縣域城鄉社區居家養老服務資源整合研究

□何劍筠 吳長華

（中共宿松縣委黨校 安徽 宿松 246500）

縣域城鄉社區居家養老服務資源整合研究

□何劍筠 吳長華

（中共宿松縣委黨校 安徽 宿松 246500）

社區居家養老模式可以很好的滿足養老服務資源有限的基層的養老需求。本文立足欠發達地區安徽S縣的養老服務建設現狀，對存在的問題和推進發展的主要措施進行了初步探究。

縣域城鄉;社區居家養老;資源整合

在社會經濟發展和計劃生育相互作用下，我國人口快速走向老齡化，并呈現出老年人口基數大、增長速度快、高齡化加深、空巢化加劇等特點，養老問題受到全社會高度關注。目前，我國的養老模式主要有家庭養老、機構養老、社區居家養老。就家庭養老而言，家庭結構的微小化和現代社會的高壓力、快節奏化，對這一傳統養老模式產生了的巨大沖擊。就機構養老而言，老年人守舊的養老思想、養老機構自身建設的滯后，機構養老發育不足。就社區居家養老而言，社區區居家養老能夠將老年人在家居住與社會化上門服務相結合，可以促使服務資源得到充分利用，但這一模式還只是在初步發展狀態。

1 縣域城鄉養老服務供需矛盾凸顯

一方面，縣域城鄉養老服務需求大，需求多元化。以安徽省S縣為例，S縣國家級貧困縣，全縣轄9鎮13鄉209個村（社區）。據統計，截止2016年底全縣總人口約87.3萬，其中60周歲以上老年人約13.5萬人，占總人口15.4%，80歲以上1.6萬人，約占總人口1.8%。預計未來十年老年人口每年將以超過1.2%幅度凈遞增，老齡化程度不斷加深，養老服務需求進一步增大。隨著整個經濟社會的發展，人們的需求也呈現多層次化。據調查，S縣城鄉老人在居家養老服務方面主要集中在生活照料、醫療保健、精神生活服務、老年權益服務等方面。以生活照料為例，衛生保潔服務整體需求達59%；水電、家電維修達54%，個人護理達53%。在醫療保健方面，健康預防與健康咨詢需求分別為80%和64%。在精神生活方面，精神慰藉需求為52%；參與活動需求為58%。在權益服務方面，法律援助需求為45%。由此可見，老年居家服務需求中，醫療保健服務是重點；生活照料服務則因人而異，根據老年人身體狀況不同而有差異；精神生活需求也占很大比例，根據老年人性格及受教育程度不同而不同；在群益服務方面老人需求也較大。

另一方面，縣域城鄉養老服務供給極其有限，難以滿足養老需求。欠發達地區養老模式還是以家庭養老為主，輔助以其他模式，養老服務供給明顯不足。一是家庭養老保障功能弱化。以S縣為例，S縣是勞務輸出大縣，以前每年外出務工人員在所23萬左右，近幾年有回流，大概在18萬左右。外出人口多，帶來的是空巢老人、候鳥老人數量增多，帶來的是家庭成員養老負擔增重。年輕的家庭成員面對生存壓力、面對社會競爭壓力，無論是對老人的生活照料還是精神慰藉方面，都很難做到周全。二是機構養老發育不足，作用發揮十分有限。根據各養老機構自查和S縣工作協調小組核查的情況，S縣共有養老機構25家，其中公辦養老機構11家，公建民營養老機構11家，社會辦養老機構3家。22家公辦養老機構以收養城鎮“三無”老人和農村“五?！崩先藶橹?，入住率不高。已有的3 325張養老床位，只有1 066人入住。養老機構從業人員缺乏，現有從業人員229人，其中女性為主，且年齡偏大，多為臨時工，幾乎沒有經過專業培訓。養老機構整體服務質量和服務水平都比較低，基本上是處于一個“保溫暖”的運行狀態。三是社區居家養老服務滯后，功能單一。S縣社區居家養老服務場所和老人活動設施建設比較缺乏，沒有達到全覆蓋。住宅設計和社區服務網絡布局即不能滿足居家養老在安全性、舒適性以及便利性等方面的需求，又難以進行適老改造。已經開展居家養老服務的社區并沒有對居家養老服務需求做詳盡調查，養老服務缺乏針對性和實效性。多數社區養老服務功能單一，只側重于家政服務，與老年人日益增長的物質文化需求存在較大差距。由此可見，欠發達地區縣域城鄉養老服務在供給上遠不能滿足養老需求。

