公安行政不作為及救濟探析

梁伍

摘要：實踐中，行政不作為有可能出現在公安行政執法、監管等環節中影響警民關系。從行政不作為的概念及構成要件來分析公安不作為給公民造成的危害；行政不作為的救濟途徑及存在問題，并提出救濟途徑的完善建議。

關鍵詞：行政不作為；行政復議；行政訴訟

中圖分類號：D922.1；D925.3 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）033-0000-02

公安是維護社會秩序穩定的勇士，全心全意為人民服務，但也不能完全排除在警隊中有些工作人員怠慢，忽視行政相對人或者玩忽職守的行為。公安行政不作為的頻繁出現，直接影響公安在百姓心中的美好形象。

一、行政不作為的概念及構成要件

不作為行政行為，是指行政主體消極維持現有法律關系的行政行為，通常以不作為的方式表現出來。[1]行政主體須有履行行政職責的義務才屬于行政不作為。其中行政不作為最典型的案例當屬引發高級人民法院出臺的司法解釋中四川農民狀告“公安不作為”的案子。這個案子里的被害人李某每次都及時向當地的派出所報案，但是派出所的民警以鄭某是瘋子為理由拒絕為李某出警。李某經常被瘋子鄭某打傷，多次報警均沒有效果，使自己與家人經常處于擔驚受怕當中，有一次由于經受不住瘋子鄭某的毆打從自家的二樓跳下，腿部造成嚴重的傷害，經相關部門鑒定為八級傷殘。這個案例中公安的行為是否與李某的人身傷害有關系呢？首先應判斷公安的行為是否屬于行政不作為違法。而認定行政不作為，須從行政不作為的構成要件來分析。行政不作為的構成要件包括：

1.行政主體須履行特定義務。不作為中的特定義務有以下特征：第一，行政主體的作為義務應是行為人對法律所期待的某種特定義務。這種義務可以是法律明文規定的，也可以是職務或業務所要求的，或者法律義務道德規范限定的先行行為所引起的。《人民警察法》第21條明確規定警察有救助的義務，對于警察的行政不作為須承擔法律責任。可見，對特定作為義務不作為作出否定性的評價，是因為它在生活中的應用違反了法律的明文規定。法律所期望的義務不同于道德所期待的義務，它具有可操作性、強制性、責任追究性和相對穩定性，由此產生的義務更具有特殊性[2]。第二，行為人沒有履行該特定作為義務的行為與法律所規定的作為違法具有相同的價值。為了把違法特定作為義務的不作為認定為符合構成承擔責任要件的實行行為，它必須與在法律上符合構成要件的作為行為具有相同的價值。只有和作為違法視為等同價值的不作為才是承擔責任的實行行為。如果在現實生活中的警察不設法履行其保護人民群眾生命財產安全的特定義務，放任“追殺毀物”行為的進行而沒有采取積極的制止和拯救行為的，是屬于行政不作為須承擔責任。

2.行政主體應當履行的具體法定作為義務沒有履行。具體法定中的“法”是指我國憲法，法律，行政法規規章等法律。例如，法律中規定警察有維護秩序，救助公民的義務。對于法律并沒有明確規定，而是公民自己提出來的要求，如幫忙開鎖，接送小孩等，如果警察沒有履行，并不構成行政不作為。

3.行政主體必須具有履行相關法定義務的能力，即有條件履行法定作為義務而沒有履行。這是行政不作為存在的前提。如果行政主體沒有履行其法定義務的能力，當然不能要求行政主體承擔其行政不作為的法律責任，法律之所以把不作為視為違法并要求行政主體承擔責任，是因為他未盡能盡的特定義務，如果行為人確實無能力履行，并且基于時間、空間等不能為條件的限制，以及缺乏必要的知識、技能而對其未履行的特定作為義務而承擔責任，則會違背主客觀一致的原則。假如上述的公安接到報案，如果盡了一切應盡的積極制止和挽救的行為仍然不能阻止悲劇的發生，那么對于損害的結果就不宜由公安機關承擔行政不作為的責任并予以賠償。未履行和不能履行是有很大區別的。未履行是“能而不為”，而不能履行是特定條件下沒有能力去履行法定義務的情形。

4.行政不作為具體表現為程序方面的不作為。程序方面的不作為是指行政主體對當事人的申請沒有作出實體決定的行為。主要包括為不予答復和拖延履行兩種。

公安機關依法負有保護公民的人身安全和財產的法定職責。上述案例中，民警接到求救的電話未給予及時的救助，這樣的行為違背了《人民警察法》規定的職責和義務，這種對待百姓求助冷漠的官僚態度，是典型的行政不作為的表現。

