農民認知對土地確權政策執行影響研究

劉臘梅

(吉林大學行政學院 吉林 長春 130000)

農民認知對土地確權政策執行影響研究

劉臘梅

(吉林大學行政學院 吉林 長春 130000)

近年來，農村土地承包經營權流轉規模逐漸增大，權屬與收益爭議日漸增多，且土地管理規范也日顯不完善。農村土地確權工作作為深化農村改革、實現新型城鎮化的重要推力，已成為中央工作的重點之一和各級政府的重要任務。本文將從農民對農地產權的認知角度出發，反窺農村土地確權政策執行中的問題及困境根源。將目前政策執行方式與農民認知相結合，探討解決方案，為政府今后更好地推行農村土地確權政策及制定農業相關政策提供借鑒。

農村土地；產權；土地確權；農民認知

一、引言

土地問題是“三農”問題的核心，土地確權也一直是國家大力解決的問題，是學術界討論的熱點。農村土地承包經營權確權，是指由政府農業部門查清耕地和“四荒地”等農村承包土地地塊的面積和空間位置，建立健全土地承包經營權登記簿，解決農戶承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，把承包地塊、面積、承包合同全面落實到戶，核準并頒發土地承包經營權證書，賦予農民更加充分明晰而有保障的土地承包經營權能。

農民對土地產權的認知，影響著各項相關政策的落實情況、實施效果等。社會的產權界定來源于當事人在互動中形成的約定和共同認可，最終約定俗成或者形成法律文本進行規范。“農地確權強調正式制度的要求，忽略熟人社會的共享社會規范的調試，正式制度容易與熟人社會的共享社會規范發生沖突”[1]。更為具體的說，這種上層政策與地區實際情況的不相符，破壞了村莊社會運作的規則以及農民固有的土地認知，最終成為政策的執行過程的消極因素。在未對地方實際情況充分了解之前，簡單的依靠各項產權制度和產權政策的單方面植入，往往會導致政策的偏離，甚至會損害而不是保障農民的權益。

國外學者雖然對于客觀土地產權的清晰化和土地登記的作用持認可的態度，但他們也指出土地產權的明晰化并不必然對經濟和社會發展產生正面影響。其中，十分重要參考因素就源于需要考慮作為政策執行相對方的民眾利益及其認知[2]。而國內研究主要側重于民眾個人認知與政策變化關系的討論，并將基層民眾的個性特征嵌入村民互動、歷史傳承、宗族關系的討論，豐富了基層民眾個人特性的多樣性。并就當前經濟發展，社會轉型期基層農民的土地認知多元化與利益化進行深入分析。然而這種方式顯然弱化了政策執行到政策修改再進行執行的循環作用。缺乏以農民視角的感知與需求作為出發點來進行政策的修正或者執行方式的優化。只有當農民的需要與政策執行的內容相契合時，才能真正實現政策目標，取得良好政策績效，為土地確權工作的順利開展奠定群眾基礎。

本文在分析農地產權認知對農村土地確權政策執行影響的基礎上，從農地所有權、承包權、經營權三個角度出發，分析了農民認知對土地確權政策執行效果的影響。解析政策執行與農民認知的矛盾點，并為最終確定問題的所在和解決問題的關鍵提供合理的建議。

二、農民農地產權認知的現狀及表現

土地確權工作，主要是確認農地歸屬，強化物權保障，有助于農民進行土地流轉和抵押貸款。然而當前土地確權工作進行地并不是非常順利，其中一個主要原因就是農民對土地產權的認知不足。2016年劉玥汐等人調研的回歸分析結果顯示，農地確權對于促進農村土地流轉具有正向的顯著作用。擁有土地轉讓和抵押權不僅給予農戶法律層面的保護，也增加農戶長遠投資的心理預期，有助于增加其未來收益[3]。吉登艷等人也認為正確識別土地產權制度政策與土地安全的聯系能激勵農戶的土壤保護性投資行為[4]。由此可知，土地確權作為一項有利于農民利益與土壤安全的政策，具有重要的實踐意義。然而自2013年中央一號文件要求五年內完成土地確權政策以來，政策執行中的問題與挑戰一直都如影相隨。

