從公共政策議程建立的角度探究我國霧霾防治的困境及出路

(廣西大學公共管理學院 廣西 南寧 530004)

從公共政策議程建立的角度探究我國霧霾防治的困境及出路

孟超倫

(廣西大學公共管理學院廣西南寧530004)

隨著經濟社會發展和城市化進程的加快，環境污染問題在我國日益嚴重，其中較為突出的就是霧霾問題。進入2017年以來,霧霾侵襲我國大部分地區,京津冀、華北大部出現持續性霧霾天氣,長三角和珠三角等城市群區域重度霧霾現象頻發。長期的霧霾天氣會嚴重危害人們的身體健康，甚至導致死亡。中央政府先后出臺了一系列改善大氣環境質量的政策措施，切實保障了人民群眾的身體健康和生命安全。然而,我國的空氣污染問題依就形勢嚴峻,霧霾問題早已上升到了公共政策層面。因此,從公共政策議程設置的角度剖析霧霾現象,分析我國霧霾治理所面臨的困境,探討如何建立與完善相應的預防機制和對策,對我國霧霾問題的治理與防范具有重要的現實意義。

霧霾；環境污染；治理

一、引言

從全國人大常委會于1987年頒布《大氣污染防治法》至今,我國的霧霾治理已經走過了整整30年的歷程,但是從總體上來看，我國的霧霾污染現狀依舊不容樂觀。因此，未來的治理道路如何選擇,怎樣才能打破目前的發展瓶頸,這是我國面臨的主要難題。與此同時,由于各地政府的應急機制不夠健全,使得霧霾來臨時,政府整體的治霾效果不夠理想。而霧霾問題需要從公共政策層面加以解決,因此，本文將從公共政策視角分析霧霾問題,深入探討霧霾問題作為一個社會問題存在何種困境,并提出相應的對策措施。

二、我國目前霧霾污染的基本情況

隨著科技的不斷進步和社會經濟的飛速發展，我國人民的生活水平得到了顯著的提高，但與此同時也附帶著產生了一些問題，那就是霧霾問題愈發嚴重。近年來，我國霧霾天氣出現的頻率越來越高,而且相比以前更加嚴重。有關研究調查表明,我國霧霾污染最為嚴重的主要有以下幾個區域,分別是:1、華北地區,主要以京津冀地區為主;2、西南地區,四川盆地的污染最為嚴重;3、以江蘇、浙江、上海為主的長三角地區,霧霾污染也相當嚴重。4、華南地區,主要以珠三角地區為主.2016年,“霧霾”成為年度關鍵詞。2017年1月,我國大部分地區均受到霧霾天氣的侵襲,在北京,霧霾問題更加嚴重。

三、霧霾問題的公共政策層面的分析

(一)如何科學界定霧霾問題

如果從公共政策的視角出發，可以將問題大致分為社會問題、團體問題和個人問題三大類，三者之間緊密聯系并且能夠在一定條件下相互轉化。當今的霧霾問題已經遠遠超出了個人或者是某個團體的范圍,早已上升成為了社會普遍關注的問題,即公共政策問題。霧霾問題作為公共政策問題具有以下幾個內涵:

(1)為社會大多數人所體會和感知。人在社會生活中有著各種各樣的問題,既有私人問題也有公共問題,這些問題都是客觀存在的社會現實，但是當這些問題并未在社會上引起廣泛的關注時，我們就不能將其稱為真正意義上的公共政策問題。霧霾作為一種環境污染問題，早已被社會上的大多數人所察覺和感知,并且已經成為了危害人民身體健康的社會問題，所以無論在何時何地,人們都能感覺到空氣污染已經對他們的日常生活和身心健康造成了相當嚴重的影響。

(2)源自客觀社會現實。無論什么樣的問題都來源于一定的客觀社會現實,即便是一些主觀臆想的東西也同樣以一定的客觀事實為背景。霧霾問題毫無疑問是一種客觀存在的社會公共問題。它的產生既包括人為的因素當然也包含某些不可逆轉的氣候和環境因素,并且獨立于人的主觀意識。

(3)政府的有效介入。政府在公共政策產生的過程中發揮著至關重要的作用，從最開始問題的確定和提出，再到相關政策方案的最終制定與落實，都與政府密不可分。政府對于霧霾問題的治理也相當的重視,例如政府治理、關閉、清除一些重污染高耗能的企業。

