我國精準扶貧面臨的挑戰與對策

(1.蘭州交通大學經濟管理學院 甘肅 蘭州 730070) (2.蘭州交通大學馬克思主義學院 甘肅 蘭州 730070)

我國精準扶貧面臨的挑戰與對策

牛艷紅1袁文英2

(1.蘭州交通大學經濟管理學院甘肅蘭州730070) (2.蘭州交通大學馬克思主義學院甘肅蘭州730070)

本文系統梳理了我國扶貧政策的形成路徑，指出了當前我國精準扶貧實踐中面臨的眾多挑戰，例如，精準識別機制不完善、干部駐村制度不健全和扶貧主體內生動力不足等。針對以上問題，為確保精準扶貧國家戰略的成功落地，本文提出了一系列對策建議，以期為我國的精準扶貧實踐提供啟示與借鑒。

精準扶貧；扶貧挑戰；扶貧對策

一、精準扶貧的提出

消除貧困是現代社會公共管理實踐者的根本使命之一，也是公共管理研究者的重要研究領域與熱點議題。中國作為世界上最大的發展中國家，在世界消除貧困的歷史進程中具有舉足輕重的地位，發揮了重要作用。

在消除貧困的社會實踐中，我國政府一直實事求是地根據中國貧困問題因地制宜、因時制宜地制定相應的扶貧政策。具體表現為五個發展階段：第一階段為建國以來到改革開放之前(1949-1978年)，通過建立新型社會制度重新配置資源和建立新型生產關系，使當時中國社會的極端貧困問題得以緩解；第二階段為改革開放引領的農村扶貧(1979-1985年)，表現為家庭聯產承包責任制的建立和農產品交易與流通的市場化改革極大地激發了農民生產的積極性；第三階段為救濟式扶貧向開發扶貧轉變(1986-2000年)，各級政府成立專門扶貧開發機構，戰略重點聚焦于貧困縣域的區域經濟增長；第四階段為全面扶貧(2001-2010年)，以解決貧困人口的溫飽問題為戰略目標，扶貧方式趨于制度化，以貧困村為單位，扶貧對象更為精準，產業扶貧、技術扶貧、異地搬遷等并舉；第五階段為精準扶貧(2011年至今)，鑒于區域經濟發展減貧的效用遞減，為實現我國社會的全面小康，國家將精準扶貧作為現階段消除貧困的基本方略。

通過梳理我國政府扶貧政策的發展路徑可知，我國的農村扶貧經歷了“大而全”到“小而精”的轉變，從區域扶貧向精準扶貧的發展。這一系列的扶貧政策及其實施對我國消除貧困，全面建成小康社會具有重要意義。

二、精準扶貧實踐中面臨的挑戰

盡管精準扶貧的實踐取得了顯著成效。但是，在實施精準扶貧的過程中也存在以下問題：

1.精準扶貧識別機制有待完善

精準扶貧的難點在于如何識別到戶。目前，我國將人均純收入低于2736元的家庭與居民視為貧困人口，并利用抽樣調查推測截止2013年底我國貧困人口規模為8136萬人。然而在具體的執行過程中，由于獲取家庭收入信息的成本較高，基層政府難以準確識別貧困人口，建檔立卡的名額來自于抽樣調查對各級行政區域的估計。落實到村級層面，實際的識別方法主要為民主評議和村民代表大會討論。因此，在識別貧困人口的過程中存在僅以收入作為唯一標準，與基層具體識別方式存在差異，識別機制不完善，致使精準扶貧效率低下。

2.駐村干部幫扶制度有待健全

駐村干部對消除貧困具有重要的推動作用。但是，在駐村干部選派與管理的過程中暴露出一系列問題。首先，沒有精準地體現出因村派人的基本要求。沒有將具有特定成長經歷、工作背景和思想觀念的干部派駐到與其相匹配的貧困村中。其次，對己經駐村的干部后續管理不完善。由于駐村干部大多認為扶貧工作“出彩”的可能性較低，加之駐村扶貧缺乏責任制等考核激勵制度，致使一些駐村干部對精準扶貧工作流于形式，這種沒有情感，不承擔責任的扶貧干部，難以針對特定貧困村提出因地制宜的扶貧思路，難以爭取和落實具體扶貧項目，難以真正落實精準扶貧的國家戰略。

