從公開原則視角談行政程序法

由文強

(四川省社會科學院法學所 四川 成都 610072)

從公開原則視角談行政程序法

由文強

(四川省社會科學院法學所 四川 成都 610072)

行政公開是公民行使憲法所賦予的知情權的主要內容,是行使憲法所賦予的監督權的必要前提，也是現代行政法服務行政理念的必然要求。行政公開具有過程性、有限性與參與性。與此同時，公開原則與行政程序法理論聯結意涵深厚。行政公開作為一項法律基本原則，具有基本原則固有的高度抽象性，但它的基本內容卻是大致可以確定的。根據行政程序法的目的和功能，行政公開的基本內容主要囊括事先公開職權依據，事中公開決定過程以及事后公開決定結論。

公開原則；行政程序法；權利與權力

一、行政公開原則的確立根據

行政公開作為一項法律基本原則為現代各國行政程序法所普遍采用,并被視為現代行政程序的生命所在。該原則確立于行政程序法中的理論根據可作如下剖析:

首先，憲法之人民主權原則要求行政主體向社會公開與行政職權有關的事項現代民主政治的基礎和精髓是人民主權原則。人民主權原則既是憲法共有的一項基本原則,也是行政主體履行公開義務的憲法基礎。這是因為根據人民主權原則,作為國家權力的有機組成部分的行政權力是源自于人民的權利和憲法的授權,基于此,行政主體行使一切行政權力的目的只能是為了更好地維護人民的權利,并全心全意為人民服務。

其次，憲法所主張的對行政權力的制約和限制要求行政主體履行公開義務。盡管行政權的合法基礎是出于憲法的授權,但是,“任何一個政府都想無拘無束,都想擁有廣泛的裁量權。為防備這一點,有若干理由表明需要對政府加以限制,最明顯的是存在著這樣的危險,即政府可能把權力用于排他主義的目的,會僅僅為了增進某些個人利益而侵犯另外一些個人的權利。”

再次，行政公開是公民行使憲法所賦予的知情權的主要內容,也是行使憲法所賦予的監督權的必要前提。行政公開是現代社會中公民參與國家和社會事務管理,監督行政主體合法、正當地行使行政職權以及維護自身合法權益的基本前提,沒有這一原則作保障,憲法賦予公民的基本權利就難以實現。在憲法所賦予的公民基本權利中,尤以知情權和監督權與行政公開原則的關系最為密切。

最后，行政公開是現代行政法服務行政理念的必然要求。服務行政指的是政府及其公務員是人民的公仆,行政服務具有契約性,政府的信條是服務人民,視行政服務為一種責任、義務。對行政主體來說,要貫徹服務行政的理念,其中最重要的部分就是要提高行政的透明度,主動地或依公民、組織的申請將與其職權行使有關的資訊信息提供給公眾,以便公眾利用所獲得的資訊信息監督行政主體依法行政,維護社會公共利益及公民自身的合法權益。

二、行政公開的法律特征

第一，行政公開的過程性體現在行政公開原則始終貫徹于行政權行使的全過程。行政公開的過程性決定了行政權的行使必然存在著若干個階段，由于每個階段的行政權行使具有不同的要求或內容，因此，行政公開的內容也會隨之而發生變化。

第二，有限性行政公開的有限性是指與行政權有關的事項如法律有明確規定的，可以不列入行政公開的范圍。行政不公開事項范圍之所以存在，是因為行政公開不能以損害國家利益或者他人的利益為前提。“行政公開的公共利益必須和不公開的公共利益互相平衡。

第三，參與性行政公開的參與性體現在行政公開的過程本身又是一個行政相對人參與行政權行使的過程。沒有行政相對人的積極參與，行政事項的公開就沒有任何意義。行政公開原則為行政相對人參與行政權的行使過程提供了條件，也使行政相對人的參與權獲得了有效的保障。

