù)的管理權(quán)，實(shí)現(xiàn)了濟(jì)貧事務(wù)權(quán)歸中央政府來管理的轉(zhuǎn)變。1929年地方政府法頒布實(shí)施，廢除了濟(jì)貧監(jiān)督局，徹底結(jié)束了濟(jì)貧法的地方管理體系。原來由濟(jì)貧法提供的各種救濟(jì)逐漸納入社會(huì)保障制度管理中。1948年英國(guó)頒布《國(guó)民救助法》正式廢除了濟(jì)貧法救助體系，福利制度和福利國(guó)家建設(shè)取代了古老的濟(jì)貧制度，濟(jì)貧法確立的濟(jì)貧救助制度退出歷史舞臺(tái)。

四、評(píng)價(jià)

新舊濟(jì)貧法的存在是時(shí)代的產(chǎn)物，當(dāng)時(shí)的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)形態(tài)決定了那一時(shí)期救濟(jì)和保障制度的水平和形式。而且，新舊濟(jì)貧法前后如此巨大的反差，也跟同時(shí)代英國(guó)政治經(jīng)濟(jì)思想的轉(zhuǎn)變有關(guān)，舊濟(jì)貧法被批評(píng)更多的是說增加了富人稅收負(fù)擔(dān)，舊濟(jì)貧法的一些做法影響到了資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府過多的干預(yù)被認(rèn)為是不利于生產(chǎn)的，即人（勞動(dòng)者）是自由流動(dòng)的。新濟(jì)貧法時(shí)代，是資本主義高速發(fā)展的時(shí)期，亞當(dāng)·斯密、大衛(wèi)·李嘉圖等都倡導(dǎo)自由經(jīng)濟(jì)學(xué)說，舊濟(jì)貧法的一些措施當(dāng)然成為了他們批判的對(duì)象。當(dāng)然，針對(duì)新濟(jì)貧法的問題，在二十世紀(jì)初也作出了修改，但時(shí)代已經(jīng)不同，而且英國(guó)此時(shí)早已完成了工業(yè)化轉(zhuǎn)型，階級(jí)矛盾加劇的階級(jí)斗爭(zhēng)和失業(yè)、養(yǎng)老等新問題困擾著英國(guó)的政治家們，新舊濟(jì)貧法已經(jīng)不能適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展了。

縱觀英國(guó)的濟(jì)貧史，可以看出英國(guó)社會(huì)對(duì)于貧困問題的認(rèn)識(shí)也經(jīng)歷了一個(gè)歷史的過程。濟(jì)貧政策的演進(jìn)同當(dāng)時(shí)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度以及全社會(huì)對(duì)貧困的認(rèn)知程度、政府的作為密切相關(guān)。起初全社會(huì)認(rèn)為貧困是個(gè)人懶惰或者道德問題造成的，于是救濟(jì)以懲戒為主，隨著工業(yè)化快速推進(jìn)，貧困被認(rèn)為是個(gè)人無法左右的，其中還有社會(huì)等因素，幫助民眾脫離貧困是政府該做的，幫助民眾擺脫貧困和建立完善的社會(huì)福利保障能促進(jìn)社會(huì)健康、良性的發(fā)展，大規(guī)模的脫貧也有利于社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

英國(guó)是人類歷史上第一個(gè)工業(yè)化國(guó)家，我們回看英國(guó)的歷史，就是要吸取英國(guó)在工業(yè)化過程中走過的彎路，同時(shí)，借鑒一些英國(guó)在處理工業(yè)化轉(zhuǎn)型過程中的好做法。當(dāng)前，我國(guó)正處在社會(huì)主義建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，工業(yè)化帶來的病癥同樣困擾著我們，如何處理這些問題，英國(guó)好的做法值得深思和借鑒。

注釋：

①劉濤.都鐸王朝時(shí)期英國(guó)濟(jì)貧法的演變[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2009（02）.

②伊麗莎白女王是都鐸王朝時(shí)期最后一位國(guó)王，因?yàn)樗篮鬅o嗣，詹姆士一世即位，斯圖亞特王朝取代都鐸王朝。

③關(guān)于童工，可參閱，莊解憂.英國(guó)工業(yè)革命時(shí)期童工的作用與地位[J].廈門大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），1981（04）；施義慧.工業(yè)革命時(shí)期英國(guó)童工問題的由來及解決[J].英國(guó)研究，2009（00）.

④相對(duì)于伊麗莎白濟(jì)貧法（舊）而言。

⑤[英]阿薩·勃里格斯著.英國(guó)社會(huì)史[M].陳叔平、陳小惠等譯.北京：商務(wù)印書館出版社，2015：233.

⑥丁建定.英國(guó)新濟(jì)貧法制度的實(shí)施及其評(píng)價(jià)——19世紀(jì)中期英國(guó)的濟(jì)貧法制度[D].華中師范大學(xué)（人文社會(huì)科學(xué)版），2011，50（04）.

⑦上文中阿薩勃里格斯提到過，即“道德經(jīng)濟(jì)”向“政治經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變。

【參考文獻(xiàn)】

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[4]錢乘旦，許潔明.英國(guó)通史[M].上海：上海社會(huì)科學(xué)出版社，2003：120.

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（24）.

[7]丁建定.英國(guó)新濟(jì)貧法制度的實(shí)施及其評(píng)價(jià)——19世紀(jì)中期英國(guó)的濟(jì)貧法制度[D].華中師范大學(xué)（人文社會(huì)科學(xué)版），2011，50（04）.

責(zé)任編輯：楊柳