智慧城市建設項目風險挑戰與解決經驗

孫建軍　裴雷　仇鵬飛　盛東方

編者按：自2009年以數據為中心、多領域融合為顯著特征，解決了當前快速城鎮化進程中諸多城市發展難題的“智慧城市”概念提出以來，大量的政府機構、企業機構、咨詢公司和高校投入智慧城市研究，尤其是2011年開始的智慧城市政策采納與建設實踐促成了“智慧城市熱”。如從社會關注角度看，智慧城市的搜索指數和媒體關注度持續增長，并形成了以2011年11月、2012年12月和2015年3月為時間節點的三級臺階式躍遷；而從學術研究看，CNKI學術趨勢也顯示2009年開始出現智慧城市相關研究文獻，2011年開始加速增長并一直保持高增長率，目前年均研究文獻超過2000篇。而與此同時，隨著智慧城市建設的逐漸深入，關于智慧城市研究和智慧城市實踐中的理念認知、政策工具利用和應用實踐領域的認識卻逐漸呈現出一定的分歧，基于多類型數據的識別、提取和統計，進而發現這種分歧隱藏的內在關聯與發展成因便成了目前智慧城市科學研究的一個重要領域。

在上述背景下，本刊特邀南京大學信息管理學院長江學者孫建軍教授基于其主持的江蘇省哲學社會科學基金項目《“數字江蘇”、“智慧江蘇”建設研究》（項目編號：12DDB012）組織了本組“智慧城市政策文本研究”專題，專題文章通過對智慧城市建設的政策文本數據挖掘和分析，最后為我國智慧城市的數據治理、政策工具選擇、政策理念框架、政策實踐應用等建設領域提供了多視角的發展建議。其中，文章《智慧城市建設項目風險挑戰與解決經驗——基于文獻回顧與案例分析》通過對已有國內外文獻的梳理，識別了技術、治理、人力、外部經濟、社會、生態環境等多種挑戰，并從數據治理角度提出推進數據源頭、數據管理和數據應用的風險應對路徑；文章《中國智慧城市政策理念多元解讀及質性分析》通過智慧城市政策樣本的扎根分析，提出了智慧城市政策理念的五維度框架，并比較了不同地域、不同時期、不同政策類型的政策理念強度差異與結構差異；文章《中國智慧城市建設政策工具的采納結構分析》從政策工具視角，發現智慧城市強調供給型和環境型政策工具，同時兼顧管制規制類政策和激勵誘因型政策的使用的政策導向；文章《政策計量視角的中國智慧城市建設實踐與應用》則提出了智慧應用與服務、信息基礎設施和關鍵技術、智慧產業發展、信息資源與數據資源建設和信息安全保障體系等五個政策應用領域，并比較了政策應用的區域差異和歷時演變。

本專題4篇文章均以文本數據分析為基礎，通過研究文獻和政策實踐兩個方面探索了智慧城市的理念、挑戰、政策工具和應用實踐，我們相信其會對我國智慧城市的政策制定和應用實施有所借鑒與啟迪。

摘 要：智慧城市建設中的管理、技術創新和資源再分配將引發一系列挑戰和障礙。文章通過文獻調研，總結和闡釋了智慧城市建設項目面臨的多維風險因素，并通過實踐案例分析了國內外智慧城市建設中應對特定挑戰的成功經驗，最后從數據治理角度提出了推進數據源頭、數據管理和數據應用的風險應對路徑，以期為我國城市管理者和相關領域研究者全面認識智慧城市建設中的風險因素提供參考和借鑒。

關鍵詞：智慧城市；風險；文獻綜述；案例分析；數據治理

中圖分類號： F294 文獻標識碼： A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2016106

Abstract Abstract Management and technological innovation as well as resource redistribution in the construction of smart city will lead to a series of challenges and obstacles. This paper summarizes the multidimensional risk factors faced by the intelligent city initiatives through a literature review and analyzes the successful experiences of the smart city cases. Finally， this paper designs a mechanism to cope with the risks from the perspective of data governance. The purpose of this study is to help urban administrators and researchers in China to fully understand the risk factors in the construction of smart city， and to draw lessons from domestic and international problem-solving experiences.