三、公開原則與行政程序法理論聯結

行政公開作為一項法律基本原則，具有基本原則固有的高度抽象性，但它的基本內容卻是大致可以確定的。根據行政程序法的目的和功能，行政公開的基本內容主要是:

(一)事先公開職權依據。事先公開職權依據，是指行政主體應當將作為行使行政權的依據在沒有實施行政權或者作出最終行政決定之前，向社會或行政相對人公開展示，使之知曉其三，公開的依據應當具有明確性，一般人不會發生理解上的嚴重偏差。行政職權的依據分為:

1.一般性職權依據一般性職權依據指是由法定的國家機關制定，發布的不具有直接執行性的規范性文件。由于它是一種預設的法律規范，因此，它的公開有助于行政相對人預測行政權的運作，經濟地按排自己的活動。《行政處罰法》第4條第3款規定:“對違法行為給予行政處罰的規定必須公布;未經公布的，不得作為行政處罰的依據。”這是事先公開職權依據行政公開的基本內容在我國《行政處罰法》中的具體體現。

2.個別性決定依據個別性決定依據指行政主體在對具體個案作出最終行政決定之前，應當向行政相對人公開這一最終行政決定的依據。個別性決定依據應當包括事實依據。法律依據(這里的法律應作廣義上的理解)和裁量依據。這里的裁量依據是指行政主體在行使自由裁量權時所考慮的各種因素。我國《行政處罰法》第31條規定:“行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。”這是事先公開職權依據在我國《行政處罰法》中的體現。

(二)事中公開決定過程。事中公開決定過程，是指行政主體應當將行政決定的形成過程的有關事項向行政相對人和社會公開。事中過程是行政決定的形成過程，因此，它的公開對行政相對人維護自身的合法權益和社會監督行政主體依法行使行政權具有重要的法律意義。理解事中公開決定過程需要注意的是，行政決定形成過程還涉及到部分行政內部程序，如批準程序。事中公開決定過程主要有兩方面的內容:

1.行政聽證行政聽證是行政主體在作出影響行政相對人合法權益的決定前，由行政相對人表達意見。提供證據的程序以及行政主體聽取意見、接受證據的程序所構成的一種法律制度。現行各國的行政程序法盡管內容上存在著差異性，但都確立了行政聽證制度。行政聽證制度已成為行政程序法的核心。我國《行政處罰法》和《價格法》都已經確立了行政聽證制度。因此，行政處罰和政府定價聽證的實踐可以為我們在行政程序法中規定聽證制度提供可行性經驗。

2.資訊公開行政相對人了解、掌握行政資訊，是他參與行政程序，維護自身合法權益的重要前提。因此，行政主體根據行政相對人的申請，應當及時、迅速地提供其所需要的行政資訊，除非法律有不得公開的禁止性規定。

(三)事后公開決定結論。事后公開決定結論，是指行政主體作出影響行政相對人合法權益的行政決定之后，應當及時將行政決定的內容以法定形式向行政相對人公開。事后公開決定結論的內容:

1.向行政相對人公開決定結論行政主體作出行政決定之后，應當向行政相對人公開行政決定。這既是行政決定生效的條件，也是行政相對人行使救濟權的前提。

2.向社會公眾公開決定結論行政主體在將行政決定向行政相對人公開之后認為有必要，可以將行政決定結論向社會公開，具體方式可以在報刊上公告，或者以新間報道形式公開。向社會公眾公開的決定一般具有重大的、涉及到社會公共利益的內容。

[1]粱治平、賀衛方.憲政與民主[M]，北京:三聯書店。1997.5.

[2]羅傳賢.行政程序法基礎理論[M].昆明:云南人比出版社.1993.111.

[3]湯德宗.行政程序法論[M].元照出版公司，2001.

[4]陳端洪.中國行政法[M].北京:法律出版社，1998.5.

[5]龔祥瑞.比較憲法與行政法[M].北京:法律出版社，1985.234.

由文強(1992-)，男，漢族，吉林延吉人，四川省社會科學院法學所，碩士研究生在讀，研究方向：憲法與行政法。