政府購買教育服務的實踐與思考

■曹勇安

政府購買教育服務的實踐與思考

■曹勇安

2014年，《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》和《現代職業教育體系建設規劃2014——2020年）》將國家的基本經濟制度中混合所有制、股份制、委托管理、政府購買服務引入到職業教育領域中來。采購“人民滿意的教育”，可促使政府職能的轉變，政府將從教育服務的“生產者”變為“采購者”；采購“人民滿意的教育”，促使辦學主體外在責任內在化，通過改革不斷地提高辦學質量和效益；采購“人民滿意的教育”，既促進了事業單位的改革，也加速了公辦民辦共同發展的辦學格局的形成。所以“委托管理”是雙方責、權、利”的法律約定，“購買教育服務”則是雙方共同愿景的利益紐帶。齊齊哈爾工程學院在改革中發展前進的歷史證明了這一點。

有錢不一定能辦教育，沒錢不一定辦不好教育。教育質量問題是教育自身改革的問題。常規的辦學觀是資源、專業和學生；我們的辦學觀是需求、專業和資源。我從教45年，前20年在公辦教育機構從教師到校長再到央企的教育處長，后25年創辦民辦學校做了校長到董事長。1991年租了一棟平房，創辦民辦高校。創辦初期沒有一分錢——廣告是賒的，校舍是租的，教師是聘的，校牌是借的。兩年以后兼并了國企的職工大學,從8個學生發展到兩千多，原省教委于1993年4月1日批復校名為“東亞大學”（黑龍江東亞大學）。1998年2月，我們將齊齊哈爾第一機床廠職工機電學院在內的8所學校組成東亞學團進行教育改革試驗。2001年更名為齊齊哈爾職業學院,晉升為?？圃盒！?11年升格為本科院校，現校名是齊齊哈爾工程學院。常規的發展觀是新建校園、投入資金和規模擴張，投資促發展是物理變化。我們的發展觀是資源整合、投入管理和品牌提升，改革促發展是化學變化。建一所學校不如買一所學校，買一所學校不如用管理去改造一所學校。為此，我們進行了四次托管。

第一次托管，東亞大學于1993年7月15日兼并了國企的職工大學。國企在購買教育服務的同時解除了辦社會的包袱；學校在獲得資產無償使用物權的同時也得到了發展。

第二次托管，源于1995年齊齊哈爾第一機床廠經濟效益開始滑坡。欠發廠辦教師工資，致使教師集體出現思想波動，嚴重影響教學正常進行。1998年2月，在政府難接、企業難辦、學校難活的“三難”境地下，東亞大學將困境中的八所學校（其中1所為幼兒園）“托管”起來，組成東亞學團進行教育改革試驗，政府向學校購買教育服務，為學校支付了土地出讓金，學校獲得了商服用地。民辦“托管”公辦的試驗，為政府排了憂，為企業解了難。無意中竟成為全國第一個逾萬人的民辦教育集團。1998年2月，香港《大公報》等近百家媒體進行了報道，當時稱民辦兼并公辦，深化改革解決了“人往哪里去”和“錢從哪里來”的問題。齊齊哈爾市人民政府批準東亞學團為企辦教育改革試驗區。事物的改變，首先是思想的改變，然后是制度的改變，再接著才是器物的改變。用原來的錢、原來的地、原來的人，能換思想不換人，多換思想少換人，不換思想才換人。2008年將政府“委托管理”瀕臨倒閉的學校打造成為品牌學校交回政府。2008年8月24日，在齊齊哈爾市政府接收所“托管”的中小學的政府常務會上，時任齊齊哈爾市市長劉剛評價我們為齊齊哈爾的教育改革做出了巨大貢獻，是這個城市的光榮與驕傲。

教育沒有新發現，教育只有新發展。職業教育的人才培養要與經濟社會發展相匹配，以市場為導向提高辦學效益。

第三次托管，“旺工淡學”打造企業預備隊。

2013年，我們受明道集團委托，托管了三亞城市職業學院。從在校生602人到年報到600多人，不僅是招生問題，關鍵是課程的變化。冬季是三亞企業的旺季，我們取消寒假，將1到3月設立為實踐學期，讓學生到真實的職業環境中體驗，學生帶著思考和問題走向企業。在企業淡季的時候，學生揣著體會和反思再回到課堂，把學辦到企業的興奮點上。以這樣一所曾經被教育部亮過黃牌的學校，2015年成為全國首批百家職業院校的現代學徒制的試點單位。