2 發揮縣域城鄉社區居家養老服務資源合力，解決社區居家養老發展難題

由于縣域城鄉養老服務資源整體匱乏，社區在養老建設方面自身又存在不足，政府、家庭、社會各主體發揮作用方面也很不充分，導致在推進社區居家養老發展中出現了很多問題。

第一，社區主體作用發揮不足。一是職能定位有些不清。社區是群眾自治組織，但是在現實生活中社區行政化色彩過重，服務職能的履行有些弱化。二是是設施落后。老年活動中心在很多地方沒有達到全覆蓋，鄉鎮及村部設置的日間老年人照料中心大都空置。社區配備的文體活動設備在購置時不是完全立足于老年人的實際需要，在設備的維護維修上也不到位，而應當配備的健康醫療設備更是匱乏。三是隊伍建設薄弱。社區工作人員配備不齊，年齡結構偏大，多為非專業人員，基本沒有經過專業培訓，缺乏社區管理知識，缺乏養老服務專業知識，完全不能適應日益增長的多元化的養老需求。四是養老服務供給有限。社區在養老服務供給上，沒有立足于老年人的實際需求，實施分類提供。對于老年人的養老需求，往往只能做到日常生活的照料，在精神生活、醫療保健、權益服務等方面，則及其缺乏。由于資金、設施、人員等因素的影響，社區養老服務供給能力偏弱，又沒能創新調動起家庭、社會等資源，導致自身在養老建設方面還只是處于弱小時期，急需提升能力和水平。

第二，政府主導作用發揮不夠。在政策方面，國家雖明確提出發展社區社區居家養老模式，但并沒有針對社區養老出臺專項政策。由于缺乏頂層指導設計，目前社區居家養老的推進都在基層基本處于摸索的初級階段。在法律規范方面，盡管有老年人權益保護法，但卻沒有具體的操作細則，并且對社區在養老服務建設中所享有的權力、應承擔的義務，對從業人員的職業道德要求等，都缺乏法律監督，僅僅只有地方政府出臺的文件加以規范，約束力不強。在服務機構設置方面，基層的機構設置不夠健全。以S縣為例，2009年機構改革S縣老齡辦被撤消，其工作職能并入縣民政局，導致老齡工作既無專職人員編制，又無專專職人員從事，確實難以保證發揮好協調、督促檢查、參謀助手作用這“三個作用”。在資金方面，社區養老建設的資金來源主要在政府，目前在我國針對社區養老服務的財政政策尚為系統確立，而國家對養老保障的投入上，每年除了撥付各類人員的養老金，還要面對大量的養老機構建立及運行補助資金，財政壓力相當大。依靠政府這個唯一資金來源，完全不能應對社區養老建設需要。在監管方面，對于社會養老服務組織，對其服務質量、組織實施規范上未能到位，目前還沒有形成一套完整的社區養老監管機制。

第三，家庭作用發揮激活不夠。對于養老服務接受的老人而言，自身參與到社區養老建設上很不夠，而且老人相互之間的協助幫扶也不是很緊密。對于家庭其他成員，無論是與老人共同居住的，還是不在老人身邊，在對老人的照顧和交流上都存在不足。這既有現實發展因素，也有家庭成員主觀因素。對于同一社區居住的家庭相互之間，發揮相互扶持的作用也很不夠，所謂遠親不如近鄰，相互扶助對滿足老年人生活照料和精神慰藉有很大幫助。而且，社區中有些家庭有些陪讀的家長，年齡不大，閑暇時間多，發揮他們的作用可以彌補社區養老服務人員的不足。對于家庭與社區之間，在養老的交流溝通上很不足，在養老資源互通合作上更是缺乏。

