社區矯正官執法身份的實然與應然

但未麗

社區矯正官，即2016年12月1日公布的《社區矯正法》(征求意見稿)中所稱的“社區矯正機構工作人員”，是指“社區矯正的核心工作力量，是具有社區刑罰執法主體資格和公務員身份的國家工作人員，他們掌握社區矯正工作的方向、政策、內容和進度，并以其他社會資源如矯正社工和社會志愿者為外圍支持力量，負責矯正工作的具體開展”[注]但未麗：《社區矯正：立論基礎與制度構建》，中國人民公安大學出版社2008年版，第298頁。。目前，中國從事社區矯正工作的“矯正官”，根據社區矯正的相關試點和試行規定，主要是司法所臨時或長期從事此項工作的司法助理人員，并事實包括某些省市抽調協助工作的監獄民警。實踐中，這部分人是中國社區矯正工作的主力，但一直以來缺失刑罰執行所要求的執法身份、執法主體資格和相關刑事執法權限，在面對有一定人身危險性和不遵守相關刑事義務和矯正規定的社區服刑人員時，缺乏應有的執法力度和執法威懾。

一、社區矯正官執法身份的實然描述：立法缺失

各層級的立法缺失相關規定，是社區矯正官執法身份一直缺失的最直接原因。這里盤點如下：2003年7月10日，“兩高兩部”聯合下發《關于開展社區矯正試點工作的通知》規定：“司法行政機關要牽頭組織有關單位和社區基層組織開展社區矯正試點工作，會同公安機關搞好對社區服刑人員的監督考察，組織協調對社區服刑人員的教育改造和幫助工作”[注]《關于開展社區矯正試點工作的通知》，參見http://www.criminallawbnu.cn/criminal/info/showpage.asp?pkID=4987，2016年9月8日檢索。；“街道、鄉鎮司法所要具體承擔社區矯正的日常管理工作”[注]《關于開展社區矯正試點工作的通知》，參見http://www.criminallawbnu.cn/criminal/info/showpage.asp?pkID=4987，2016年9月8日檢索。。這是社區矯正最早的法律依據和關于司法行政機關在社區矯正中的職責規定，但我們并未見到任何關于社區矯正工作人員(社區矯正官)的執法權限和執法主體資格的表述。再看2004年5月司法部發布的《司法行政機關社區矯正工作暫行辦法》，依然只規定了作為社區矯正執行機構的鄉鎮、街道司法所的職責等。此后的2011年2月，全國人大常委會發布的《刑法修正案》(八)中將社區矯正寫進刑法，也只概括性規定對判處緩刑、管制、假釋的犯罪分子“依法實行社區矯正”。接著，司法部于2012年1月出臺了重點規范社區矯正實行程序的《社區矯正實施辦法》，同樣僅規定縣級司法行政機關負責社區矯正判決(決定)前的調查評估工作、為社區服刑人員建立執行檔案和有權決定是否批準其進入特定區域或者場所，以及司法所應為社區矯正人員制定矯正方案和矯正工作檔案等。2012年3月，全國人大發布的《關于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》也只對被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監外執行的罪犯規定必須“依法實行社區矯正”，“由社區矯正機構負責執行”等[注]《關于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》，參見http://www.gov.cn/flfg/2012-03/15/content_2092191.htm，2016年9月10日檢索。，至于其他未有只字表述。2016年12月1日，國務院法制辦出臺專門的《中華人民共和國社區矯正法(征求意見稿)》也未涉及社區矯正執行人員的任何執法主體身份規定。