第一，農村土地所有權認知模糊，淡化確權現實意義。對于土地所有權的認知，在以往學者的調研中可以看到，農民并不清楚土地歸誰所有。2007年陳小伍的調查結果顯示，70% 的農戶認為土地歸國家所有，9.2%的農戶認為土地歸集體所有，6.3%的農戶認為土地歸自家所有[5]。2009 年鐘漲寶等人的調查研究發現，農民認為農村土地的所有權歸國家所有的占 49.7%，歸村集體所有的占9.5%，歸農民個人所有的占32%[6]。同年徐美銀等調研發現，農民認為農村土地屬于國家所有占31.75%，認為農村土地屬于集體所有的占36.5%，認為農村土地屬于個人所有占29.08%，還有2.67%的農民不知道農村土地的所有權主體[7]。因此，大部分農民并不清楚農地所有權歸誰所有，而有相當大部分農民認為農地所有權歸國家。這種 “普天之下，莫非王土”的傳統觀念深深束縛了農民。即在農民的土地認知結構中，土地“國家所有”雖有悖于國家法律規定，但卻是一個現實問題，也成為淡化確權現實意義，阻礙農民積極配合確權的重要因素[8]。因而對于本次土地確權就會采取一種無所謂的狀態。

第二，農民基于承包權認知依據不同引發確權沖突。在本輪確權中，為了得到土地，有人利用鄉規民約，要求按照現在所種地塊進行確權。一些村民援引法律規定，提出土地應該30年不變，按照原來承包合同上的數據來進行確權，這成為土地確權中的一個較大矛盾。歷史上農業稅導致的土地面積虛報、土地質量不一導致的土地折算、私自新墾荒地、私自侵占集體土地等，使得承包面積和實際面積出入較大。同時我國二次承包時簽訂的合同是保持農地30年不變，然而這種不變卻導致了不公平。增人不增地，減人不減地，出現一些家庭分地時人少，家庭人口后來增多卻無地可種。而一些家庭分地時人多，后來勞動力隨年齡增大而減少的，有地不能種這種不平衡。為了地區穩定和鄰里間的和諧，許多地區采取三年一小調，五年一大調的安排。因此出現“有的在土地確權過程中引用政策法律為自己爭取利益、有的強調以往土地分配事實為自己爭取利益、有的利用傳統地方性知識來為爭取土地權益提供有利話語”[9]。因此，最后土地承包面積和承包時間依據認知差距較大，村干部以及村民都不愿意翻歷史舊賬，理清這種目前并不影響自己目前生產生活的土地問題。

第三，農民對經營權收益的不確定性認知導致確權行為消極。隨著經濟發展，農民種地所得收入已經遠遠在社會發展平均水平之后。農民進城務工現象普遍，農村勞動力人口逐漸減少。因此，農戶并不在意土地如何處置，甚至有人因為經濟效益低，直接進行拋荒。還有農民將土地進行流轉，基于農村的“熟人社會”狀況，這種流轉多通過口頭約定進行。因此，農民認為根本沒必要進行土地確權。除此之外，也有相當多的被訪農民認為本次土地確權不過就是重新發一個證書或者干脆認為沒有意義。至于今后進行大規模流轉或者征用，農民認為國家會統一處理，這種特殊情況就算確權也沒有多大意義。目前農村土地產出不高，升值空間不足，導致土地經營權收益的不確定。

三、基于農民認知的土地確權政策執行阻礙原因分析

“農地產權制度的有效性很大程度上取決于參與人對其認知程度的高低。而農民是農地產權制度的主要參與人之一,農民對農地產權制度的認知和行為必然對農地制度的整體效率產生影響”[10]。農村土地確權政策主要是為了保護農民的合法權益。然而從以往的經驗可以看出，大多數政策在落實過程中，農民處于一個幾乎完全被動的位置，只是單純的作為各項政策的接受者，而對政策的制定或者修改參與甚少。當前農民對土地產權的認知十分模糊，對土地今后的使用和發展關注不足，成為落實土地確權政策的重要阻礙。

首先，從政策提出者的角度講，往往是政府從宏觀發展層面來統籌決定。農村土地確權政策的提出和執行，其根本目的為了解決農村土地權屬問題，促進農地有序流轉，保障農民利益。但一般情況下，政策的制定和執行都以各級政府掌握的相關信息為依據。在提出土地確權政策時，政府掌握的這些信息是否充分了解了農民對相關問題的認知情況卻是未知的。同時，在土地確權政策執行的過程中，對農民進行政策的解讀宣傳是否貼近農民的認知水平，在土地確權政策的執行中有很大的影響。鄒曉娟等人在研究中發現“家庭人口數、農戶是否現場確認承包地權屬、村組是否成立土地確權工作理事會等會顯著正向影響農戶對土地確權工作的滿意度”[11]。謝強強等人在研究中發現“被調查者家中是否有村干部、農戶是否知道本村開展過土地確權宣傳工作對農戶認知土地確權有顯著的正向影響”[12]。農民的認知與農地制度改革的協調性往往會決定改革的方向和進程，不正確或模糊的認知將會影響土地確權政策的執行，最終阻礙政策目標的實現。

