委員會制行政機關的法律問題

邵珠茵

(西北政法大學 陜西 西安 710063)

委員會制行政機關的法律問題

邵珠茵

(西北政法大學 陜西 西安 710063)

委員會制行政機關是行政機關的重要形式，不同于首長制行政機關。其制度有著諸多優勢，為追求民主的現代化國家所采用，并不斷發展完善。我國委員會制行政機關起步晚，發展緩慢，尚存在缺陷和漏洞。借鑒其他國家健全的委員會制行政機關制度，制定相關的法律法規，完善制度，成為中國法律工作者艱巨和緊迫的任務。

委員會制；委員會制行政機關

一、委員會制行政機關相關概念及其特征

委員會制是一種能夠充分發揮議事和整合功能的民主機制。在委員會的運作中，不僅每個委員都有發表意見的權利，而且把充分的表達、商議作為其正確運行的基本要求。委員會制的最高決策權屬于集體，委員會的領導者發揮的是組織指揮作用，而不是行使最終決定權。行政組織的決策權及管理權，平均由一定數目委員所組成的委員會按協商達致一致的原則共同行使。

與委員會制并立的首長負責制是指行政組織的法定最高決策權由行政首長一人執掌的行政組織體制。其基本特征是行政首長對行政機關各種事務擁有最終決定權，其他領導成員只有建議權，而無決定權。

筆者認為委員會制行政機關的重要特征有以下幾點：1.委員會制行政機關由地位平等的復數成員組成，每個人享有同樣的投票權和表決權和發表意見的權利。2.委員會的主席只是委員會的組織主持者，不享有最高決策權和其他特殊職權，不對外獨自承擔責任。3.委員會制行政機關本質上是代議制民主政體，它具有人民直接民主的特點。

二、委員會制行政機關的淵源和現狀

委員會制是行政機關形式的一個分類，有著悠久的歷史。經過不斷地發展在當今的政治舞臺上發揮重要的作用。

(一)委員會制的歷史發展。委員會制是民主政治逐步發展的產物。早期的古代民主，主要形式是直接民主。但直接民主的運作有很大的困難，僅在民主量的擴展過程中，直接民主就難以承其重負。而且可操作性差，使直接民主難以成為民主的主要形式。

民主政治在中世紀的復活是以間接民主為基礎的。在民主的量不斷擴張的前提下，人民逐步找到通過間接參與來表達意愿和控制國家政權，行使行政權力，從而克服每一個人親自去過問國家大事難以實現的難題。

代議制孕育了委員會制。既然代表都是人民選舉出來的，他們所代表的額人民在數量上大致相同、地位上權利平等，因此代表是沒有高低等級之分的。

(二)幾個國家現行委員會制行政機關制度的簡述。1848年瑞士制定聯邦憲法，確立委員會制為共和國的政府形式。瑞士聯邦委員會是瑞士最高行政機構，由七名委員和兩名主席組成。主席和各委員之間地位平等，對內負責主持會議，對外行使國家元首的各種禮儀性的職責，職權極其有限,無任何特權，一切政務均須集體議決，以委員會名義執行。

美國委員會制行政機構產生的原因是深刻的社會危機。政治上，南北戰爭勝利后，政府的行政權不斷增強，出現凌駕于立法和司法之上的態勢；經濟上，隨著工商業的不斷發展，壟斷企業出現，市場機制已經無法對經濟進行有效的調節，社會矛盾不斷激化。因此加強政府對政治、經濟的管理成為必然。從歷史的角度來看，美國的獨立管制機構經歷的四度擴張，現已有十來個聯邦獨立管制委員會。

我國早在廣州國民政府時期便頒布了有關委員會制行政機關的法律。早期推行的委員會制的法律規定粗略不完善，合議制并不能達到預期的目的。新中國成立至今，我國先后實行過“一長制”制度和行政首長制，相關的法律法規也不斷地完善和加強。

三、委員會制行政機關的法律問題之展開。

我國的委員會制產生較晚，發展歷程曲折，時至今日，相關法律法規仍不完善，制度也不健全。下面就存在諸多問題詳細敘述之：(1)行政機關的組織形式依然單一，真正實行委員會制行政機關制度的行政機關很少。(2)關于委員會制行政機關制度的法律法規缺乏。我國關于委員會制行政機關制度的法律法規的不健全，且規定的內容粗略，不明確。(3)各級委員會名稱功能不規范，濫用亂用。在我國的各級行政機關中常見名稱為“委員會”的，但實際上大多是首長制行政機關。(4)委員制行政機關中各委員地位平等，協商解決問題，容易導致辦事效率低下，增加民主的成本。(5)各委員集體對決策承擔責任，比起首長負責制，各委員的責任意識不強，追責機制須更加明確完善。

綜上所述，筆者認為須完善相關的法律法規，健全相關制度，來克服委員會制行政機關缺陷，發揮其在現代國家治理中的作用。委員會制行政機關的組織和立法應堅持以下原則：

(一)合法行政原則。1.法律優先。立法上，行政機關的任何規定和決定都不得與法律相抵觸；執法上，行政機關有義務積極執行和實現現行有效法律規定的行政義務。2.法律保留。

(二)合理行政原則。合理行政，是指行政機關行使行政權力應當客適度、符合理性。包括：1.公平公正對待原則2.考慮相關因素原則3.比例原則。

(三)程序正當原則。1.行政公開。2.公眾參與。3.回避。

(四)高效便民原則。1.行政效率原則。行政機關應當積極履行法定職責，遵守法定時限，禁止不合理延遲。2.便利當事人原則。

(五)誠實守信原則。誠實守信原則主要是指信賴利益保護原則。行政機關公布的信息應當全面、準確、真實非因法定事由并經法定程序，不得撤銷、變更已經生效的行政決定。

(六)權責統一原則。權責統一原則的基本要求是行政權力的法律責任的統一，即執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償。

同時制定相關法律，來賦予委員會制行政機關的權力并制約、規范和控制委員會制行政機關的權力。具體來說，各項權力包括以下內容：1.立法權。(1)制定行政規章。(2)制定規范性文件。(3)制定標準。2.司法權。委員會制行政機關對管轄對象是否違反法律進行裁決的權力，即準司法權。3.行政權。這是最主要的權力。委員會制行政機關享有一般行政機關所擁有的權力。除此之外，筆者認為委員會制行政機關可享有如下權力：(1)制定具有普遍適用性的行為規則和管理標注(2)發布禁止令(3)財政控制(4)頒布許可證(5)行政制裁等。

四、結語

委員會制行政機關是近年行政機關改革的熱門話題。隨著近年來我國全面深化改革的進行，經濟的快速發展，單一的首長制行政機關制度的弊端更顯突出。社會生活的復雜化，也使政府的職能變得復雜與繁多，經濟職能與社會職能開始混雜。委員會制行政機關制度適應某些行業領域管制的需要且具有明顯優勢，應該加強并完善相關法律，實行并發展這種制度，更好的承擔經濟與社會管理服務職責。中國委員會制行政機關可借鑒國外的先進法規制度，并結合自身實際，力促自身快速發展。

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邵珠茵(1991-)，男，漢族，山東棗莊人，研究生，法律碩士，西北政法大學法律碩士教育學院，研究方向：刑法學。