檢視上述所有由全國人大或全國人大常委會、“兩高兩部”聯合或司法部單獨頒布的法律法規、部門規章，均對具體從事此項工作的社區矯正官執法主體資格和執法權限未予明確規定。雖然在2011刑法修正案(八)和2012年的新刑事訴訟法的相關規定中，社區矯正的管理機關不再由公安機關擔任，但關于社區矯正的具體執行，只籠統表述為“由社區矯正機構負責執行”，而“社區矯正機構”設在哪個部門、性質如何、有哪些職責權限，卻并未在刑法和刑訴法中進行相關說明。從邏輯上講，即使按新近發布的《社區矯正法》(征求意見稿)第四條規定的“國務院司法行政部門主管全國的社區矯正工作”，也并不必然表明司法行政機關每位工作人員、司法所的每位司法助理員或“社區矯正機構”中的每位工作者，都立即自動具備刑罰執行的執法主體資格和執法權限。所以現在的情形是，社區矯正官作為矯正工作的主要承擔者，是工作主體，也是事實上形成而各方也承認的執法主體，似乎也獲得矯正對象的接收、監管、考察等執法權限。但依現行法律規定，他們不僅不屬中國刑罰執行的警察序列，不著警服，不享有警銜級別，不具備相應執法手段，未配備相應警用裝備，也未經相關專業技能和警用裝備使用技能培訓。據廣大基層一線矯正工作者普遍反映，因為執法主體資格模糊，社區矯正官在面對矯正對象時嚴重缺乏執法權威和執法力度，不僅服刑人員“不服管教”，且執法身份屢遭挑戰，執法合法性屢遭質疑，給社區矯正工作的嚴肅性和權威性帶來較大障礙。

為了平復和補救這個缺失，實踐中有的省市積極發揮主觀能動性，紛紛在其權限范圍內自主采取辦法，試圖過渡性地解決這個問題。其中不少省市是抽調監獄民警輔助參與社區矯正，比如，北京市[注]據筆者2016年年初向北京市司法局求證，北京市現在抽調監獄民警已達400名，基本實現一所一警或兩警。、浙江省、湖北省、云南省等從所轄監獄、勞教所抽調警察到司法所參與社區矯正工作；天津市是將原司法警官學院具備警察身份的人員整體調入社區矯正部門從事社區矯正工作，從市司法局到司法所實行垂直管理。有的省市則違規直接給司法助理員穿上警服，但這畢竟并非長久之計。

二、社區矯正官執法身份缺失原因追問：執法隊伍缺失

通盤來看，中國社區矯正工作走的是試點、逐步擴大試點、全國試行的路徑。作為一項司法改革，推進得過快未必是好事，但這不等于作為該項工作承擔者的社區矯正官其執法主體資格和執法身份等重要問題可以在長達10余年的制度試行過程中一直被忽視，特別是在社區矯正工作近年來已逐漸常態化的情況下。

反思社區矯正試點過程和進展情況，筆者認為，社區矯正官執法身份在“兩高兩部”等發布的相關文件中一再缺位，不是偶然的，更不完全是立法忽視，而主要應歸因于社區矯正執法主體隊伍的事實上缺失。換言之，社區矯正試點試行14年至今，尚未建成全國范圍的統一執行機構和一支獨立、精干、符合刑罰執行素質要求的矯正官隊伍，這是矯正官執法身份缺失的直接緣由。因為，既然不存在機構與隊伍，那么所謂執法身份和執法權限賦予自是無所附麗。亦即，如果我們把執法身份的賦予簡化為單純的“穿警服問題”，那么就很有必要對為什么穿警服、在多大范圍、給誰穿警服等問題作出準確回答。進一步說，承擔社區矯正工作的司法行政管理機關只有先行建立專門的社區矯正執行機構，建立一支規范、統一、穩定且相對獨立的執法隊伍[注]據筆者了解， 2011年4月19日，成都市武侯區司法局根據實際需要宣布建立社區矯正官制度，并任命 23名矯正官，每名矯正官承擔2-3個街道社區矯正工作，每月召開1次社區矯正官工作例會。，包括為這支隊伍確立基本的職責范圍、日常管理、人員培訓、考核評估和晉升機制等并運行到較為成熟的程度，立法機關才有可能賦予其執法主體資格和必要的執法身份與執法權限。然而，我們一直沒能建起這樣一支隊伍。往前追溯，2003年試點開始后，機構建設和隊伍建設并未同時全面展開，即社區矯正工作的開展需在哪一級建些什么機構，以及這些機構的人員配備、編制數、職責和任務是什么，一直未有明確說法和相應規定，而僅是簡單地把這項工作直接放在司法所。關于司法所在社區矯正中的地位與職責，2003年“兩高兩部”制定的《關于開展社區矯正試點工作的通知》和2012年印發的《社區矯正實施辦法》中，都被表述為“街道、鄉鎮司法所要具體承擔社區矯正的日常管理工作”[注]《關于開展社區矯正試點工作的通知》，參見http://www.criminallawbnu.cn/criminal/info/showpage.asp?pkID=4987，2016年9月8日檢索。。雖然按此表述，司法所的任務是社區矯正的“日常管理”，但其實際就是具體面對社區服刑人員的最一線機構，從事的是社區矯正的具體執行工作。