其次，對于政策的實施對象，即農民及農村土地來說，被動的接受各項政策，會使大家內心產生抵觸情緒。對于農村土地權屬問題來說，因為其歷史的復雜性和法律的模糊性，導致各個地方形成了固有的權屬邏輯，并且這些思想對農民本身也存在著潛移默化的影響。當政府土地確權政策下發后，要求理清土地的所有權、承包權和經營權，必然會因為與農民目前的思維模式背離而導致矛盾，從而產生政策實施的各種困難。

最后，土地有序流轉和規模經營對農民來說利益不明顯。土地作為最根本的生產資料，其增益并未趕上整個社會的發展速度。隨著時代的發展，單純的土地耕種收益已經不能滿足農民的生活要求，農民脫離土地現象十分普遍，土地拋荒以及口頭流轉現象較為平常。土地作為農民最基本的生產資料，是農民的“命根子”，不能隨意處理。但農民大量從土地上脫離出來已經成為必然趨勢，因此要讓農民意識到到土地的潛在收益，從而主動要求規范土地權屬，積極配合確權。土地流轉和規模經營目前并沒有合適的條件，因此農民根本不會感受確權的必要性，認為是花錢辦無用的事。只有當農民認識到土地確權工作是為了保障自己的利益，他們才會積極配合。

四、提升農民土地產權認知的幾點建議

政策執行的最終目的是為了實現政策目標，取得最大的政策績效。因此，為更好地推行土地確權政策，實現農村土地的有序流轉，保護農民的合法權益，就需要對相關政策的制定和執行進行分析優化。農民作為政策執行的對象，對相關內容的認知對政策執行的效果具有非常重要的影響。因此，在政策的制定和修改中，要做到“取之于民，用之于民”，政策的開展需要根據基層的具體情況以及基層民眾的具體需求出發。而經過優化后的相關舉措，也要確定其作用目標以及作用范圍，這樣才能達到政策或者舉措的最大效果。因此，基于農民當前農地產權認知程度對農村土地確權政策執行的影響，本文提出以下幾點建議：

第一，提升農民農地產權認知度。首先，通過增加對農村的教育投入,提高農民的文化程度，提升農民個人素質。例如，建立村圖書館，組織讀書社等，讓農民在農閑時間提升自身素質。其次，加強土地確權政策宣傳工作，提升農民對土地確權內涵的理解，提升農民對政策的認知度。從我國學者的大多數研究中都可以看出，農民對土地確權了解越多，就會越支持確權工作并且對該項工作的滿意度也越高。因此，加大宣傳，利用農民經常接觸的媒體，多渠道投放土地確權政策的相關信息，能夠提升農民認知，促進土地確權工作順利進行。

第二，中央向地方適當放權，賦予村組按本村傳統協商土地邊界、確定土地承包規則的權力。由于當前中國農村地區為保持“動態”的公平，并未全部采用二輪承包時的30年不變規則。很多地區根據村內人員變動，對土地進行了三年一小調，五年一大調的政策。土地作為集體的共有財產，且具有排斥性，可以看作是一個范圍內的公共物品。而解決這種“公共池塘”問題最有效的方式就是發揮集體力量，才能產生最公平最合理的結果。因此國家應該賦權給農民，在村社內部 “結平衡賬”使村民自己來協調內部事宜。村民們世代生活在這片土地上，國家政策要求確權，不能搞“一刀切”，硬性規定哪塊田地承包給誰，而應該尊重歷史、尊重當地農民的意愿，適當調整土地來對他們的利益進行保護。

第三，充分發揮合作社的作用，挖掘農村土地潛在的收益。合作社能夠集眾人力量，得最大利益。由農村能人牽頭，組建合作社，利用土地的抵押貸款權，集體購買生產工具，進行統一規劃生產。不僅能提高生產效率，節約勞動成本，而且能產生集聚效益，提高農民收入。無論是否在家鄉進行土地耕種，都能以土地入股合作社的形式充分利用其土地，并得到相應收益。通過合作社形式的土地集體管理，不僅能夠使農民由“被動確權”轉為“主動確權”，而且符合農民的土地認知，能夠實現村莊的有序治理。

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[10]徐美銀,錢忠好.農地產權制度:農民的認知及其影響因素——以江蘇省興化市為例[J].華南農業大學學報(社會科學版),2009,(02):14-21.

[11]謝強強,鄒曉娟,黃建偉.農村土地確權工作滿意度影響因素分析——基于江西省農戶調查數據[J].調研世界,2016,(09):16-21.

[12]鄒曉娟,謝強強,黃建偉,翁貞林.農戶對土地確權的認知及影響因素分析——基于江西省的抽樣調查[J].求實,2016,(06):78-86.

吉林大學行政學院研究生創新研究項目

劉臘梅(1993-)女，漢，四川省綿陽市人，學歷：研究生在讀，單位：吉林大學行政學院，研究方向：農村公共政策問題