旬陽縣農村土地流轉存在問題淺析

□周福琴

(陜西省安康市旬陽縣農經站 陜西 安康 725700)

旬陽縣農村土地流轉存在問題淺析

□周福琴

(陜西省安康市旬陽縣農經站 陜西 安康 725700)

二十一世紀以來，隨著農村產業政策的調整，農村二、三產業的發展和農村人口向集鎮集中轉移，特別是近年中央關于新型經營主體建設和土地向專業大戶流轉政策的出臺，極大地調動了新型經營主體及專業大戶發展生產的積極性，農村土地承包經營權的流轉速度明顯加快，但隨之而引發的土地承包經營權糾紛也隨之增多，旬陽縣在堅持和完善農村基本經營制度的基礎上，因勢利導，積極推動農村土地經營權流轉和新型農業經營主體適度規模經營，促進了該縣農業產業化的發展。

農村；土地流轉

1 旬陽縣農村土地流轉基本情況

旬陽縣位于陜西省東南部，秦巴山區東段，漢江橫貫其中。總面積3 554km2，人口45萬人,轄21個鎮，305個行政村 (社區），1 867個村民小組，11.88萬戶，40.8萬農業人口，24.02萬個勞動力；耕地總面積 6.07 萬 hm2，人均 0.15hm2。

農村土地流轉政策實施以來，截止2017年7月全縣累計流轉土地面積1.21萬hm2，涉及3萬農戶，其中：出租土地0.69萬hm2，土地轉包0.49萬hm2，農戶土地互換460hm2，轉讓土地60hm2。土地流轉備案，規范簽定流轉合同1.3萬份。

2 存在的問題

2.1 農村土地承包經營權確權不到位

該縣在2003年進行農村土地經營權換證時，部分村把農村土地經營權證放在村干部家里，沒有向農戶發放；部分村因農戶之間存在土地糾紛，故將矛盾戶的證書暫扣，沒有及時處理發放給農戶；部分村農村土地經營權證上記載的土地沒有清晰的四至界畔，導致農戶后輩之間土地糾紛矛盾上升，給土地連片流轉造成困難。

2.2 農村土地流轉手續不健全

很多農戶在土地流轉時沒有經過村民小組或村民委員會同意，更沒有到農業部門來備案，只憑農戶口頭協商，并沒有簽定有效的農村土地流轉合同。有的農戶雖然簽定了農村土地流轉合同，但不規范，權利義務不明確，條款不完善，表述不準確，對土地的面積或位置沒有明確規定；有的農戶移民搬遷政策，遷入到小城鎮居住，農村賣房搭地現象普遍存在，致使土地流轉糾紛頻發。

2.3 流轉行為不夠規范

《農村土地承包法》規定,“土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓或其他方式流轉,當事人雙方應當簽訂書面合同。”但在旬陽縣的農村土地流轉實踐中,仍存在著嚴重的不規范行為。（1）農戶之間自行協議流轉，極少向村、組乃至于鄉鎮政府報批、報備。（2）土地流轉的主要形式以農戶之間的口頭約定為主，一旦發生糾紛，約定內容查證難。（3）或有書面流轉協議，但存在概念不清、約定不明等問題。

2.4 農村土地流轉管理混亂

村民小組在發包土地時，部分村組沒有按照法律規定由村民小組或2/3以上村民會議通過，一些村組干部利用職務之便，為自己謀取利益，一旦發生爭議，以合法的農村土地經營權證為依據，引發流轉農戶之間的土地經營權糾紛。村組沒有建立土地流轉臺帳。村干部認識出現偏差，認為土地承包經營權流轉是農戶自己的事,根本沒有登記建立臺賬；部分村對農戶上報流轉協議,也沒有按規定辦理備案手續。各鎮的農村土地承包糾紛調解制度不完善。發生糾紛沒有及時調處，或對糾紛處理不滿意，引發農戶上訪。

2.5 土地流轉等待觀望

一是思想認識不到位，專業大戶、家庭農場、合作社對土地流轉愿望不強，部分農戶對長期流轉出的土地不放心，寧可粗放經營，甚至撂荒也不愿意流轉。二是流轉期限過短。有的農戶流轉1至3年，影響長效產業發展，土地流出戶不安心，怕時間長了地收不回來；流入戶心存顧慮，怕在流轉的土地上投資大了不合算，還沒見效益就到期了，只考慮流轉期內發展、經營、投入，加劇了在土地上的短期行為和掠奪式經營，影響農業可持續發展。三是流轉體系不健全、流轉過程缺乏有效監管。雖然農村土地承包經營權流轉已成為農村經濟發展有效途徑。