Key words smart city； risk； literature review； case analysis； data governance

1 引言

智慧城市是人類城市化進程中的新階段。自2008年IBM提出“智慧地球”理念開始，全球發達國家和地區相繼提出并落實“智慧城市”戰略舉措。2009年9月，愛荷華州迪比克市宣布與IBM合作建設美國第一個智慧城市；同年，日本政府IT戰略本部制定了《i-Japan2015戰略》；2010年歐盟相繼出臺了《歐洲2020戰略》和《歐洲數字化議程》。我國也在2010年左右啟動智慧城市的廣泛建設，2010年科技部啟動863計劃“智慧城市（一期）”項目，并成功發布《智慧城市技術白皮書》。據中國產業信息研究網報道顯示，截至到2015年，我國智慧城市已達386個[1]。而在“十三五”期間，我國還將推出100個新型“智慧城市”試點[2]。

盡管近十年來，世界智慧城市建設項目成績不菲，但大量在建和失敗項目也表明，種種管理、技術創新和資源再分配必然會面臨嚴峻挑戰和多重障礙。本文基于文獻調查，總結前人研究中揭示的智慧城市建設項目面臨的多維挑戰，并通過案例研究的方法，分析項目解決領域問題的經驗，旨在幫助我國城市管理者更全面、清醒地認識智慧城市建設中的風險因素，并借鑒國內外建設案例的成功經驗。

2 “智慧城市”概念辨析

智慧城市建設是當前城市發展的主題，也是城市現代化發展的必由之路。探索智慧城市建設之道，從厘清智慧城市的概念和內涵開始。現在廣泛研究和建設的智慧城市可以說是由IBM的“智慧地球”概念衍生而來，經由城市管理者和專家學者的實踐和論證而不斷發展（見表1）。綜觀以上關于智慧城市定義的描述，大多從技術、社會、經濟、環境等角度對城市的優良屬性進行刻畫，明確智慧城市建設的愿景，但很少提到這些轉變的實現路徑和管理策略，這在一定程度上增加了項目的不確定性和風險。

3 智慧城市項目風險因素

所有創新都將帶來機遇與風險的雙重挑戰。有研究者將智慧城市建設項目比喻成一個與城市發展和居民生活質量息息相關的大型實驗，這意味著該項目不可避免地具備一定的風險因素。由于智慧城市的建設過程中融合了技術、治理、人力、外部經濟、社會、生態環境等多種因素，這將產生難以估計的復雜問題。盡管以往的研究大多關注智慧城市建設所帶來的發展機遇和現實成果，但仍有一些研究者致力于探究智慧城市項目的“陰暗面”。

本文調查發現，多數關注智慧城市項目風險的研究重點聚焦于管理風險、技術風險、經濟風險、政策風險、法律風險、參與者風險等方面（見表2）。其中，一些風險因素具有關聯性和一定的交叉。如絕大多數智慧城市項目是由政府主導或參與，因而，項目的組織和管理層面遇到的問題很大程度上就是對政府治理能力和創新程度的考驗。同時，智慧城市項目的實施參與主體還常常涉及到民眾、企業和創新團隊，多利益相關方

的參與所帶來的首要問題就是組織和管理風險。

4 智慧城市項目風險應對案例研究

4.1 管理與組織挑戰

事實上，85%的IT項目的失敗都源于管理、組織、政策等非技術層面的挑戰[19]。多種非技術因素阻礙了智慧城市項目的實施，《經濟學人》就曾撰文指出，大多數為智慧城市建設項目提供技術解決方案的公司實際上未達到他們預先的目標[20]。國內學者趙大鵬和張銳昕[21]認為，智慧城市戰略實際上是資源的重新分配，外在表現是對組織機構變革、業務流程再造和組織文化變遷的要求，這必然會遇到相當多的阻礙和困難。而智慧城市建設也對跨組織信息和知識的共享與整合提出了更高層次的要求，跨組織的管理協作是實現這一目標的關鍵。越來越多的政府機構采取跨部門的協作戰略以實現信息價值的最大化。如Nam和Pardo認為達到跨機構和各級政府的協作需要跨邊界的管理職能設置，其領導力應不僅僅針對單個部門、機構或團隊，而應延伸到網絡和企業中[13]。

李德仁等[4]指出，智慧城市建設在管理創新中遇到的風險主要有：組織沖突、拒絕改變、項目和目標的不一致。Chourabi等認為，Gil-Garcia 和Pardo研究中對電子政務實施過程中的管理與組織風險的總結同樣可以遷移到智慧城市的項目實施中，它們分別是：項目規模、管理者的態度和行為、用戶或組織的多樣性、組織目標和項目缺乏一致性、多個或沖突的目標、拒絕改變、資源沖突[11，22]。

針對以上管理和組織層面的挑戰，一些在建或完成的智慧城市項目經驗值得借鑒（見表3）。為了解決組織沖突，提升突發事件的響應效率，巴西里約熱內盧市建立了全新的管理體系取代了原有的低效系統，通過市政運營中心的設置實現了不同部門間的信息共享。如市政機構目前可以通過運營中心同時協調18個不同的部門一起定制巴西狂歡節時的城市管理需求計劃，而在以前，這些部門都是各自制

訂計劃，幾乎不溝通[23]；深圳市則要求各政府部門新建及更新的業務系統依托全市云基礎設施進行建設，努力實現政務資源體系共建共享；巴塞羅那的智慧城市項目引入多方參與共建，實現了政府、創業公司、科研機構的跨界合作。