(4)團體的活動與力量。當某些問題只是孤立的存在而并未受到一定的團體或組織的影響時，并不會被政府很快的納入到政策議程,但是當其受到組織或團體的某種影響時，其進入政府決策議程的速度將會大大加快。霧霾問題早已引起了相關社會團體及媒體的廣泛關注，因此受到重視并逐步列入了政府的議事日程。

(二)霧霾公共政策議程的建立[1]

政策議程的建立是社會問題轉化為公共政策問題的關鍵一步。社會問題進入政策議程主要有以下幾種途徑:1、社會上的某些個人或團體采取主動,而政府只進行有限的干預。2、政府主動介入并發現和解決問題,個人或社會團體只進行有限干預;3、個人和社會團體及政府都積極主動;4、個人、團體與政府都不主動。

霧霾問題作為一個危害公眾健康社會問題,早已引起了社會團體的普遍關注,并逐步進入政府的議事日程，而其進入政策議程的最佳方式應該是社會團體、個人以及政府都積極主動的介入。例如在某市，在社會環保組織的帶領下，環保志愿者們深入到街道、公園、社區進行霧霾防治宣傳，詳細的向人們闡述大氣污染方面的知識，號召大家節能減排。李克強在2016年兩會期間曾表示:“要打好節能減排和環境治理攻堅戰。環境污染是民生之患、民心之痛,要鐵腕治理”。這說明了霧霾問題逐漸上升為公共政策問題,政府及社會團體與個人都主動參與的過程。

四、當前我國霧霾治理所面臨的困境

針對霧霾污染所造成的各種危害，中央和地方政府采取了一系列的政策措施，加強了對環境污染的整治力度。但是，霧霾問題并非一朝一夕就能解決的，當前我國的霧霾治理仍然面臨著一些困境，導致霧霾治理效果不佳，不盡人意。

(一)有關霧霾治理政策與法律法規的有效性難以充分保證

在實現兩個百年目標和加快經濟發展的目標指導下,我國在霧霾治理的有關政策制定方面還存在著許多的不足,企業不嚴格遵守法律、違法排污的現象依然存在,一些造成空氣污染的企業違法行為并沒有得到及時有效的遏制。隨著新《環境保護法》這一環保政策的正式實施,環保部加強了環境監督檢查的執法力度,截至該年年底,總共對二十多個城市的政府主要領導人進行了約談,在改善環境治理的方式和方法等方面取得了積極進展。然而,就霧霾治理而言,治霾的有效性難以充分保證，相關法律法規與政策執行力度仍較為欠缺,據有關新聞報道,在個別省市如山西、河北等地,仍存在著某些與環境保護規定相違背的現象。毫無疑問,空氣污染物排放控制疏漏以及環保執法力度不足是導致2017年入冬以來京津冀地區持續性霧霾天氣的重要因素之一。此外,由于我國的霧霾治理以政府為領導核心,社會公眾和第三部門并不能過多的參與霧霾問題的整治,因而導致我國的霧霾治理模式十分單一,這也是相關政策與法律法規有效性難以充分保證的一個制約因素。對于有關霧霾治理的相關公共政策的各個環節，政府都全程參與,因此其霧霾治理的任務十分繁重,這對政府的運轉效能提出了很大的挑戰與考驗。霧霾問題的整治涉及多方利益的協調和處理,例如政府在治理霧霾時可能會與地方經濟利益、企業經濟效益產生某些沖突。另外,政府在治理霧霾時，對相關信息的搜集和整理可能需要花費較多的時間,并且在一定程度上要付出較高的經濟成本，這無疑會使社會公眾與其對霧霾治理的有效性跟合理性的期望之間產生一定的沖突。因此,缺乏社會公眾和第三部門參與以及政府單一的治霾模式,也在很大程度上對相關政策與法律的執行力度和有效性產生了制約。

(二)以環境污染為代價來換取經濟增長的觀念依然存在[2]

長期以來,各級政府在不正當政績觀的引導下,盲目地追求經濟發展速度,“先污染、后治理”這一錯誤的觀念一度占據著主流地位。隨著科學發展觀這一科學理念的提出,各級政府的經濟發展觀念有所轉變，但還是沒有根本性的變化。在不合理的發展觀的影響下，環境保護、節能減排成為政府及其有關部門的次要選擇，這成為霧霾產生的思想根源。在特定的歷史社會條件下，環境保護與經濟發展是客觀的“權衡”關系，關鍵在于政府決策者采取什么樣的價值觀。自從“大力推進生態文明建設”這一戰略提出以來,中央又先后提出了經濟發展“新常態”的戰略理念,要求絕對不能以犧牲生態環境為代價來換取經濟的一時發展。在生態文明建設的目標指引下,地方政府發對于經濟的發展思路正在逐步發生變化,但是，以環境污染為代價來換取經濟增長的觀念依然有著較大的影響,成為霧霾“久治不愈”的一大困境。事實上，在不同地區和城市之間，經濟和社會發展之間的差距太大，是導致環境污染狀況持續惡化的重要原因。