3.扶貧主體的內生動力不足

當前我國政府是精準扶貧工作的主要倡導者和組織者。然而，在精準扶貧過程中，僅僅依靠政府自上而下的單方面努力，貧困農民、企業、各種類型的農業合作組等的積極性不高、內生動力不足則難以真正實現精準扶貧、精準脫貧的既定目標。例如，貧困農民的觀念落后，脫貧致富的主觀意愿不強烈，主觀能動性和發展決策權都沒有得到充分的重視和挖掘；農業龍頭企業參與的積極性不高，農業生產與流通合作組織往往依靠扶貧項目，并未形成產業化經營。全國各地的農業資源綜合開發利用和市場化率也比較低，難以有效地參與市場競爭。

4.功能性扶貧協調不一致，尚未形成協同創新式扶貧體系

針對我國的貧困人口主要分布地區的生態環境脆弱、基礎設施不完善以及公共服務供給不足的狀況，各級政府采取生態扶貧將扶貧工作與生態環保有機結合；健康扶貧提升貧困地區和貧困人口的醫療服務水平；社會保障扶貧對困難農村居民實施救助；教育扶貧增加貧困人口受教育機會和提高教育質量；異地搬遷扶貧改善生存環境；轉移就業扶貧增加貧困人口收入；產業扶貧提高貧困地區和貧困人口的產業發展能力。盡管這些功能性扶貧在一定程度上起到了減貧的效果，但是這些功能性扶貧往往獨立運作，缺乏彼此間的協同創新，尚未形成消除貧困的合力。

三、有效實施精準扶貧的對策建議

1.建立精準扶貧識別機制

針對貧困人口識別不精準的問題，當前的首要工作是建立科學、系統的識別機制，準確識別扶貧對象，明確貧困認定程序，探查致貧原因并做好貧困人口的信息化管理。

2.完善干部駐村工作幫扶機制

為充分發揮駐村干部的作用，需要建立完善的駐村干部管理制度。首先，精選思想端正、工作能力強的行政干部作為駐村干部。其次，根據貧困村的具體情況，挑選與其匹配的駐村干部，實現因村派人，提高扶貧效率。再次，健全駐村干部激勵考核機制，系統地設計駐村干部的組織方式、扶貧任務、績效評估體系等，充分激發其工作積極性。

3.激活扶貧主體的內生動力

為實現真正的脫貧致富，需要扶貧實踐中的所有參與者主體發揮積極性、主動性，除了依靠政府制定精準扶貧政策，更要激發貧困人口脫貧致富，改善生活質量的主觀意愿。同時，積極創新扶貧龍頭企業、農業生產合作組織與農村貧困人口之間的價值創造與分享機制。力求通過“政府引導、公司運營、農戶參與、利益分享”的產業化經營，激活精準扶貧參與主體的內生動力。

4.建立協同扶貧機制

將生態扶貧、健康扶貧、社會保障扶貧、教育扶貧、異地搬遷扶貧、轉移就業扶貧、產業扶貧和金融扶貧等多種職能性扶貧相互協同，使其納入到精準扶貧的系統性工作中來，達到1+1>2的效果。具體實施可以依托由政府扶貧部門(以縣級扶貧辦公室為主)整合教育、金融、信息等多部門的扶貧資源，建立系統的協同合作機制，將各個部門的扶貧資源高效協同利用，用協同創新的扶貧制度保障精準扶貧、實現精準脫貧。

[1]汪三貴,殷浩棟,王諭.中國扶貧開發的實踐、挑戰與政策展望[J].華南師范大學學報(社會科學版),2017(7):1-8.

[2]汪三貴,郭子豪.論中國的精準扶貧[J].貴州社會科學,2015(5):44-44.

[3]黃承偉.中國扶貧開發道路研究:評述與展望[J].中國農業大學學報(社會科學版),2016,33(5):5-17.

甘肅省社會科學規劃項目《甘肅省精準扶貧精準脫貧實踐經驗和發展對策研究》，批準號:16YB072。