第四，社會組織參與不足。作為養老資金、服務、設施提供的第三方，是養老服務 一是作為盈利性質的企業來講，缺乏積極參與的動力，入駐社區的情況很少。在欠發達地區的基層，政府購買養老服務以及醫養推進工作上，還只是邁出了很小的幾步。二是作為非盈利性的志愿組織來講，志愿隊伍整體建設還只是處于初級階段，社會公眾參與度還不高，在社區養老作用發揮上還很不夠。三是社會養老服務從業人員來講，養老服務專業要求很強，但現實社會中從事這一行業的人員，大多是非專業人員，整體的服務水平偏低。

2017年2月國務院印發《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃的通知》，提出要“健全養老服務體系”，“大力發展居家社區養老服務”，在提升居家社區養老服務方面提出了很多具體措施。

一是充分發揮社區的中樞主體作用。理順政府與社區之間的關系，強化社區自治功能，推進社區養老服務建設的創新與探索。強化工作人員的科學配備與培養，增強服務能力和水平。立足老年人的身心特點和實際情況，完善社區各項養老服務設施的配備。在服務供給上，立足養老需求，充分利用社會專業服務資源，激活社區家庭閑置資源，利用各種服務資源，提升養老服務的質量和水平。積極開展各項活動，豐富老年群眾的業余生活，愉悅他們的身心。

二是充分發揮政府的主導與協調作用。推進服務型政府建設，加快制定社區養老服務專項政策，加快健全養老服務各項法律法規，完善老齡工作專業人員的科學配置，確立社區養老服務的財政政策，增加資金支持力度，健全社區養老監管協調機制，充分履行監管職責，協調好各方關系。

三是充分發揮家庭養老服務基礎作用與幫扶作用。利用多媒體手段，社區、志愿組織搭建起老人與子女之間的橋梁，充分發揮家庭基礎養老的作用。同時，建立社區家庭幫扶機制，激活家庭養老服務資源活力，增強社區養老服務力量。

四是充分發揮社會各方力量作用。引入競爭機制，加強激勵與監管，促進社區養老市場化發展，增強企業參與力度。完善社會養老服務從業人員培養機制，增強從業人員的專業素養，提升服務水平。推進志愿者隊伍建設，強化社區養老服務志愿隊伍力量，夯實社區居家養老服務的社會力量。

總的來說，以社區為中心，充分發揮政府、家庭、社會的各方力量，對提升縣域城鄉社區居家養老整體水平、滿足基層養老需求將起到很大作用。

[1]國務院.國務院關于加快發展養老服務業的若干意見[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2013-09/13/content_2487704.htm，2013年9月6日.

[2]劉婷婷.我國城市社區養老問題研究[D].山東財經大學,2014,14-35.

[3]朱慧.多元主體參與社區養老服務的機制研究[D].上海工程技術大學，2013,20-21.

[4]牛長華.老齡化背景下我國社區養老服務問題研究[D].山東財經大學，2012，6-19.

1004-7026（2017）21-0003-02

D669.6

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.21.002

2016年度安慶市委黨校系統立項課題（16A Q D X 26）。

何劍筠，女，1977年8月生，研究生學歷；工作單位：中共宿松縣委黨校；職稱：講師；主要研究方向：黨建，行政管理；畢業院校：中共安徽省委黨校；專業：黨史黨建；課題負責人，本文執筆人。吳長華，男，1965年省，本科學歷；工作單位：中共宿松縣委黨校；職稱：高級講師；主要研究方向：經濟管理；課題成員。