法制手段在社會主義宏觀調控中的作用與創新
——以十二屆全國人大及其常委會的立法成果為例

(中國人民大學經濟學院 北京 100000)

法制手段在社會主義宏觀調控中的作用與創新
——以十二屆全國人大及其常委會的立法成果為例

馬超

(中國人民大學經濟學院北京100000)

由于市場失靈的客觀存在，政府干預市場經濟成為必然選擇，我國宏觀調控思路在新的歷史時期有了新發展。社會主義市場經濟在本質上是法治經濟，法制手段作為宏觀調控的手段之一，在我國宏觀調控中發揮著特殊的不可替代作用。本文以十二屆全國人大及其常委會的立法成果為例，分析了法制手段在我國宏觀調控中的作用與創新。

宏觀調控；干預經濟；法制手段；作用創新

一、宏觀調控的歷史定位與最新發展

由于壟斷、外部性、信息不對稱、分配不平等和體制不完善等的存在，市場失靈不可避免。凱恩斯主義主張利用政府干預和刺激經濟，可以視為西方宏觀調控思想的雛形。中國的宏觀調控思想植根于長期以來的計劃經濟體制，并伴隨著改革開放逐步走向成熟。黨的十三屆三中全會提出了宏觀調控的五種手段，1993年宏觀調控作為法律概念被正式寫入憲法。黨的十八屆三中全會明確了宏觀調控體系的主要任務、導向和主要手段，強調處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。黨的十八屆四中全會提出，社會主義市場經濟本質上是法治經濟，為實現上述目標，必須明確基本導向，完善社會主義市場經濟法律制度。十三個五年規劃綱要提出了宏觀調控的政策體系，明確財政政策、貨幣政策為主并強調協調性。

二、法制手段是社會主義市場經濟宏觀調控的重要手段

為達成市場經濟政策目標，政府采取宏觀調控的主要手段包括經濟手段、行政管制手段、經濟法制手段和制度約束四大類①。經濟法制手段即法律手段，主要有立法手段、行政執法手段和監督檢查手段組成。立法手段指國家通過法定程序將政府對宏觀經濟的有效管理和調控辦法、措施以規范化的形式固定下來，并由國家強制力量保證實施。行政執法手段指圍繞具體法律法規和規章制度在市場經濟日常運行當中的具體實施和操作，政府執法部門依照執法權限和法定程序，采取必要的執法手段和措施對市場經濟主體行為進行鼓勵、認可、糾正和禁止，并在此過程中承擔相應的法律責任。監督檢查手段由政府執法部門內部的監察相互制約體系和對執法部門、被執法對象的協調監督制衡體系。

在全面推進依法治國的背景下，法制手段在宏觀調控的四類手段中，是重要的基礎性手段，在社會主義市場經濟宏觀調控中占據特殊的不可替代的作用。第一，法制手段為其他調控手段提供了法律依據，通過制定市場經濟各個主體的實體法律和各個環節的程序法律，使政府其他調控手段具備合法性。第二，“法定職責必須為”，法制手段以國家強制力量為后盾，創造良好的社會秩序和市場環境，為宏觀調控順利實施提供了有效保障，同時督促政府部門依法履職。第三，“法無授權不可為”，法制手段通過約束政府部門行為，減少了宏觀調控“人治”色彩，杜絕了盲目和隨意性，降低了權利尋租等腐敗現象的可能性。第四，法制手段通過將其他宏觀調控手段的經驗總結固化到法律條文中，鞏固了市場經濟全面深化改革和宏觀調控的成果。

三、全國人大及其常委會立法成果在宏觀調控中的作用分析

根據我國憲法和有關法律規定，全國人大作為最高國家權力機關，和其常設機關，行使國家立法權，依法對制定的法律和有關法律問題的決議、決定貫徹實施的情況，進行檢查監督，在國家運用法制手段調控經濟過程中居于核心地位，發揮著根本性作用。本文著重以十二屆全國人大及其常委會的立法成果為例，分析這些立法成果在國家宏觀調控中的重要作用和創新之處。

第一，促進政府發揮法定職能，依法提供公共服務。在政府對內服務上，為保障人民基本文化權益，促進公共文化事業規范、有序、健康發展，推動公共文化服務均等化，制定了公共文化服務保障法，對老少邊窮地區和特殊需求群體提供扶持；在政府對外職能上，先后制定了國家安全法、反恐怖主義法、反間諜法，樹立總體國家安全觀，針對危害國家安全的恐怖主義行為、間諜行為予以嚴厲打擊，為經濟發展創造和諧有序的內部環境和安全穩定的外部環境。

第二，糾正市場主體行為外部性，維護市場秩序。針對環境污染這種外部不經濟現象，積極實施必要干預和管制，先后修改環境保護法和水污染防治法，制定大氣污染防治法，大幅提高污染企業違法成本，以嚴厲的法律制度保護和改善環境，倒逼污染企業依靠科技促進產業結構調整，從而促進經濟增長方式轉變，推動建設資源節約型、環境友好型社會。此外，還修改了消費者權益保護法，加強了對經營者對個人信息的保護，完善“三包”規定，并加大對欺詐行為的懲罰力度。

第三，強化經濟制度約束，促進市場競爭。建立和保障社會主義基本經濟制度的法律已經基本制定完畢，但是相關配套法律制度的完善卻仍然在路上。例如，新制定的國防交通法，完善了國防運輸制度，加強戰略投送力量建設，完善平戰轉換機制。在防止國內旅游市場不正當競爭方面，制定了旅游法，針對“零負團費”、強迫購物和另行付費、旅游產品和服務質量不高、旅游者維權困難等國內旅游市場存在的不正當競爭問題，以問題為導向，明確法律責任，斷然采取嚴厲手段有針對性地加以解決。

