民辦非營利性養老機構的發展環境及其優化策略——基于SWOT—PEST組合模型的分析

龍玉其

一、問題的提出及分析框架

(一)問題的提出

我國是世界上老齡人口最多的國家，人口老齡化是我國的重要國情之一。受人口出生率和死亡率下降、人口預期壽命延長等因素的影響，我國老年人口數量呈現加速增長的態勢。基數大、速度快、高齡化已成為我國人口老齡化的重要特點。1953年全國65歲以上人口數為2593萬人(4.4%)，2000年全國65歲以上人口數為8821萬人(7%)，2010年全國65歲以上人口為11883萬人(8.87%)，2014年全國65歲以上人口為13755萬人(10.1%)。[注]數據來源于2010年第六次全國人口普查數據公報(第1號)。根據有關學者的研究，2050年我國80歲以上高齡老年人口規模有可能超過一個億。[注]陸杰華：《快速的人口老齡化進程：挑戰與對策》，《甘肅社會科學》2007年第6期，第12-16頁。

人口的快速老齡化給我國經濟社會發展和養老保障體系建設帶來了巨大壓力和挑戰，需要加快推進老年保障體系建設。老年保障是一個復雜的系統，包括經濟保障、醫療保障、服務保障、精神保障等內容。隨著我國經濟的快速發展和養老保險制度的逐步完善，經濟保障的問題有所緩和，老年服務保障的問題日益突出，養老服務體系建設的任務日益緊迫。

養老服務體系建設需要政府、市場、社會、家庭、社區、個人等多主體的全面參與，實現養老服務供給與需求的有效匹配，尤其需要正確處理好政府、市場與社會的關系，增強養老服務供給的有效性與可及性。需要充分發揮政府在基本養老服務提供和養老服務體系建設中的主導作用，同時，還應該充分發揮市場和社會在養老服務提供中的作用，更好地滿足老年人的養老服務需求。民辦非營利性養老機構屬于社會組織之一，是介于政府和市場之間的“第三部門”，是基本養老服務的提供者之一。在理論研究與實踐中，對公辦養老機構和市場化的民辦養老機構關注較多，而對民辦非營利性養老機構的關注較少。在我國推進供給側改革、政府購買服務、完善養老服務體系的背景下，需要積極發揮民辦非營利性養老機構的作用，改進養老服務提供的公平性、質量與效率。

(二)分析框架

民辦非營利性養老機構的發展，既要有一個良好的內部環境，增強自身發展能力，更需要一個良好的外部環境。需要充分認識當前所處的政治、經濟、社會和文化環境，明確自身優勢與劣勢，趨利避害，抓住機遇，迎接挑戰，采取有效策略，提升發展能力。

組織環境分析是明確組織目標與發展戰略、制定發展舉措的重要基礎。組織環境分析通常所用的方法是SWOT模型和PEST模型，這兩種模型分別對組織內部和外部環境進行解析，幫助組織充分認識所處環境、狀況和自身實力，充分運用組織內外資源，發揮組織優勢，適應外部環境發展；也有助于相關行政部門履行和完善自身職能，從宏觀戰略層面和具體政策層面為組織的發展創造良好的環境。

SWOT模型最初適用于一個企業或行業組織的環境分析，是一種戰略分析方法，幫助企業或行業制定正確的發展戰略和策略，幫助企業或行業運用內外部資源采取有效的策略適應環境發展。SWOT分別代表優勢(strengths)、劣勢(weaknesses)、機會 (opportunities)、威脅(threats)。這里將SWOT的分析模式運用于非企業組織的民辦非營利性養老機構。本文將一個組織的環境劃分為內部環境與外部環境兩個部分，加強對組織內、外部環境的互動分析，便于全面、準確分析民辦非營利性養老機構所處的環境與資源狀況。SWOT模型分析離不開PEST模型分析。PEST模型則更加側重于分析組織的外部宏觀環境，主要考察四類環境因素：政治環境(Political)、經濟環境(Economic)、社會環境(Social)、技術環境(Technological)，這是一個組織賴以生存和發展的核心外部環境。我國民辦非營利性養老機構的發展尤其需要考察這些宏觀環境要素，從養老服務體系建設和社會組織發展的高度，對民辦非營利性養老機構的發展進行整體謀劃，國家和社會應該為民辦非營利性養老機構創造良好的發展環境。