2.6 土地流轉規模有待提升

旬陽縣農民專業合作社、家庭農場、專業大戶雖然種類全、數量多，但規模檔次不高，抗御自然風險和市場風險能力不強，大多數的合作社、家庭農場以生產型、粗加工為主，產業鏈條短，產品附加值不高，抗風險能力差，尚未形成“利益共享，風險共擔”的機制。旬陽縣隆科生態種植專業合作社是旬陽縣規模最大的農民專業合作社，流轉土地僅140hm2，產業經營小而全，即從事設施蔬菜生產，又發展水稻生產及稻米加工，水產養殖及食用菌生產，產業化水平和經濟效益都比較低，專業化程度也不高，與陜西靖邊涌泉居馬鈴薯生態種植專業合作社，流轉1 333hm2土地種植馬鈴薯相比流轉規模及專業化水平都有待提升；旬陽縣金田元生態種植專業合作社在小河鎮龍王灘村流轉54hm2水澆地，因供水設施跟不上，蔬菜種植灌水困難，改種發展葡萄生產，因種植園澆不上水，影響合作社效益的發揮及合作社的發展壯大和社員收入的增加。

3 建議思考

農村土地承包經營權流轉工作，量大面廣，涉及各項農村政策的落實，如何有效預防和處理好農村土地經營權流轉矛盾糾紛，科學合理的指導專業大戶、家庭農村、農民專業合作社及農業產業化龍頭企業流轉土地，發展農業產業，實施產業脫貧，共建小康社會，關系到廣大農民群眾的切身利益和農村的改革、發展、社會穩定。據此筆者建議：

3.1 依法確權頒發農村土地承包經營權證書

縣級人民政府農村土地承包經營權管理部門，對尚未頒發農村土地承包經營權證書的農戶，應盡快進行調查核實，及時向農戶發放證書。做到逐戶發證，無論過去因何種緣由導致農村土地承包經營權證書滯留在那個環節，或現在還有什么理不清的情由，任何一級組織都一律不得扣留農戶的土地承包經營權證書；保證承包經營權證書記載內容與實際信息相一致；及時處理因土地流轉或其他原因產生的農戶間或農戶與村集體組織之間的矛盾，保證農村土地承包經營權頒證工作順利進行。

3.2 加強土地流轉的宣傳教育

向農村干部群眾宣傳《中華人民共和國農村土地承包法》、《中華人民共和國合同法》；宣傳農村土地經營權流轉有關政策，不斷提高廣大農村干部及農民群眾的守法意識。嚴格遵守《中華人民共和國農村土地承包法》的有關規定，依法按照法律規定流轉土地，將矛盾糾紛消滅在萌芽狀態；鼓勵專業大戶、家庭農場、農民專業合作社及農業產業化龍頭企業了解農村土地流轉政策，簽訂長期穩定的土地流轉協議，為做大做優做強地方特色優勢產業提供土地保障。

3.3 加強對農村土地流轉工作的管理

充分發揮農村土地流轉中心的職能，加大矛盾糾紛的調解力度，以說服疏導為主，糾紛查處為輔，通過積極的協商尋求解除糾紛的辦法，依靠鎮、村、組三級組織的作用，協調、疏導、調解及做好善后工作。各鎮政府在確權登記頒證過程中要依法做好農村土地清查工作，深入了解農村土地承包的現狀，分析可能存在的不安定因素，對癥施治，排除矛盾糾紛隱患。

3.4 加強對農村土地流轉行為的管理

縣農業主管部門嚴格按照《農村土地承包經營權流轉管理辦法》的規定，規范農村土地流轉承包合同，明確權利義務，加強指導和管理，規范土地承包行為，健全規范化的流轉管理工作制度和規程。流轉雙方在自主協商的基礎上，簽訂規范的流轉合同，要對流轉土地的用途進行審查，防止流轉出的土地用途發生變化，對農村土地承包中發生的各種糾紛及時協調解決；指導村組采用規范文本，規范承包合同內容，合理確定承包基數，條款要平等、具體、全面，制止隨意撕毀合同的現象；在對流轉行為的管理中，縣、鎮人民政府應各司其職，縣人民政府農村土地承包經營權管理部門，要加強對農村土地承包合同的管理，依法及時進行審核、登記、備案管理。

1004-7026（2017）21-0059-02

F301.0

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.21.041