但實際上，司法所并不適合長期作為社區矯正執行機構，如果繼續強行以其為執行機構，對社區矯正的發展很不利：首先，社區矯正的長期開展需要具有穩定性和相關專業知識的專職矯正工作者，需要一支可持續建設和職業化發展的執法隊伍，而司法所難以提供這樣一支隊伍。除了社區矯正，司法所還同時承擔法律服務、法律宣傳、人民調解等其他八項工作任務。在司法實踐中，從事社區矯正工作的人員與從事其他八項工作的人員常常一人多職或互相借用。據筆者調查，除了北京、上海，在相當部分的省市地區，一個司法所只有一兩人，不少司法所甚至至今都未實現一所一人。2016年8月10日，筆者從四川省司法廳了解到，該省有4600多個司法所，但現有工作人員只有4000人左右，平均每所只有0.8人。四川的情況在全國較有代表性，身兼多職的情況在基層司法所確實普遍，這不僅難以確保社區矯正順利充分執行，也不利于社區矯正官隊伍的專業化和職業化建設。其次，司法所本身是法律服務性質的機構，不是刑罰執行的機構，如果作為社區矯正機構，難以理清法律服務與社區刑罰執行的關系[注]劉強：《論社區矯正頂層設計需要澄清的基本問題》，《凈月學刊》2016年第6期。。申言之，司法所承擔的其余八項工作任務與社區矯正存在著嚴重的性質沖突，因為該八項工作任務的性質是法律服務和法律宣傳，而社區矯正的性質是刑罰執行，是體現法律尊嚴需要國家強制力保障的嚴肅執法工作，二者十分不宜混同于一個機構綜合執行。再次，司法所多是以一鄉一鎮或以街道為單位建立，所轄區域范圍較小，實踐中無法適應社區矯正對象最基本的流動需求，以致其即便在很小的范圍遷居也需要更換矯正關系到其它司法所。

更重要的是，以司法所為執行機構而解決社區矯正官的執法身份問題是不可想象的。因為從各方面看，為司法所每位司法助理員穿上警服是不必要也是不可能的。前文已述，絕大部分司法所只有一人甚至不到一人，如果以司法所為執行機構會導致這樣的情形：給從事社區矯正工作的司法助理員穿警服，就相當于給司法所的所有人穿上警服。如此一來，司法所與派出所的形式差別就消失了，此種做法必然遭到公安系統抵制。而對兩人以上的司法所來說，只給目前司法所中從事社區矯正的司法助理員穿上警服也非長久之計，因為在同一部門，具體工作崗位和工作職責調換是正常的，也可能是經常的，而警察身份和執法權限一經賦予則不應頻繁更換。再者，不排除會出現不論是否實際從事社區矯正工作，司法所所長可能首先要求給自己穿上警服的情形。

顯然，如果說社區矯正官執法身份和執法權限賦予是社區矯正作為刑罰執行繞不過去的存在，那么自上而下建立社區矯正的專門執行機構和一支有專業素養的矯正隊伍，則是必須的前提。但這支隊伍如何組織、如何建設，其執法身份和執法權限如何規定，直接關系到社區矯正工作能否在法律框架內順利運行。當前現狀是，在沒有上級發文的情況下，各省市區基本上各自為陣，自下而上自己摸索，所以各執行機構人員來源、配備和機構稱謂也是各不相同，很有必要經過深入調研論證后自上而下建立統一規范的執法隊伍。

三、社區矯正官執法身份之應然歸屬：納入警察編制

關于社區矯正官的執法身份應該是什么，實務界的聲音是一邊倒，認為應授予人民警察身份;學界的觀點則分兩種，一種認為普通公務員就行，一種也認為應納入警察編制。筆者支持實務界，即主張社區矯正官應賦予司法警察的執法身份和執法主體資格，應納入人民警察編制，理由如下：

