雙軌制、半城市化現(xiàn)象與持續(xù)經濟增長

李英東

摘要：改革開放以來，大量農民工進城就業(yè)，我國用工制度逐步實現(xiàn)市場化；與此同時，農民工仍不能獲得城市居民的社會福利，從而形成了半城市化現(xiàn)象。半城市化現(xiàn)象是雙軌制改革模式的體現(xiàn)，在半城市化條件下，勞動力的低工資、低福利、低規(guī)制水平節(jié)約了企業(yè)與公共部門的成本，推高了中國的儲蓄與投資率，減輕了改革阻力，提高了中國的生產能力，使經濟得以高速增長。但在長期內，半城市化模式抑制了農民工的消費意愿，延誤了農民工的人力資本投資，不利于持續(xù)經濟增長。只有改革城市化進程中的雙軌制制度安排，為農民工提供普惠式的公共產品，緩解與消除半城市化現(xiàn)象，才能促進經濟持續(xù)增長。

關鍵詞：農民工；半城市化；雙軌制；經濟增長

基金項目：國家社會科學基金項目“農民工進城的體制與政策研究”（項目編號：10XJY0014）

中圖分類號：F291 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2017）02-0017-05

改革開放以來，大量農民工進入城市務工，到2015年，農民工總數(shù)達到2.77億人，成為城市勞動力市場的生力軍。然而，大多數(shù)農民工至今未能成為城市的永久居民，不能完全享有城市居民擁有的政治、經濟與社會權利。對于農民工進城就業(yè)卻不能享受城市社會福利與公民權利的現(xiàn)象，學者們稱之為半城市化現(xiàn)象①。對于半城市化現(xiàn)象，國內外學者有過許多論述。1960年代以來，地理學者開始研究亞洲發(fā)展中國家的虛假城市化問題。他們認為，在許多發(fā)展中國家，城市化并未造就一個龐大的中產階級隊伍；相反，只是把農村貧困轉變?yōu)槌鞘胸毨В袝r會對窮人造成更大的困境，形成嚴重的經濟、社會極化現(xiàn)象②。鄭艷婷等（2003）論述了中國空間層面的半城市化現(xiàn)象，即在長江三角洲、珠江三角洲等沿海地區(qū)形成城鄉(xiāng)土地利用混雜交錯的過渡性地域類型，這些地區(qū)產業(yè)結構和就業(yè)的非農化水平高，但產業(yè)、人口空間集聚程度比較低，呈現(xiàn)出“村村像城鎮(zhèn)、鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農村”的景觀③。社會學者王春光認為，“半城市化”是介于回歸農村與徹底城市化之間的狀態(tài)，表現(xiàn)為各系統(tǒng)之間不銜接，社會生活和行動層面不融合，在社會認同上形成“內卷化”，農村流動人口的“半城市化”出現(xiàn)長期化的趨向，國家應把推進農村流動人口城市化納入經濟發(fā)展的對策中，以便將經濟發(fā)展與產業(yè)結構調整、解決民生問題、社會結構調整有效結合，打破中國農村流動人口“半城市化”格局④。

本文認為，計劃與市場結合的雙軌制改革模式是半城市化現(xiàn)象產生和延續(xù)的制度基礎，半城市化現(xiàn)象及其背后的雙軌制制度安排，在允許農民工在城鄉(xiāng)間流動與就業(yè)的同時，也造成農民工進城的暫時性、搖擺性與非定居性，以及農民工福利與權利的非完整性。建構以農民工市民化為主要內容的新型城市化模式，不僅有利于改變勞動力市場的雙軌制，形成統(tǒng)一的勞動力市場，提高資源配置效率，也是消解中國目前存在的消費斷層，擴大內需，推動產業(yè)轉型與升級，實現(xiàn)經濟持續(xù)增長的內在要求和基本動力。

一、雙軌制是半城市化現(xiàn)象的體制基礎

半城市化模式是中國雙軌制改革模式的體現(xiàn)和產物。半城市化模式，實際上是允許勞動力流動的市場體制與限制城市福利分享的戶籍制度的結合，也就是在城市勞動市場與公共產品供給體制中形成了市場體制與計劃體制相結合的“雙軌制”制度安排。

Lau， Qian and Roland（2000）認為，中國實行的是雙軌制自由化改革，企業(yè)間的計劃合同被保留和凍結在之前的水平，價格自由化則發(fā)生在超出計劃合同的邊際上⑤。楊開忠等（2003）認為，“雙軌制”就是在不觸動舊體制的情況下，先發(fā)展“新體制”，然后隨著經濟結構的改變，逐步改革舊體制；雙軌制包括價格領域的雙軌制改革、區(qū)域發(fā)展領域的雙軌改革、國有部門與非國有部門的雙軌制改革等⑥。林毅夫強調雙軌制改革具有明顯的優(yōu)點，改革的反對力量少，對既有秩序破壞少，有利于經濟穩(wěn)定，對經濟增長具有正面的作用，是一種帕累托改進式的改革⑦。在雙軌制改革邏輯下，計劃經濟時期的企業(yè)制度和用工制度逐步轉型，對勞動力形成明顯的增量需求；限制勞動力流動的人民公社制度、統(tǒng)購統(tǒng)銷制度被逐步廢除，農村剩余勞動力陸續(xù)進入城市務工，農民工獲得了前所未有的向城市流動的自由和機會，逐步進入城市務工，成為城市勞動力隊伍的重要組成部分，成為放松管制改革的受益者。勞動力市場的改革提高了勞動市場的靈活性與競爭性，降低了企業(yè)成本，促進了城市制造業(yè)、基礎設施、投資的快速增長，成為推動經濟高速增長的基本社會因素。