(三)對于霧霾治理的激勵和約束機制依然不夠健全

自“大氣十條”實行以來,環保部與相關部門針對霧霾治理將有關工作任務進行分解落實,并與全國31個省(自治區、直轄市)圍繞改善空氣質量規定了各地的重點工作任務并明確了目標，同時敦促地方政府對相應的環境保護責任進行落實。但是，霧霾治理的激勵機制還存在著一些不足。例如一些地方政府出于政治方面的考慮，可能會夸大霧霾的治理效果，編造虛假數據，因此政府治理霧霾的真實績效難以準確把握和測量。同時,我國政府的信息公開制度還存在一定的缺陷,政府與企業在相關政策的實施方面可能存在一些不透明行為和尋租行為，在治理霧霾的過程中對政策進行選擇性執行，并存在一定的投機性,如對小型排污企業的排污量進行嚴格壓制,對大型排污企業的排污量卻較為寬松或縱容。同時,對于積極參與霧霾防治的企業或者是個人，法律、法規、政策等方面的激勵機制還不夠完善。對于霧霾治理的約束激勵機制不夠健全，也是導致霧霾治理效果不佳的重要原因。

五、解決問題的對策

(一)從源頭上來遏制污染，加強法律執行的力度

霧霾污染一直不能得到根本性的解決,究其原因，與法律施行的有效程度有著十分重要的關聯。盡管有良好的法律,但卻不能有效地執行,這肯定解決不了問題。在現階段,對于突發性事件的治理雖然有著良好的效果,但在法律法規制定與執行環節仍然存在著漏洞，法律的真實效果難以顯現，這種執行模式在正常的治理模式中不可能被采納，因此，應該大大提高常態治理的執法水平。

(二)法律和政策并舉

目前,中國針對霧霾治理問題已經制定了相關的公共政策和法律法規。與法律的滯后性相比,公共政策具有及時性和效率性的特點。我國政府應當采取各種措施使公共政策與法律法規的優勢結合起來，靈活互補，從而形成一個治理霧霾的完整框架。中央先后出臺了一系列治理霧霾的政策,其中《大氣污染防治行動計劃》最為細致全面,此后各省根據本省實際情況逐步制定了相關的政策措施，如河南、安徽、河北等。這預示一個良好的開端，在此基礎上，我們需要通過法律法規來進一步實現政策的規劃和目標，同時兼顧兩者之間的平衡，避免政策代替立法，績效要求成為擋箭牌。

(三)構建政府與非政府間針對霧霾污染的協同治理機制

要想徹底解決霧霾問題，需要社會各方面齊心協力，共克難關。人民群眾和企業在治理霧霾的過程中所扮演的角色，及所處地位與政府同等重要。因此，應構建政府與非政府間的霧霾污染協同治理機制。首先，部分政府部門在霧霾治理方面表現不夠積極或推諉應付，這主要是因為霧霾治理的效果還沒有納入到政績考核之中，因此需要廣大群眾發揮監督作用。各級政府應努力營造公眾參與霧霾治理的良好環境，如對公眾公開一些必要的霧霾治理信息；開設網絡監督平臺等。其次，政府要認識到企業是以利潤為主的經濟體，要讓市場機制發揮資源配置的作用，對于環保企業應給予相應的照顧。同時政府需要給企業提供政策方面的支持，對于無污染、并采取環保措施的企業給予相應的精神或物質獎勵。

六、總結

霧霾作為當前威脅公眾健康的“頭號殺手”，必須以強有力的手段進行治理，從公共政策視角出發來分析霧霾問題，并采取相應的對策，具有立竿見影的效果。雖然我國政府針對霧霾問題采取了許多有效的措施，但我國霧霾問題的治理依舊任重而道遠。希望政府和相關社會團體能夠聯起手來，與人民群眾共同抵制霧霾現象的侵襲，打破“穹頂之下”的魔咒，重還百姓以碧水藍天。

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