第四次托管，農時決定課時，學情決定形式。

2014年2月，甘南縣政府向齊齊哈爾工程學院購買教育服務，委托管理甘南縣的職業教育，這大概是全國第一個地方政府購買職業教育服務的事例。我們成立了多所鄉村學院，培養新型職業農民，變傳統的因種而賣到為種而產，變單打獨斗為聯手出擊。這就要走新的合作化之路，對農民非整體性和碎片化進行針對性的教育，不再采用傳統整體性統一化的教育。政府從教育服務的“提供者”向“采購者”轉變；財政變“養人”為“養事”；職教中心校從“生產單位”向“經營單位”轉變；教師從“身份管理”向“崗位管理”轉變。甘南縣一個養豬場生豬年缺口60萬頭，我們制定課程標準，進行課程研討，通過課程解決。理論教學由企業集中為農民授課、學院送課進村，階段總結由專家和教師分散授課，實踐教學為現場實訓，以項目總結作為課程考核，促進農民達到六大環節的要求和最后生豬的出欄標準創收，提高了農民的積極性。

從過去20多年的實踐看，我認為還有一些深層次的問題需要研究和思考?！秶鴦赵宏P于加快發展現代職業教育的決定》和《現代職業教育體系建設規劃（2014——2020年）》，第一次將經濟領域的股份制、混合所有制、政府購買服務、委托管理的概念引入到教育中來，令人振奮，而且突破了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010——2020年)》僅在公辦學校之間實施“委托管理”的局限。伴隨著國務院《關于事業單位改革若干意見》的實施，政府將由教育服務生產者轉化為采購者，學校自律性地提供服務。校長從管理學校到經營學校，教工從身份管理走向崗位管理，學生從被動受益到自主選擇。

我國現行的教育財政體制是公辦教育財政體制，而不是國民教育財政體制?！毒V要》指出：“推進政校分開管辦分離……構建政府、學校、社會之間新型關系?！币虼耍母镆凇安晦k學校辦教育”的價值取向引導下，由辦學校到補學校，最終補學生。政府應以服務者的身份分配國民教育財政，實現國民教育財政由“人頭撥款”改為“項目撥款”，完全引入“教育券兌換經費”機制，即政府面向受教育者發放教育券，受教育者持券進入教育機構學習，教育機構用教育券到政府兌換經費，以此淡化公辦與民辦職業教育的界限，形成良性競爭態勢，真正激發職業教育的辦學活力，實現職業教育“優先發展”。

我們先后探索了市、縣兩級政府和國企、私企兩類企業向我們購買教育服務的辦學模式。我們體會，委托法人組織管理與選聘能人（個人）管理相比有三點益處：第一，先進性。能人要把思想轉化為制度，轉化為制度以后才能推下去，發生器物的改變，形成文化；法人組織直接帶來行業認可的形式和組織文化，省時省力省事。第二，穩定性。能人在未形成組織文化時，單打獨斗，很可能被對方組織排擠出去；法人組織發展有人才資源，團隊出擊，相對穩定。如托管三亞城市職業學院，依靠全校團隊支撐，邊派團隊邊在當地招聘，按照我們的課堂教學方式、組織方式進行課堂實施，迅速培養新人。第三，可靠性。能人都是求來的，當覺得不合適的時候，委托方很難辭掉，也就是我們常說的“請神容易送神難”；對于法人組織，如果沒有達到合同目標就可以更換。所以，我們在和縣里企業洽談時，既要有總目標，還要有階段目標，當達不到的時候就要賠償人家。所以委托管理可以是整體性的，也可以是項目性的。例如，買一個專業、改造一個專業、新開一個專業需要找人，我們已建立了完整的體系可以托管；有的專業差距大，可以輔助托管專業；甚至一門課程都可以單獨托管。

我們是一所混合所有制學校，“人跟著資產走”是我們學校資產的定位。借助混合所有制平臺，通過產權紐帶，使多元辦學主體結成“利益共同體”；股份制是組織形式，是充分調動各辦學主體積極性、創造性的手段。改革造就了這所混合所有制學校，2001年我們被批為齊齊哈爾市職業學院，2002年學校被省編辦列為事業單位改革的典型。但是，多元利益主體混合成一體，與外部的邊界如何定界，多個辦學主體跨界混合的條件，混合后無界的標準以及定界、跨界、無界這三界的界定、條件和程序如何，還有待學者研究。

四次委托管理，使托管主體煥發了新的活力，為下一步政府購買服務提供了有益的探索和經驗、明確了政府購買服務,向誰買——向社會組織購買，買什么——買職業教育，買了向誰提供——向社會經濟最需要的環節提供，如中國制造2025、職業農民教育等，以及政府購買服務的定義、內涵和程序。從一個側面佐證了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010——2020年)》中“民辦教育是教育事業的重要增長點，是促進教育改革的重要力量”的論斷，也為黨的十八屆三中全會《決定》“健全政府補貼、政府購買服務、助學貸款、基金獎勵、捐資激勵等制度，鼓勵社會力量興辦教育”的決策，做了一個有益的注腳。

（作者系齊齊哈爾工程學院院長）

責任編輯/徐朝 xuzhao@fendouzazhi.cn