本文擬對SWOT模型與PEST模型進行組合分析，將PEST模型嵌入到SWOT的外部環境分析中。通過分析，全面、準確地識別、評估民辦非營利性養老機構所處的內、外部資源與環境狀況，尤其是重點分析外部宏觀環境諸要素，發揮自身優勢，適應環境，尋找發展機會；為機構發展、行業發展和國家相關政策體系的完善提供參考，推動民辦非營利性養老機構的發展和養老服務體系的完善。

二、民辦非營利性養老機構的發展環境分析

(一)民辦非營利性養老機構的內部環境：優勢與劣勢

1.民辦非營利性養老機構的內部優勢

民辦非營利性養老機構的優勢是指在目前的宏觀環境下，民辦非營利性養老機構與公辦、民辦營利性養老機構相比所具有的競爭力，是民辦非營利性養老機構屬性、資源與外部宏觀環境相結合在實踐中的體現，是實現自身發展的重要突破口。主要體現在以下幾個方面：

一是與公辦養老機構相比，民辦非營利性養老機構更加獨立、更有效率。長期以來，我國基本養老服務的提供主要依賴于政府主辦的養老機構，體現政府在基本養老服務供給中的直接責任。公辦養老機構具有明顯的公益性，有助于體現公平性；但是，受計劃經濟體制和傳統行政體制的影響，在養老服務提供中容易出現管辦不分的情況，養老機構容易受行政部門的牽制，具有官僚色彩，管理運營效率不理想。與之相比，民辦非營利性養老機構有助于彌補公辦養老機構的這些不足，在體現公益性的同時，更加體現養老機構的獨立性，有助于養老機構科學、高效地運營，有助于降低管理成本，提高服務效率。

二是與民辦營利性養老機構相比，民辦非營利性養老機構的收費較低，更受低收入者歡迎。在養老服務提供主體多元化的背景下，各類民辦養老機構不斷發展，民辦養老機構在養老服務提供中發揮著日益重要的作用，有助于增加養老服務供給，提升養老服務質量。但是，民辦營利性養老機構具有天然的逐利性、市場性，通過提供養老服務獲得充足的利潤是其重要動機。民辦營利性養老機構的逐利性必然導致服務價格的增長，收費水平不可能太低。相比而言，民辦非營利性養老機構的“非營利性”使其更具公益性、社會性、公平性，具有明顯的價格優勢，讓利于服務對象，更受低收入人群的歡迎，增強養老服務的可及性。

三是民辦非營利性養老機構在整合利用社會資源推進養老服務供給方面具有明顯優勢。養老服務提供與養老服務體系的完善需要政府、市場、社會等多個主體的共同參與，充分利用社會資源。民辦非營利性養老機構屬于政府與市場之間的“第三部門”，民辦非營利性養老機構的非營利性和公益性有助于吸引、利用社會資源，包括資金與服務，增加養老服務供給，滿足不同人群差異化的養老服務需求，彌補政府與市場在養老服務提供中可能存在的不足，防范“政府失靈”與“市場失靈”，實現養老服務供給公平與效率的結合。

2.民辦非營利性養老機構的內部劣勢

在了解民辦非營利性養老機構優勢的同時，更應該明確和正視其劣勢與不足之處，主要體現在以下幾個方面：

一是資金實力不強使民辦非營利性養老機構運營乏力。民辦非營利性養老機構的資金主要來源于社會渠道，包括相關組織與個人的捐贈，資金來源的其它渠道有限，尤其是在民辦非營利性養老機構收費較低、非營利的背景下，運營顯得力不從心，影響其公益性、社會性目標的實現。如果缺乏有力的外部支持，民辦非營利性養老機構的發展更是步履維艱。