首先，參照社區矯正原執行主體身份，作為現任執行主體的社區矯正官也應具備相應警察身份。頂著刑事司法改革面目出現的社區矯正，其“今生”貌似舶來的新概念新制度，但其“前世”其實是包括管制、緩刑、假釋和監外執行等在社區執行的刑種和刑罰執行制度在內的社區刑罰制度。并且，這些刑種和制度是自從1978年《刑法》制定后就存在的，只不過此前的執行工作一直由公安派出所負責，執行人員也都是正式在編的具有人民警察身份的派出所工作人員。后來，由于派出所工作任務較重，難以分身管理這些在社區服刑的罪犯，以及刑事一體化發展考慮，社區矯正工作由“兩高兩部”于2003年聯合發文調整為由司法行政部門負責，但從目前來看，此項工作性質沒變、任務沒變。所以，同樣作為社區刑罰執行人員，社區矯正官同原來從事此項工作的派出所警察相比，執法身份、執法權限和執法主體資格等也沒有理由改變。

其次，參照監禁刑罰執行人員的警察身份，作為與監禁刑罰相對的社區刑罰執行人員的社區矯正官也應具備相同執法身份。因為無論社區刑罰還是監禁刑罰，二者都是刑罰范疇而且都類屬于自由刑，前者是對犯罪人的人身自由進行一定程度的限制，讓其在社區服刑但要遵守區域范圍和活動事項等相關規定，而后者是對犯罪人的人身自由予以完全剝奪，將犯罪人完全拘禁在特定機構中。無論社區刑罰還是監禁刑罰的執行人員，無疑都承擔了監管罪犯的首要職責，而其司法地位，根據刑法第94條規定，“本法所稱司法工作人員，是指有偵查、檢察、審判、監管職責的工作人員”，兩者都應屬于刑法所規定的“司法工作人員”范疇而不只是普通的國家機關行政人員。這是一方面。另一方面，社區矯正在中國的性質定位也要求社區矯正官具備人民警察的刑事執法身份。雖然現行《刑法》和《刑事訴訟法》只規定了社區矯正的適用對象范圍，而并未進一步明確其性質，但2003年7月試點之初，“兩高兩部”聯合發布的《關于開展社區矯正試點工作的通知》曾將其界定為：“社區矯正是與監禁矯正相對的行刑方式，是指將符合社區矯正條件的罪犯置于社區內，由專門的國家機關在相關社會團體和民間組織以及社會志愿者的協助下，在判決、裁定或決定確定的期限內，矯正其犯罪心理和行為惡習，并促進其順利回歸社會的非監禁刑罰執行活動”[注]《關于開展社區矯正試點工作的通知》，參見http://www.criminallawbnu.cn/criminal/info/showpage.asp?pkID=4987，2016年9月8日檢索。。這個官方定義明確了四點并沿用至今：(1)社區矯正的性質是“與監禁矯正相對的行刑方式”。(2)社區矯正的對象是“罪犯”。(3)社區矯正的工作地點在“社區”。(4)社區矯正的任務，是矯正罪犯的“犯罪心理和行為惡習，并促使其順利回歸社會”。亦即，社區矯正“與監禁矯正相對”，性質是刑罰執行，而工作對象又是罪犯，社區矯正官與監獄警察在工作性質、工作對象和承擔的工作任務上完全相同，僅僅是工作地點有所不同——前者在社區，后者在監獄。如果這些沒有疑問的話，那么，根據2012年修改的《人民警察法》第二條規定，“人民警察的任務是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，保護公共財產，預防、制止和懲治違法犯罪活動”，以及該條第二款之規定，“人民警察包括公安機關、國家安全機關、監獄、勞動教養管理機關的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察”，社區矯正官的執法身份，應與監獄(監禁矯正)機關監督管理罪犯的工作人員一樣，同屬人民警察序列。易言之，既然社區矯正被界定為嚴肅的刑罰承擔方式，那么以國家強制力予以保障執行是其應有之義。專職從事該項工作的社區矯正官不僅應具普通公務員身份，還應進入人民警察序列，賦予相關執法權限和執法職責。