4.2 信息與通訊技術挑戰

信息與通訊技術是驅動智慧城市建設的關鍵因素。技術與發展項目的融合可以在一定程度上挖掘潛在的增長機會、改變城市的景觀、提升城市的管理

和運作水平。物聯網和大數據技術的運用，使得城市中的各種設備彼此連接，通過對海量數據的分析支持實時決策，預測、發現和避免各種突發問題。可以說，智慧城市必須依靠信息與通信技術提高城市發展的可持續性和公民生活質量，但同時，依托技術的城市發展也會帶來一些負面問題，如數字鴻溝的進一步擴大[24]。更緊迫的是，當前智慧城市建設中還面臨著諸多技術相關的挑戰，如信息安全問題、技術兼容問題、技術復雜度問題和人員的技能和經驗問題等。多數關于實踐領域的研究強調技術的可獲取性和適用性[12]，而在技術人力方面，大量新興技術的運用和頻繁更迭意味著及時開展員工培訓以使其具備必要的IT技能也成為一項亟需解決的問題。

常熟市在發展智慧城市過程中考慮到數字化水平的地區差異，采用傳感器和市民卡并用的方式采集居民數據，同時，為避免數字鴻溝擴大，綜合使用電信網絡和無線網絡建設網絡平臺，保證居民可以使用多種方式獲得信息服務。新加坡政府于2006年宣布啟動為期十年的“智能國2015”建設項目，旨在將新加坡建設成一個智能化國度和全球化城市。然而，由于人口基數小和行業選擇傾向等原因，新加坡在智慧城市建設中面臨著技術人才匱乏的局面，這促使政府制定了一系列政策和計劃以保證充足的技術人力資源，其中包括鼓勵中小學開設信息技術課程[25]、推出“智慧國專才計劃”吸引海外技術力量等[26]。而在解決技術兼容性問題方面，新加坡繼續推出的“智慧國2025”項目在實施中的經驗也值得借鑒。新加坡計劃未來在民宅、辦公室和公共場所加裝大量傳感設備，為保證日后各獨立系統能融合協作，必須建立統一的開放型技術標準。基于此，新加坡標新局、資信通訊發展管理局和資訊科技標準委員會制定并推出了關于傳感器網絡、物聯網以及特定領域產品的三套標準（見表4）。

4.3 政府治理挑戰

智慧治理被認為是利用信息與通信技術改善決策過程、公共政策的制定和公共治理，同時技術將幫助公民參與到這些過程中[12]。類似地，Meijer和Bolívar[29]在研究中將智慧城市的政府治理問題內涵梳理為四個層次：智慧城市政府、智慧決策、智慧管理和智慧城市協作。一些研究者認為智慧治理是智慧城市建設的核心。

Scholl等[30]研究了電子政務項目的核心挑戰，指出利益相關者之間的關系是決定項目成敗的關鍵因素，其中，“利益相關者的關系”主要指利益相關者之間的合作能力、領導力支持、聯盟的結構以及在不同管轄區的工作表現。多個利益相關方的參與還會引發共同目標偏差的問題，對電子政務實施障礙的調查研究發現，政府部門受訪者認為機構之間存在缺乏共同目標的情況[14]，尤其是對于多個政府機構聯合規劃的項目，如果在責權劃分上沒有一個清晰的界定，那么在項目執行過程中常常會引發混亂和沖突。在大型項目實施過程中設立主要負責人以協調各個利益相關方是實現良好治理的重要保障。因為當計劃管理職能和正式的項目問責制缺失時，太多的利益相關方的參與將導致問責制被削弱，最終可能導致計劃的失敗。智慧城市項目在執行過程中的復雜性還往往被低估，事實上，大型集成項目在實施中通常表現出高度復雜性，甚至涉及到組織結構的重新設計和業務流程再造，致使實際的執行進度要落后于預期[31]，這也是政府治理過程中常常會面臨的考驗。另外，盡管政府確立了智慧城市建設的目標和愿景，但在愿景轉化為實施路徑和細則時，卻缺乏相應指導。

在協調各政府目標一致性問題上，歐盟的經驗起到了很好的示范作用。為保證各建設成員國智慧城市系統的兼容性，防止地方保護主義和資源浪費，歐盟就各政府間的治理協作問題推出制定了一系列方案和規劃，包括“I2010戰略”“歐盟2020戰略”“智慧城市和社區開拓計劃”“智慧城市和社區歐洲創新伙伴行動”等。類似地，韓國在推進U-City智慧城市項目時，也進行了治理創新，包括成立多方參與的治理組織，為各市項目制定統一的技術標準、建設指南和管理規范，并由信息和通信部整合各市的規劃等[32]（見表5）。