二是硬件設施不完善制約民辦非營利性養老機構服務能力的提升。盡管硬件設施不是影響服務質量的決定性因素，但它是提供養老服務的必要條件，任何養老機構的運營和發展都必須要有充足的物質基礎和設施條件。從目前的現實情況來看，絕大多數民辦非營利性養老機構的硬件設施比較落后，與一些公辦養老機構和民辦營利性養老機構相比，民辦非營利性養老機構的硬件設施顯得比較寒磣，甚至缺乏基本的服務設施條件，這也是一些民眾對民辦非營利性養老機構不認可或不信任的重要原因。

三是專業人才隊伍建設落后影響民辦非營利性養老機構的服務質量。管理服務人才的數量與質量直接影響到民辦非營利性養老機構的聲譽與競爭力。在當前我國養老機構人才隊伍建設整體落后的背景下，民辦非營利性養老機構則更加落后，無論是人才的數量還是質量，難以與公辦養老機構同日而語。在數量方面，大多數民辦非營利性養老機構的人員數量不足，大多數工作人員的任務量較重。在質量方面，工作人員尤其是服務人員的專業化水平不高，一些人甚至沒有經過專門的培訓就直接上崗，一些護工年齡偏大、文化程度低、專業技能缺乏、流動性大。[注]梁瑩、萬艷：《夾縫中生存的民辦養老服務機構：生存困境與發展空間》，《中共天津市委黨校學報》2012年第4期，第91-96頁。有學者通過對民辦養老機構的調查發現，服務人員中小學及以下文化的占總人數的31.7%，初中文化的為 42.2%，職高、中專及高中文化的占18.6%，大專及以上文化的僅占4.5%；相關專業學生僅占 2.5%，而且這些服務人員大多數是外來務工人員、本地農民或者被征地人員，擁有資格證書的僅為9.5%。[注]陳濤、肖云：《民辦養老機構服務人員培育的障礙與對策》，《社會保障研究》2013年第3期，第49-55頁。

四是內部治理能力不強影響民辦非營利性養老機構的生命力。內部治理能力的強弱直接決定著民辦非營利性養老機構對內外部資源的整合利用能力，關系到內部管理的效率，關系到民辦非營利性養老機構的服務質量與社會效益。目前，民辦非營利性養老機構的管理能力相對較弱，大多數機構屬于典型的家庭式管理，人員裙帶關系明顯，與內部管理的科學化、現代化目標有較大的距離。大多數民辦非營利性養老機構的組織結構不完善，決策、執行、監督機制不健全，一些民辦非營利性養老機構的管理比較混亂，機構與崗位設置職責不清、權責不明，管理決策與運營行為存在較大的隨意性。

