土地財政的困境

摘要：自改革開放以來，土地財政已成為中國社會經濟發展道路上的重要支撐。土地財政在推進中國經濟高速增長、城市化的同時，也進一步拉大了貧富差距，造成大量資源被浪費，金融風險加劇等一系列后果。本文簡要概括了土地財政的興起，以及隨著城市化的進一步發展，土地財政必將被新的發展模式所取代的大趨勢，并指出土地財政改革面臨著諸多困境。

關鍵詞：土地財政；分稅制；困境

中圖分類號：F281 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）033-000-01

從小我們就從新聞上看到許多關于拆遷、開發、失地農民的報道，與之相伴的是城市中高樓的崛起、城市面貌的極大轉變，這正是中國土地財政成就與困境的主要體現。隨著我國經濟步入轉型期，土地財政的弊端越來越明顯，亟須改革。然而由于我國特殊的國情，土地財政的改革也面臨著諸多阻力。

一、土地財政的緣起

土地財政是指“一些地方政府依靠出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出”①。這并非中國獨有，美國聯邦政府在建國后到1862年也實行過“土地財政”，且規模龐大。但中國的土地財政對工業化、城市化的巨大推動作用極其罕見，同時也引發了許多特殊的經濟現象。可以說，中國改革開放三十多年來，中國經濟增長的主要推動力就是土地財政，這也是中國特色發展道路的核心。

中國土地財政的緣起可以追溯到20世紀80年代后期，當時深圳、廈門等特區通過出讓城市土地使用權，積累了城市化的原始資本。1994年的分稅制改革改變了中央與地方原有的財政分配格局，地方分配到的財政收入被大大壓低，在新的稅制下，真正屬于地方財政收入的主要是建筑業的營業稅、土地出讓金。可以說，1994年的分稅制改革奠定了土地財政的制度基礎。許多學者研究我國的土地財政也總是把分稅制改革作為論述起點。再加上我國法律規定：土地包括國有土地和集體土地，只有國家才有權征收集體土地。地方政府在自己管轄區域是國家管理者的代表，也就是說，地方政府可以壟斷土地市場，通過低價征收農業用地，開發后高價出讓來獲取高額的土地出讓金和營業稅。且土地還可作為資產被抵押，為城市化融資，這一過程中蘊含著巨大的利潤上升空間，所以地方政府不斷投身于賣地開發的熱潮中。隨著1998年城市住房制度改革、2003年土地招標、拍賣、掛牌等政策的出臺，土地財政得到了進一步的發展，我國的工業化、城市化也迅猛發展。

二、土地財政的問題

土地財政給社會經濟帶來一系列成就的同時，也引發了諸多問題，破壞了中國經濟發展的可持續性、協調性、平衡性，主要體現在一下三個方面：

第一，土地財政造成的直接的后果就是拉大了貧富差距，降低社會階層間的流動性。土地財政不僅讓各級地方政府積累了大量財富，而且也為企業和個人快速致富提供了可能性。不動產的不斷升值進一步拉大了有房群體和無房群體的資產差距。在中國，越早買房就能越早的進行財富積累。擁有不動產的居民，財富隨著房價的上漲而自動增加，隨著這一趨勢的發展，沒有不動產的居民擁有不動產的機會也越來越渺茫。

第二，土地財政會帶來巨大的金融風險。房地產市場上，處于抵押狀態的土地規模十分龐大，一旦出現房價暴跌，如此數量的抵押資產貶值會引發不堪想象的金融海嘯，導致大量房地產公司破產。而這些土地資產又是地方政府信用的基礎，地方政府的信用體系將面臨崩潰的危險，這種連鎖反應即使是中央財政出手干預，也很難遏制，氣危害不亞于西方稅收財政下的經濟危機。

第三，土地財政的盲目擴張導致大量的資源浪費。“不動產為信用基礎的融資模式，會超出實際需求制造大量只有信用價值卻沒有真實消費需求的‘鬼樓甚至‘鬼城。”②地方政府的官員為了政績，也會通過土地財政經營城市，這就進一步加劇了房地產市場的過度供給，鄂爾多斯市就是一個典型例子。在這一過程中，占用的土地、投入的資本都造成對有限資源的一種浪費，影響對其他市場的投入。而這種無序“空間的城市化”并沒帶來“人的城市化”。另一方面，我國現有的城鎮化率是根據常住人口計算的，但常住人口并非都擁有城市居民戶口，這些在城市的“外地人”往往是為城市化貢獻最多的外來務工人員，卻由于戶籍之絆無法享受到和城市居民同等的福利待遇，這也進一步加劇了社會矛盾。

三、土地財政的困境

與財政包干制相比，分稅制是一個更為理性化的制度，土地財政是這場變革的意外結果，并對中國經濟產生了難以估量的影響。現階段，土地財政正面臨著改革的要求，以適應新情況。值得注意的是，所謂的改革并不是粗暴的放棄，土地財政的復雜性導致了其改革也面臨重重阻礙。

參照美國的經驗，1862年美國聯邦政府放棄土地收益，改以地方征收財產稅來彌補。因而就有許多人要求我國開征直接稅，轉向稅收財政，但這中間最大的技術屏障就是我國以間接稅為主的稅收體制。開征直接稅的必要前提是憲政改革，而憲政改革是個更加復雜難解的問題，一旦處理不好就會動搖黨的執政基礎，引發社會動蕩。且開征直接稅會直接加重納稅人的稅負，引發民眾不滿，可能會起到反效果。

如今，隨著各種新情況的出現，土地財政務必要做出相應調整，才能推進我國經濟進一步發展。但在尚沒有一個成熟制度能取代土地財政的情況下，簡單拋棄土地財政只會產生更多的問題，改革不同于革命，需要有更大的耐心和更敏銳的洞察力。

注釋：

①對土地財政的解釋摘自百度百科。

②摘自趙燕菁，《土地財政：歷史、邏輯與抉擇》，城市發展研究，2014年，21卷1期，P5。

參考文獻：

[1]趙燕菁.土地財政：歷史、邏輯與抉擇.城市發展研究，2014，21（1）.

[2]孫秀林，周飛舟.土地財政與分稅制：一個實證解釋.中國社會科學，2013，4.

[3]王玉波，唐瑩.中國土地財政地域差異與轉型研究.中國人口·資源與環境，2013，23（10）.

[4]李郇，洪國志，黃亮雄.中國土地財政增長之謎：分稅制改革、土地財政增長的策略性.經濟學（季刊），2013，12（4）.

作者簡介：李浩然（1999-），漢族，高三學生，學習成績優異，愛好研讀經濟類文章。