雙軌制改革方案作為一種過渡性的制度安排，在特定歷史條件下有其獨特的作用，但如果長期維持，其缺陷也是非常明顯的。Lau， Qian and Roland（2000）認為，雙軌制自由化的可爭議之處是沒有消除以前存在的經濟代理人的租金⑧。林毅夫（2013）認為雙軌制改革也存在明顯的缺點，就是對既得利益者的容忍和妥協(xié)，造成一系列結構性問題，包括收入分配、消費結構的不平等等⑨。在雙軌制改革邏輯下，在大多數(shù)城市，特別是大城市，限制農民工獲得城市居民身份和權利的戶籍制度仍未得到根本改變。勞動力市場發(fā)育具備了市場與計劃相結合的雙軌制的特征，由于雙軌制改革并沒有觸動地方政府和城市居民的既得利益，地方政府沒有動機改革公共服務體制，對農民工提供與市民無差別的公共服務。“在城市的公共服務與社會福利領域，地方政府和城市居民已經成為城市化受益的既得利益集團，他們是城市改革方案的制定者和具體實施者，不可避免地具有強化自身權力和利益的傾向”⑩。例如，盡管城市戶籍居民住房自有率已達84%，中國城市居民的住房自有化率已高于許多發(fā)達國家，而進城農民工的住房條件極為困難，城市保障房仍然傾向于向城市戶籍居民分配11。地方政府和城市居民并沒有因為在改革時期受益而大幅度補償農民工，沒有賦予農民工與市民同等的權益，在農民工集中的特大城市，城市政府反而成為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場發(fā)育和社會保障制度改革的阻礙者。如北京市政府出臺“以業(yè)控人”、“以房控人”、“以證（居住證）控人”等措施排斥與驅趕農民工等所謂“低端人口”；上海、廣東等地利用積分入戶政策挑選高學歷、高資產的城市居民，將大多數(shù)農民工排斥在城市戶籍之外。既得利益者的阻礙與財政分權體制的分割使得城鄉(xiāng)勞動力市場的雙軌制并未隨著經濟增長與農民工進城而被打破，也不像制度設計者預期的是一種過渡性的制度安排，反而成為固定化、長期性的制度安排。

勞動力市場與公共服務供給領域的雙軌制是半城市化現(xiàn)象產生與延續(xù)的制度基礎。雙軌制造成就業(yè)制度、收入分配、社會福利等方面的二元制度體系，強化了半城市化現(xiàn)象，成為勞動力市場發(fā)育與建構城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務制度的障礙。更重要的是，雙軌制與半城市化模式不僅是中國過去30多年工業(yè)化與經濟高速增長的重要動力，也成為中國近年來產能過剩、內需相對不足的制度因素。半城市化制度制約著中產階層的成長與勃興，不利于產業(yè)升級與經濟持續(xù)增長。

二、半城市化模式是過去30余年經濟高速增長的重要動力

首先，勞動力市場的雙軌制與半城市化模式降低了城市準入門檻，促進了經濟增長。改革開放以來，農民工雖然難以獲得城市戶籍，但是在市場機制驅動下進城就業(yè)，勞動力市場的雙軌制使農民工獲得了比農村更高的收入，更多元的就業(yè)機會。在不斷寬松的政策環(huán)境下，城市化水平迅速提高。中國的城市化率已經從1978年的17.9%上升到2015年的56.1%，城市人口增加超過5億人，成為史前無例的人口大遷移。勞動力從農業(yè)向生產率更高的制造業(yè)、服務業(yè)部門轉移，對中國GDP增長的貢獻率接近20%12。

其次，半城市化模式推動了勞動密集型制造業(yè)發(fā)展，造就了中國制造業(yè)超級大國與出口大國的地位。隨著勞動力自由流動制度的逐步確立，大量農民工進城就業(yè)。2015年，農民工在第二產業(yè)中從業(yè)的比重為55.1%（國家統(tǒng)計局2015年全國農民工監(jiān)測調查報告）。中國農村流出的剩余勞動力與國內外資本相結合，發(fā)揮了中國勞動力眾多的比較優(yōu)勢，推動了勞動力密集型工業(yè)的迅猛發(fā)展，為中國成為世界工廠作出了重大貢獻，造就了中國出口大國與制造業(yè)超級大國的地位。改革開放初期，中國出口占世界總額的比重不到1%，2014年達到12.3%，已成為世界第一出口大國。2010年，在全球制造業(yè)總增加值中，中國所占比重為18.9%，高于美國的18.2%，已成為世界第一制造大國13。