(二)民辦非營利性養老機構的外部環境：機會與挑戰

1.民辦非營利性養老機構的外部機會

與優勢、劣勢的現實存在性相比，機遇與威脅更具有潛在性。民辦非營利性養老機構的發展面臨著諸多機會，未來需要利用優勢，抓住機遇，實現發展。

政治方面：國家積極推進政府職能轉變、重視養老服務體系建設、推進供給側改革為民辦非營利性養老機構的發展提供了戰略契機。近些年來，我國積極推進政府改革，不斷完善政府職能，著力建設服務型政府，處理好政府、市場與社會的關系，逐步減少政府對市場、社會的干預，為民辦非營利性養老機構提供了發展空間。近年來政府減少了直接提供公共服務的事務，積極向市場和社會購買公共服務，頒布了關于養老服務體系建設和推進政府購買服務的若干文件，為民辦非營利性養老機構的發展創造了機會，特別是在一些市場不愿意提供的基本養老服務方面，民辦非營利性養老機構大有可為。隨著我國人口老齡化進程的加快，我國積極推進包括機構養老在內的養老服務體系建設，加強資金投入與政策支持，亦為民辦非營利性養老機構的發展提供了支持和動力。財政部、民政部等在相關文件中明確規定減免非營利性養老機構的相關稅收，包括企業所得稅、機構自用房產稅、城鎮土地使用稅、車船使用稅。[注]見財政部、國家稅務總局《關于對老年服務機構有關稅收政策問題的通知》(財稅[2000]97號)，民政部等《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》(民發[2015]33號)。在當前我國深入推進供給側改革的背景下，需要進一步改進養老服務供給質量和結構，擴大養老服務的有效供給，通過養老服務供給側改革滿足人民群眾的養老服務需求。民辦非營利性養老機構改革是整個養老服務供給側改革的重要組成部分，需要進一步改革調整，提升發展水平。

經濟方面：國民經濟穩步快速增長、國家財政實力不斷增強、城鄉居民收入水平不斷提高為民辦非營利性養老機構的發展奠定了較好的經濟基礎。改革開放以來特別是21世紀以來，我國國民經濟持續快速增長，盡管近年來經濟增長速度有所緩和，但依然保持較快的增長速度。在經濟增長的過程中，國家財政收入隨之快速增長，財政實力不斷增強，對包括養老保障在內的民生體系建設的投入也隨之不斷增長。經濟發展不斷惠及民生，城鄉居民的收入水平快速增長，既有利于居民實現養老服務需求，也有助于豐富和擴大慈善互助資源。這些，無論是從助力供給還是需求的角度，都為民辦非營利性養老機構奠定了良好的經濟基礎。此外，經濟體制改革的深入和經濟結構的調整，財產權利的保護，資源配置效率的提升，也在一定程度上有助于推進民辦非營利性養老機構的發展。

社會方面：人口老齡化背景下巨大的養老服務需求、尊老敬老與慈善互助傳統的繼承發揚、社會公平正義的追求、社會事業的改革發展為民辦非營利性養老機構的發展創造了良好的社會環境。需求增長帶動供給改革發展，21世紀以來，我國人口老齡化速度不斷加快，快速增長的老年人口數量孕育了巨大的養老服務需求，為民辦非營利性養老機構的發展提供了契機。我國歷來存在豐富的尊老敬老、慈善互助文化與思想，并且不斷得到了繼承和發揚，為民辦非營利性養老機構的發展奠定了思想文化基礎。與此相關聯的是，社會對弱者的關懷和幫助、對公平正義的追求更加奠定了民辦非營利性養老機構發展的社會基礎。我國積極推進社會事業的改革發展，正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，注重發揮社會組織在社會治理中的作用，促進社會組織的發展，為民辦非營利性養老機構發展提供了動力。

技術方面：現代社會組織管理能力日益增強、養老服務專業化程度的不斷提升、養老機構的運營實踐、現代信息技術與設備設施的發展為民辦非營利性養老機構的發展奠定了組織基礎與技術基礎。技術要素是實現民辦非營利性養老機構發展目標的重要載體，民辦非營利性養老機構的發展離不開科學、現代的組織基礎與技術基礎。隨著我國社會組織的不斷發展，社會組織的管理運營能力不斷增強，有助于推動民辦非營利性養老機構的發展。隨著養老服務體系的發展和相關專業人才的增加，機構養老服務的專業化程度不斷提升，為民辦非營利性養老機構的發展創造了技術條件。在完善養老保障與養老服務體系的過程中，各類養老機構數量的增長與運營質量的提升，為民辦非營利性養老機構的管理運營提供了實踐經驗。互聯網和現代科學技術的發展助推民辦非營利性養老機構的資源汲取、利用能力和服務能力的提升。