第四，授權自貿區先行先試，鼓勵制度創新和探索。為支持國務院建立自由貿易試驗區和其他先行先試改革探索，人大常委會在授權國務院調整實施有關法律規定方面作了大量的探索，例如，授權國務院在中國(上海)自由貿易試驗區暫時停止實施有關外商投資法律的相關規定，暫時停止實施《中華人民共和國文物保護法》的相關規定。類似的授權決定還有授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣(市、區)行政區域暫時調整實施有關法律規定等。

第五，影響收入分配政策，縮小貧富差距。消除消極分化，最終達到共同富裕是社會主義本質的要求，法制手段在國家縮小貧富差距、加強社會保障的宏觀調控過程中必不可少。例如，為鼓勵公民企業樂善好施，扶貧濟困，守望相助，支持公益事業發展，制定了慈善法，充分發揮社會各方面力量積極開展慈善活動，通過規劃引導、稅收優惠、土地劃撥、文化培訓和激勵表彰等手段，鼓勵和促進開展扶貧、濟困、助殘、養老、救孤等慈善事業，利用慈善手段撬動國民收入第三次分配，縮小收入差距。

第六，審查批準預算，進行財政調節。十二屆全國人大除依法行使審查和批準國家預決算的職權之外，人大常委會還通過法制手段規范政府預算行為，影響財政調節手段。一是修改預算法，厘清預決算原則，創新了全口徑預決算、地方政府債務、轉移支付，完善了預決算編制、審查和批準、執行和調整；二是制定了我國第一部專門體現“綠色稅制”、推進生態文明建設的單行稅法——環境保護稅法，修改了企業所得稅法，逐步落實稅收法定原則。

第七，影響資源利用，提高資源配置效率。為履行《聯合國海洋公約》的國際義務，管控深海海底區域資源勘探、開發活動，提升深海科學技術水平，制定了深海海底區域資源勘探開發法，提高了我國深海資源綜合利用效率；為應對日益嚴重的社會老齡化現狀，延緩人口紅利消失，修改了人口與計劃生育法，全面放開兩孩政策；為增進社會各界對科技成果信息的了解，充分調動科研機構轉化科技成果的積極性，強化企業在科技成果轉化中的主體地位，修改了促進科技成果轉化法。

第八，推動市場經濟宏觀調控，實現經濟政策目標。由于之前的商業銀行法關于存貸比的硬性規定已經不適應商業銀行業務創新發展的需要，影響了貨幣政策宏觀調控，及時修改商業銀行法刪除上述規定；考慮到證券法確立的股票發行核準制度干擾了股票正常價格的形成，著眼于更好地發揮貨幣政策在資本市場的作用，常委會授權國務院在實施股票發行注冊制改革中調整適用證券法有關規定，為股票發行注冊制改革提供了法律依據，對改善股票市場結構，引導更多資金投入實體經濟具有重要意義。

綜合上述分析，可以看出十二屆全國人大及其常委會運用法制手段進行社會主義市場經濟宏觀調控有三方面的創新：一是充分運用法制手段密切配合全面深化改革，確保重大改革于法有據，使立法主動適應改革和經濟社會發展需要，解決了法制手段相對滯后性的問題。以往運用法制手段進行宏觀調控時難以緊跟經濟瞬息萬變的步伐，往往先總結試點經驗后上升為法律手段，致法制手段發揮作用與宏觀經濟波動存在時差，存在立法干預經濟滯后問題。十二屆全國人大及其常委會按照黨的十八屆三中、四中全會要求，在運用法制手段時主動配合深化改革需要，包括全面放開兩孩政策、生育保險和基本醫療保險合并試點、藥品上市許可持有人制度試點等在內的多項改革都在法律修改和授權后才進行。二是充分運用法制手段的多種形式靈活高效地參與宏觀經濟調控，滿足宏觀調控政策手段相機抉擇和試點地區先行先試的需求，解決了法制手段缺乏彈性的問題。以往運用法制手段囿于其本身“普遍性、嚴肅性、穩定性”的特點，以國家強制手段要求全國整齊劃一，一定時間保持不變。十二屆全國人大及其常委會越來越多地靈活運用“授權決定”的新形式，既實現了國家法制統一和法律權威，又有效保障了政府先行先試行為在法制手段軌道上運行。例如，關于授權國務院在中國(上海)自由貿易試驗區暫時調整有關法律規定的行政審批的決定到期后，根據先行先試經驗總結，及時修改了對外企業法等四部法律，將自貿區試點成果復制推廣到全國。三是充分運用法制手段參與宏觀調控行政手段自我革新，滿足國務院關于取消和下放行政審批項目并進行工商登記后置審批、價格改革的需求，解決了法制手段作用局限性的問題。以往法制手段相對獨立于其他宏觀調控手段，很少參與其他手段調節經濟運行的過程，特別是難以將行政管制手段限制在必要的范圍之內。黨的十八大以來，國務院分批分期多次取消和下放行政審批項目并進行工商登記后置審批、價格改革，十二屆全國人大常委會相應多次打包修改法律，利用法制手段推進行政審批制度改革和政府職能轉變，進一步削減行政管制手段，從而激發市場和社會活力。

【注釋】

①楊瑞龍.社會主義經濟理論[M].中國人民大學出版社,2008

[1]楊瑞龍.社會主義經濟理論[M].中國人民大學出版社,2008

[2]本書編寫組.《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》輔導讀本[M].人民出版社,2013

馬超(1985-)，男，漢族，河南湯陰人，中國人民大學經濟學院國民經濟學專業在職研究生，研究方向：國民經濟管理。