4.4 群眾和社群挑戰

智慧城市的建設不是一蹴而就的，需要經歷一個長期的建設發展、學習創新和自我完善的過程，這期間需要多方力量共同參與和協同建設。智慧城市項目的實施不能單一地依賴公共管理部門，更需要民眾、創業團隊、公司企業的共同參與。科研機構提供知識支持，企業提供新的商業機會，政府部門創造一個有利于持續發展和增長的環境[35]。智慧城市項目的一個重要目標是提高民眾的受教育程度和信息素養，并使其更多地參與到城市治理中。以智慧城市應急決策情報體系為例，李綱和李陽[36]認為，不僅需要正式的應急組織（如公安、消防、醫療部門）的參與，也需要其他社會組織（如互聯網企業、智庫與咨詢公司等信息服務機構）和市民團體的加入，通過這些力量提供情報發現、傳遞，輿情挖掘、引導和意見咨詢等方面的協助，填補正式應急組織工作上的空白和不足。然而，民眾與社會團體參與城市治理往往會遇到多種障礙，一方面大量相關數據被公共管理部門保有，其它機構和個人極難獲取，造成政府和私人團體之間存在極大的數字鴻溝；另一方面，二者之間沒有建立充分的溝通和交流渠道，數據和信息交換困難，相應的合作治理更是難以達成。

荷蘭阿姆斯特丹智慧城市建設項目運用多種方式和渠道引入社會力量實現協同管理，較好地解決了數字鴻溝、數據不開放、溝通不暢與合作渠道有限等矛盾。在數據共享方面，政府開放特定公共數據以鼓勵企業和創新團隊改進社會化服務；在溝通方面，政府利用社交媒體與民眾探討城市治理議題并探索實現基于眾包模式的城市治理；在數據增值方面，政府允許第三方團隊將公共數據和政府與民眾交流產生的社交媒體數據集成大數據，開發相應產品、服務和解決方案[37]。2012年，紐約通過了《開放數據法案》，通過立法實現政府及分支機構數據對公眾開放。基于開放數據平臺，紐約市民可以隨時隨地查詢使用各類數據信息，并開展應用和創新研究。由此，紐約產生了大量的數據分析和具體應用開發的網站和創新團隊，創新前沿科技和應用，創造出巨大的商業價值，展現海量公共數據的服務能力，實現智慧城市建設真正意義上的智慧化。另外，如上海、巴塞羅那等城市也采取多種方式引入社會力量共同參與智慧城市建設（見表6）。

5 結論與啟示

對于研究者和從業者來說，認識并降低智慧城市建設風險是項目管理和實施的重中之重。本文通過文獻梳理分析和總結了智慧城市項目的風險因素，并通過實踐案例闡釋了國內外智慧城市建設中應對特定挑戰的成功經驗。事實上，大數據是智慧城市可持續發展的重要引擎，是實現智慧城市各領域“智慧化”的核心關鍵技術。因而，從數據治理的角度來審視這一問題，總結國內外的解決方案，可以認為，從數據的生命周期入手，重點推進數據源頭、數據管理和數據應用三個環節的建設，構筑智慧城市大數據生態，是應對前文所提到的智慧城市建設風險的有效路徑。

（1）把握數據源頭環節，加強數據采集體系建設。進一步完善現有的人口、法人、地理空間和宏觀經濟等基礎數據庫建設，強化城市基礎數據的采集，劃分數據采集單元，建立規范、統一的數據采集體系，實現數據采集的一體化、規范化。

（2）把握數據管理環節，加強數據整合共享建設。推動并完善政務云計算中心、互聯網數據中心等重點功能性服務平臺建設，進一步提升信息數據存儲和服務能力；加強統一領導和整體規劃，促進建設統一數據資源整合、共享等基礎平臺，實現數據“統一整合、統一共享”。

（3）把握數據應用環節，加強數據開放利用建設。圍繞社會治理、民生服務和經濟運行監測，加強大數據應用體系建設，創新城市運行模式，也為城市管理決策提供科學支持；鼓勵各地市建立統一的政務數據開放平臺，實現數據資源“統一開放”，引進社會力量提升數據開發利用價值；以大數據應用推動大數據市場拓展和關鍵技術研發，助推大數據產業發展。

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作者簡介：孫建軍（1962-），男，南京大學信息管理學院教授，研究方向：信息資源管理；裴雷（1981-），男，南京大學信息管理學院副教授，研究方向：信息經濟學與信息資源規劃；仇鵬飛（1982-），南京大學信息管理學院博士研究生，研究方向：網絡信息資源管理，高等教育研究；盛東方（1988-），女，南京大學信息管理學院博士研究生，研究方向：網絡信息資源管理、用戶信息行為。