第三，農民工進城就業(yè)推高了企業(yè)的利潤與中國的投資水平。改革開放以來，在半城市化模式下，農民工的低工資與低福利對城市企業(yè)原有用工制度帶來有力沖擊，降低了城市勞動力成本，改善了企業(yè)的利潤水平，提高了企業(yè)的積累與投資能力。同時，農民工在城市不確定的經濟社會環(huán)境下就業(yè)，缺乏基本的公共服務與市民權利，具有很強的預防性儲蓄動機。2015年，外出務工農民工月均收入3359元，月均生活消費支出僅為1012元（國家統(tǒng)計局2015年全國農民工監(jiān)測調查報告）。不斷累積的企業(yè)利潤與農民工的預防性儲蓄，推高了中國整體的儲蓄率與投資率，高水平投資也是中國高速經濟增長的基本動力。

第四，半城市化模式有利于城市政府集中財力投入城市建設，推動經濟增長。在半城市化模式下，農民工雖然在城市勞動力市場就業(yè)，卻仍然是農村戶口，在多數(shù)情況下僅得到流出地農村的社會保障與公共服務。農民工在城市自行承擔了居住、醫(yī)療保健、子女教育等方面的成本，基本上沒有分享到城市居民的社會福利，沒有給城市政府造成額外的財政負擔。在城市經濟和財政收入不斷增長的情況下，城市政府通過維持城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，對農民工的公共服務支出并沒有明顯增加，城市的公共支出范圍并沒有大幅擴張。城市政府通過有效地規(guī)避對農民工的公共支出責任，得以集中財力推進城市建設，改善基礎設施，發(fā)展本地經濟。因此，中國城市日新月異的基礎設施與城市面貌不僅得益于大量農民工直接參與建設，也和地方政府規(guī)避了農民工的公共服務支出從而造成城市政府的可支配財政資源較為集中與充裕有關。西方發(fā)達國家的地方政府則將財政收入主要運用于福利與社會事業(yè)開支，因而缺乏富余財力開展大規(guī)模基礎設施建設。

三、在新常態(tài)條件下半城市化模式不利于未來持續(xù)經濟增長

在經濟減速的新常態(tài)條件下，半城市化模式對經濟增長的積極效應正在遞減，半城市化模式內含的生產與消費、城市就業(yè)與社會融入、人口城市化與空間城市化的分離，不僅不利于維護農民工的福利和權利，也成為制約經濟持續(xù)增長與社會和諧發(fā)展的制度障礙。

一是農民工在城市獲得的公共服務與社會福利不足，不利于形成持續(xù)擴大的中產階級隊伍。在半城市化模式下，城市政府與城市居民獲得了高速經濟增長與城市公共服務改善的大部分益處，卻基本上未承擔農民工所需的公共產品支出責任，農民工在城市獲得的公共服務與社會福利不足，致使農民工參與城市經濟社會事務的人力資本積累不足，財富水平偏低，在城市定居的能力與意愿不足，不利于形成持續(xù)擴大的中產階級隊伍。首先，外出農民工參加社會保障的比例偏低，到2013年參加養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險的比例未超過20%。其次，農民工在城市的居住條件差，居住面積狹窄，住房自有率低，很難獲得城市的保障房，農民工從總體上不具備購買城市住房的能力，2015年僅有1.3%的外出農民工在務工地自購房 （國家統(tǒng)計局2015年全國農民工監(jiān)測調查報告）。農民工購房能力低下，導致城市住房需求增長放緩，多數(shù)城市房地產市場庫存嚴重。第三，在半城市化模式下，農民工及其子女的教育與培訓條件遠不如城市居民。這不僅不利于農民工提高收入水平，順利融入城市生活，而且必將制約企業(yè)創(chuàng)新能力與工藝水平提高，妨礙中國經濟轉型與產業(yè)升級。

在人力資本投資的各種類型中，除了遷移之外，農民工及其家庭成員的人力資本投資遠遠不足。農民工子女從幼兒園開始，就不能以本地居民的標準進入公立幼兒園；義務教育階段的學校雖對農民工開放，但那些較好的學校卻不能給農民工子女實行同等待遇；城市（特別是大城市）的高中教育也不對外來人口平等開放；高等教育資源集中的省市往往將高考招生名額分配給本地考生，農民工子女必須回原籍參加高考，造成高等教育的機會不均等，阻滯代際的收入和社會流動14。農民工接受的培訓不足，2013年，接受農業(yè)技能培訓9.3%，接受非農職業(yè)技能培訓僅為29.9%（國家統(tǒng)計局2013年全國農民工監(jiān)測調查報告）。農民工的教育水平偏低，2015年，農民工中小學文化程度占14%，初中文化程度占59.7%（國家統(tǒng)計局2015年全國農民工監(jiān)測調查報告），農民工的人力資本水平與未來中國網絡化、智能化、知識化的產業(yè)發(fā)展趨勢不相適應，必將制約經濟持續(xù)增長和產業(yè)升級。