再次，從社區矯正適用對象人身危險性特質來看，社區矯正官只有具備人民警察的執法身份，才能具備相應執法權威和執法威懾。按照當前法律規定，社區矯正對象都是經法院認定，行為已觸犯刑法、有一定人身危險性的犯罪人，而且是在開放社區服刑，每天與普通公民同進同出，理論上每天都有再犯罪機會。中國對于社區刑罰的判決或裁定，并未同時進行十分嚴格的人身危險性調查，有的矯正機構在法院要求下進行了相應調查，但調查程序和調查人員是否出庭作證及接受質證等也未嚴格執行，更遑論部分犯罪人的人身危險性是比較隱蔽而并非顯性的，不是完全可以“調查”出來和準確測量的。當然，據筆者了解，截止2015年10月，全國累計接收社區服刑人員261.4萬人，累計解除矯正190.1萬人，現有社區服刑人員71.3萬人，全國社區服刑人員在矯正期間的再犯罪率一直處于0.2%的較低水平[注]此處系列數據為筆者2015年12月27日在廣東東莞參加中國行為法學會越軌預防與矯治研究會2015年會時，司法部社區矯正局姜愛東局長在主題演講中發布的數據。。但社區矯正對象過去再犯率的相對較低，并不能說明其未來的再犯可能性也一定是低的，因為制度還是那個制度，但不斷進入社區的犯罪人卻是形形色色和日益復雜的。而一旦矯正對象實施危害社會行為，則立即需要強制力量對其進行制止、收監或采取其他懲戒。此外，社區矯正進行過程中的若干環節，如矯正對象初來乍到的交付與接收、組織宣告，矯正期間發現漏罪、再犯新罪或者違反相關規定導致的提請變更執行方式，以及現在絕大部分地區都實施的電子監控措施和矯正結束時的解除宣告等，每一環節本質上都屬嚴肅的刑事執法程序，不容隨意對待，有的還涉及可能中止矯正而剝奪人身自由的強制執行，諸如此類的刑罰執行職責確實不宜由普通公務員承擔，否則可能消解社區矯正的執法權威和刑罰的一般預防犯罪目的。

最后，從中國與西方國家比較來看，中國社區矯正是不容質疑的刑罰執行，其執法身份規定不應唯西方馬首是瞻。有學者以世界多數國家的“警察在社區矯正中均不承擔執行主體任務”[注]陳威儀：《淺析社區矯正執法人員是否應具有警察身份》，《青年與社會》2013年第13期。，來論證中國社區矯正官也應如此，筆者認為這是不充分的。一方面，就最早實行社區矯正的美國而言，不僅社區矯正不由警察監督執行，其監禁矯正也有不少是由私人企業來承包監管的。在這些國家，社區矯正不僅是刑罰執行之一種方式，也是刑事訴訟的分流措施之一，還是暫緩起訴的考察措施之一。而在中國，無論監禁矯正還是社區矯正，都是確定無疑的由國家強制力保障的嚴肅刑罰執行，在可以看到的將來，還很難想象這項工作由私人企業來承擔。另一方面，中國社區矯正的適用對象目前主要是經法院審判定罪的犯罪人，雖然多屬于不需要關押或者不需要繼續關押的情形，但其人身危險性往往大于西方國家的社區矯正對象。這不僅因為中國社區矯正尚未得到更廣泛適用，更因為中國的犯罪定義定性又定量，司法實踐中通常以情節、數額限制入罪，而西方國家輕罪微罪的入罪標準普遍比中國低得多，他們的許多犯罪行為，在中國不過屬于一般違法，只進行治安管理處罰即可，都進入不了社區刑罰的處罰范圍。

總之，社區矯正的性質如果定位于社區刑罰，是與監禁矯正相對的行刑方式，矯正對象是有犯罪事實且經過法院判決和決定在社區服刑的罪犯，那么，社區矯正官作為具體執行社區矯正的工作力量，其具體的執法主體資格和執法權限規定不應被忽視，也不應在相關大法中缺位。但需要強調的是，人民警察身份不適合簡單直接賦予司法所的司法助理員，而只能賦予專門承擔社區矯正工作的統一的穩定執法隊伍。雖然之前的“兩高兩部”系列法規忽視了該問題，好在還有后續的更重要的《社區矯正法》尚未出臺，因此建議正在制定的《社區矯正法》補上關于社區矯正官的執法主體資格確認、執法權限和執法身份賦予這一部分。