2.民辦非營利性養老機構的外部挑戰

民辦非營利性養老機構的發展也存在諸多挑戰，未來需要正視這些挑戰，著力解決發展過程中存在的各種難題。

政治方面：政府職能轉變與認識不到位、政府購買服務機制不成熟、相關法律法規與政策體系不完善不利于民辦非營利性養老機構的發展。政府的職責不清與職責混亂直接影響民辦非營利性養老機構的定位，目前我國政府的職能轉變還處于進行過程中，尚未完全轉變到位。政府該做什么、不該做什么并不十分明確，政府與市場、社會的關系也并不十分明晰，政府越位與缺位并存，政府對市場、社會的干預過多，但又缺乏足夠的指導、服務與監管，直接影響民辦非營利性養老機構的發展。與此相關聯的是，雖然我國積極推進政府購買服務工作，但是具體的實施機制還不完善，尤其是政府如何向民辦非營利性養老機構和社會組織購買養老服務的機制還處于探索過程中，許多具體問題有待進一步明確。目前我國在養老服務和社會組織方面的法律法規和政策體系不完善、層級較低、內容欠具體，專門針對民辦非營利性養老機構的法規政策更是缺乏。總體來看，政府的土地政策、稅收政策等相關政策支持力度不足，不利于民辦非營利性養老機構的發展。尤其值得指出的是，政府對民辦非營利性養老機構的屬性和定位不明確，使得民辦非營利性養老機構難以擁有充分的財產權利，沒有很好地理解“非營利性”定位與“非營利性活動”，對機構的非營利性活動限制過多，缺乏有效的激勵機制，影響機構的資源獲取與運營活力。相關制度規定，民辦非營利性養老機構解散后的剩余財產歸國家所有，這影響創辦者對機構的投入積極性。

經濟方面：總體來看，外界對于民辦非營利性養老機構發展的資金支持不足。經濟發展進入新常態、經濟增速減緩，政府對民辦非營利性養老機構的資金投入不足、補償機制不完善，資金來源渠道不暢。在改革開放以來尤其是21世紀以來我國經濟的超高速發展后，受國內外諸多因素的影響，近年來我國經濟發展遇到一些困難，經濟發展速度減緩，正進入減速提質的轉換期，可能會經歷一個陣痛期，影響城鄉居民收入和財政收入。經濟增長速度的降低必然會影響到民辦非營利性養老機構發展的經濟基礎與物質基礎。政府對民辦非營利性養老機構的資金支持力度不足，有學者通過對某市的調查表明，政府對于民辦非營利性養老機構的投入只占到機構收入的7.72%。[注]丁學娜：《民辦非營利養老機構的政府補償機制研究——基于S市民辦非營利養老機構的分析》，《中州學刊》2012年第6期，第94-98頁。政府資金補償水平低、補償機制不完善，直接影響到民辦非營利性養老機構的投入水平。很多民辦非營利性養老機構處于虧損狀態，或者不得不背離非營利的定位而以從事贏利性經營為主業。[注]董紅亞：《基于主體弱勢化的民辦養老機構發展研究——以浙江省為例》，《中州學刊》2013年第5期，第68-73頁。由于民辦非營利性養老機構的屬性不明確，產權不清晰，融資環境不理想，資金來源不暢，直接影響到民辦非營利性養老機構的硬件和軟件建設，影響其服務能力。

社會方面：社會認可度不高、志愿服務意識不強、社會慈善資源有限、社會組織發育不成熟等因素不利于民辦非營利性養老機構的發展。民眾對民辦非營利性養老機構缺乏足夠的認識與認可，更傾向于選擇公辦或市場化的養老機構，相對忽視了民辦非營利性養老機構的價值，甚至對其服務能力不信任，對民辦非營利性養老機構的需求受到限制。民辦非營利性養老機構的公益性和社會性要求其大力推行志愿服務事業，但是，目前我國城鄉居民的志愿服務意識不強，志愿服務行為不規范，相關支持體系不完善。目前我國的慈善捐贈意愿不強、相關政策與激勵機制不完善，使得社會慈善資源受到限制，影響民辦非營利性養老機構的資源供給。我國社會組織的發展還處于初步階段，社會組織的數量、結構和運營機制均存在問題，公信力不足，社會組織的地位和發展氛圍不理想，作為社會組織的類型之一，民辦非營利性養老機構的發展同樣受到限制。