二、行政不作為的救濟途徑及存在的問題

我國規制行政不作為的現象主要有兩種途徑，分別為行政復議和司法救濟。行政復議是指啟動行政系統自身的糾錯機制與程序，通過上級機關對下級機關的監督與領導，由上級機關直接命令下級機關進行作為[3]。司法救濟是在行政相對人對于行政主體的不作為違法向法院提起行政訴訟。相對于行政訴訟來說，行政復議的優勢為效率更高，因為被復議的行政機關與被申請的行政機關是上下級領導關系，可以直接啟動糾錯模式。但是也有可能行政機關間是上下級關系，容易出現上級“關照”下級的情況，對行政相對人造成權益上的損害。所以行政復議屬于初級的救濟方式，當行政復議的結果沒有達到行政相對人所期望的結果遏制行政不作為時，行政相對人可以向人民法院提起行政訴訟。行政訴訟的優勢是可操作性強，能有效的解決現實中的問題，但是行政不作為在理論上的缺陷，導致許多行政不作為的案件不能通過行政訴訟程序來解決問題。在辦案受理中，行政訴訟的受案范圍比較狹窄，起訴期限的規定上有一定的缺陷，若行政訴訟判決生效后執行起來也比較困難，不能有效的保障行政相對人的合法利益。行政不作為救濟途徑中存在的問題不能有效的解決，使得公民的權益受到侵害時投訴無門，將會影響政府的公信力，破壞公民對政府的信任。

三、行政不作為救濟途徑完善建議

（一）行政復議方面的完善

雖然行政復議在制約行政不作為的力度和效果沒有行政訴訟強，但是行政復議也有其優勢和不可替代性。因此，行政復議程序中存在的問題需要進一步的完善，才能更好的制約行政不作為的現象。筆者主要從以下幾方面來提出完善行政復議的建議：第一，增加提起行政復議的主體，讓利害關系人也能提起行政復議，這樣才能更好的保護當事人的利益。第二，確保行政復議過程中的透明性，讓行政相對人和公民都能更好的監督行政復議法定過程，確保行政復議程序的公正性公平性，增加公眾對政府的信任。第三，完善行政復議的程序，使行政復議有法可依。第四，完善行政復議的賠償制度，當行政不作為造成損失時可以獲得合理的賠償，真正保證行政相對人的權益，使得行政救濟更有實效性。第五，擴大行政復議的受案范圍，行政相對人因行政機關的不作為受到損害時，能找到合理依據尋求行政救濟，而不是僅僅局限于先行法律列的范圍，不能有效的保障行政相對人的權益。

（二）行政訴訟方面的完善

行政訴訟在監督和執行的力度方面雖然比行政復議的力度更大，但是在實際操作當中行政訴訟仍然有許多需要完善的地方。對于完善司法救濟可以分為以下幾方面：第一，完善行政訴訟的受案范圍。我國《行政訴訟法》中雖然對行政不作為的現象作了明確的規定，但是僅以列舉和排除的方式來作出規定，受案范圍相當之小，公安機關的有些不作為行為給相對人的合法權益造成損害是不在法律列舉或排除的范圍內的。若行政相對人受到公安不作為的侵害不屬于法律列舉內的情況，向人民法院提起行政訴訟將不被受理。而公民的合法權益受到侵害卻遭受投訴無門，這會導致公民對政府的不信任，故行政不作為案件可提起訴訟的受案范圍應該擴大，保護受侵害公民的合法利益。第二，完善行政不作為案件執行困難的問題。實踐中，法院執行行政案件時受各種因素的影響，導致執行困難。因此，為了確保法院能順利完成執行任務，保護當事人的合法權益，適當的增加行政主體的處罰力度和罰款金額，可以達到震懾的作用，促進法院執行的進度。

（三）行政賠償方面的完善

我國《國家賠償法》中沒有明確規定公安不作為給公民造成損失時應由國家承擔賠償責任，建議將行政不作為侵權列入國家賠償的范圍。有損害結果的發生，就應當有相應的賠償。因公安行政不作為導致個人的損失或傷害，在國家的賠償條款中卻找不到相應的依據，這實質上是我們國家賠償法上的一種缺陷。因此，將行政不作為違法的責任歸于《國家賠償法》，能有效的保障公民的利益，同時也能監督行政機關依法行政。

參考文獻：

[1]莫于川.行政法與行政訴訟法（第三版）[M].北京：中國人民大學出版社，2015.

[2]李婕妤.論公安行政不作為及其認定[J].湖北警官學院學報，2006（6）：18-21.

[3]劉宏博.論行政不作為的救濟途徑[J].學術交流，2014（4）：52-55.