技術方面：專業人才培養不夠、缺乏行業指導規范、信息公開機制不完善、監督評估機制不完善不利于民辦非營利性養老機構的發展。民辦非營利性養老機構的專業人才匱乏與國家對養老服務和社會組織管理人才培養不夠有著直接聯系，養老服務人才的數量和質量均存在明顯不足，難以滿足養老服務需求，難以滿足民辦非營利性養老機構發展的需要。缺乏相關的養老服務行業指導規范，服務的標準化、規范化程度不足，不利于民辦非營利性養老機構的科學、高效運營與健康發展，也影響到服務對象需求的滿足程度與效果。在信息技術日益發達的現代社會，民辦非營利性養老機構信息公開不暢與其相矛盾，外界對于民辦非營利性養老機構的性質、目標、收支情況及其管理運營情況不甚了解，影響民眾的信任感和社會資源的獲取。缺乏一個科學、嚴密、有效的監管系統和評估機制，使民辦非營利性養老機構的問題難以及時被發現和解決，難以對民辦非營利性養老機構進行及時有效的監測、評估和指導，可能導致其出現偏離“非營利”的屬性。[注]關信平、趙婷婷：《當前城市民辦養老服務機構發展中的問題及相關政策分析》，《西北大學學報》(哲學社會科學版)2012年第5期，第52-56頁。

三、民辦非營利性養老機構發展環境的優化策略

基于上述SWOT—PEST組合模型的分析可以看出，民辦非營利性養老機構既具有自身優勢和潛在的發展機會，同時也存在不少問題和挑戰。內部環境與外部環境相互影響、相互聯系，外部的威脅與挑戰需要通過優化內部環境來應對，外部環境的優化也有助于內部環境的改善。未來應該正確審視民辦非營利性養老機構的發展環境，內外聯動，采取科學的發展策略，讓優勢得以發揮，抓住機會，解決問題，實現發展。

(一)民辦非營利性養老機構內部環境的優化策略

內部環境的優化是增強養老機構內生發展能力的重要保障，可以從以下幾個方面著手：

1.多渠道籌集運營資金

民辦非營利性養老機構的發展需要有充足的資金支持，資金來源應該多元化，除個人和組織捐贈外，還應該積極吸收政府和社會資金，并以適當形式增加收入。民辦非營利性養老機構應該充分運用國家的相關法律政策，在改進管理服務、提升機構聲譽的基礎上吸引更多的社會資金投入。應該利用政府購買服務的機會和其他政策支持積極爭取政府的資金投入。此外，“非營利”不等于不能營利，還可以通過適當的市場化運營方式，為中、高收入老年人提供養老服務，創造收入。不過，營利的目的是為了更好地提供公益服務和促進機構發展，而不是用于利潤分配。

2.改善硬件設施與環境

硬件設施與環境狀況是一個養老機構發展好壞的直接體現，良好的硬件設施與環境是為老年人提供優質服務的重要前提。應該在多方籌集資源的基礎上，針對老年人的生活需求配置相應的硬件設施，包括電話、報警器、升降設施、緊急呼叫器、輪椅等生活設施，急救藥箱、吸氧機、吸痰機、心電圖儀、急救車等醫療設施，電視、網絡、圖書、健身活動器材等文化娛樂設施。硬件設施建設既要考慮老年人的一般需求，也要考慮不同類型老年人的生活、醫療和精神需求。應該加強機構內的自然環境和人文環境建設，為老年人提供良好的生活空間和活動場所。

3.加強人才隊伍建設

硬件設施是機構發展的基礎，人的要素是民辦非營利性養老機構發展的關鍵性要素，合理的人員數量、結構和素質直接影響機構的運營和發展。應該針對目前民辦非營利性養老機構人才數量不足、結構不優和素質不高的問題，大力加強人才隊伍建設。應該根據機構的發展需求引進和培養若干經營管理人才和服務人才。應該利用國家和地方的相關人才政策，完善機構內的人力資源管理機制，建立激勵機制，改善生活、居住條件，完善薪酬福利制度，為各類人才創造良好的生活與工作條件，使各類人才“愿意來、留得住、上得去”，使各類人才在為機構發展和服務的同時提升自己的能力和素質，得到良好的發展空間。當前一項重要的工作是改善機構的人力資源管理，加強現有人才的培養和培訓，提高人員的思想素質、職業道德和專業化程度，提升其服務能力。

4.完善內部治理機制

這是提升民辦非營利性養老機構服務能力和公信力的必然要求。需要完善民辦非營利性養老機構的治理結構，建立理事會制度，完善決策、執行、監督機制，加強信息公開，實現決策民主化、管理科學化、信息公開化。遵循精干、高效原則，以提升服務質量為目標，科學劃分機構內部的部門設置，權責分明，分工合作，相互制約。加強制度建設，包括人事制度、財務制度、信息公開制度等，通過制度建設規范民辦非營利性養老機構的管理運營活動。建立服務質量、服務效果的自我評估機制。加強民辦非營利性養老機構的服務文化建設，推進服務型組織建設。處理好與政府、同行及其它相關主體的關系，通過改進內部治理，樹立機構形象，吸引外部資源，提升服務質量，促進機構的可持續發展。

(二)民辦非營利性養老機構外部環境的優化策略

外部環境是民辦非營利性養老機構賴以生存和發展的重要支撐力量，民辦非營利性養老機構在優化內部環境的同時應該積極利用外部環境優勢，適應外部環境；同時，政府和社會也應該主動為民辦非營利性養老機構的發展創造良好的外部環境，進一步優化外部環境。

1.政治環境的優化策略

政治環境的優化策略主要包括：(1)進一步轉變政府職能。應該在近些年來政府職能轉變的基礎上進一步完善政府職能，擺正政府的位置，處理好政府與市場、社會的關系，強化政府的社會管理與公共服務職能，三者應該是合作與互補的關系。基本養老服務是重要的公共產品與公共服務，為城鄉老年人提供基本養老服務、完善養老服務體系是政府應盡的職責。(2)完善政府購買養老服務機制。改進政府提供公共服務方式，改變過去由政府直接投資經辦和管理、直接提供服務的做法，[注]閻青春：《扶持社會組織參與養老服務業的政策研究》，《老齡科學研究》2013年第4期，第3-7頁。通過向市場和社會購買的方式向老年人提供基本養老服務。在轉變政府職能、購買基本養老服務的過程中，應該積極支持民辦非營利性養老機構的發展。(3)完善相關法律法規與政策激勵機制。應該在老年人福利、養老服務和社會組織的立法中對民辦非營利性養老機構的法律地位及其發展做出規范和約束。需要政府制定具體的政策，在房屋、土地、用水、用電、稅收、貸款、人才引進等方面給予優惠和支持；減少對機構營利性活動的限制，在不影響養老服務業務的前提下可以適當開展營利性活動；機構所得利潤應該對創辦者給予適當激勵。(4)建議修改、完善《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，明確民辦非企業單位的屬性、法人地位及財產權利。

2.經濟環境的優化策略

經濟環境的優化策略主要包括：(1)優化產業結構，積極發展養老服務業，推進養老服務的供給側改革。在新常態的背景下，需要轉變發展方式、調整產業結構、提升發展質量。在產業結構調整中，應該進一步加強第三產業的發展，積極發展養老服務業，推動經濟增長和養老服務體系完善。加強養老服務的供給側改革，提升民辦非營利性養老機構的服務質量與服務能力，有效滿足城鄉老年人的養老服務需求。(2)調整財政支出結構，加大財政和社會資金的投入力度。不能因為我國經濟進入中低速增長、財政收入增速放緩而降低對包括養老服務在內的民生領域與公共服務領域的投入，而應該調整財政支出結構，明確投入重點，繼續加大財政對民生領域的投入。財政投入可以通過預算撥款、補貼、貸款貼息、購買服務等方式支持養老機構與養老服務體系的發展，加強事前投入，減輕機構負擔。政府還應該通過政策和稅收支持，吸引更多社會資本投入民辦非營利性養老機構。建立資金投入的績效評估機制，尤其是對財政資金的投入，務必強調投入績效，建立績效指標，由相應的機構進行評估和驗收。(3)建立民辦非營利性養老機構法人財產制度，拓寬民辦非營利性養老機構的融資渠道。應該在事業法人的框架下建立包括民辦非營利性養老機構在內的社會組織的法人財產制度，保護社會組織獨立的財產權利，使其更加順暢地向市場和社會融資，多元化籌集發展運營資金。

3.社會環境的優化策略

社會環境的優化策略主要包括：(1)加強宣傳引導，提高社會認可度。政府應該通過多種方式和手段加強宣傳民辦非營利性養老機構的優勢和作用，讓民眾充分了解和信任民辦非營利性養老機構，從而向其購買服務，支持民辦非營利性養老機構的發展。(2)培育志愿服務精神，發展壯大志愿服務人員隊伍。民眾不僅應該了解、熟悉、信任、支持民辦非營利性養老機構，而且應該培養民眾的志愿服務精神，為民辦非營利性養老機構的老年人提供志愿、無償服務。(3)推動公益慈善事業發展，吸引社會慈善資源。應該在《慈善法》的基礎上制定具體的政策措施，培育公民的公益慈善意識，充分挖掘、利用慈善資源助力民辦非營利性養老機構的發展。(4)培育和促進社會組織的發展。社會組織是提供公共服務的重要主體，社會組織的發育和成熟有助于推動民辦非營利性養老機構的發展。政府應該為社會組織的發展創造良好的環境，尤其是要支持和發展志愿服務組織，適合由社會組織提供的公共服務交由社會組織承擔。

4.技術環境的優化策略

技術環境的優化策略主要包括：(1)培育民辦非營利性養老機構的管理、服務能力。管理與服務能力是民辦非營利性養老機構的核心能力，是提升養老服務質量的重要保障。管理、服務能力的提升既需要通過加強內部治理來實現，也需要政府和社會的支持。應該在高校開設相關專業，培養養老機構管理人才、老年護理人才、老年社會工作人才，提升民辦非營利性養老機構的整體服務能力。(2)建立行業運營指導規范。應該在相關法律法規的指導下制定一部全國統一的民辦非營利性養老機構運營指導規范，構建機構發展與服務能力指標體系，規定民辦非營利性養老機構的宗旨與使命、權利與責任、籌資、管理與服務方面的具體內容，使其科學、高效、規范運行。(3)發展現代信息技術與網絡技術。應該大力發展“互聯網+”與智慧養老技術，建立現代網絡與信息技術平臺，開發設計適合老年人方便使用的信息化高科技產品和信息服務技術，研發和生產老年人信息無障礙科技產品，消除“數字鴻溝”。[注]李兵、張愷悌、王海濤、龐濤：《關于基本養老服務體系建設的幾點思考》，《新視野》2011年第1期，第66-68頁。(4)建立監督評估機制。政府不直接干預民辦非營利性養老機構的發展，但是應該加強監督評估，對其運營服務行為與服務效果進行定期與不定期檢查，加強信息公開與信息披露。建立第三方評估機制，對政府財政投入績效進行評估，對機構的管理服務能力進行評估，預防和解決問題，促進民辦非營利性養老機構的科學發展。