從組織覆蓋到工作覆蓋：非公黨建的制度變遷

付佳迪++邱觀建

摘要：縱觀30多年的非公黨建發展歷程，其呈現出地域間、企業間的非均衡性。為解釋這種差異，需要建立一個非公黨建制度變遷的解釋框架：從宏觀的歷史視角來考察非公黨建的生成、演變和運作邏輯；從微觀的現實視角來闡釋非公黨建對政治、經濟和文化的結構性影響。一方面，非公黨建的早期制度化實踐通過組織覆蓋獲得合法性；另一方面，非公黨建的有效運轉通過工作覆蓋獲得效率性。在合法性和效率性之間找到契合點，才是非公黨建長效運轉的保障。為此，要建立黨務精英主導下的工作覆蓋。

關鍵詞：組織覆蓋；工作覆蓋；非公黨建；制度變遷

基金項目：國家社會科學基金項目“非公有制經濟組織黨建工作體制機制創新研究”（10BDJ029）；湖北省社會科學基金項目“湖北非公有制企業黨的建設創新研究”（2014103）

中圖分類號：D20 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2017）02-0045-04

一、問題的提出

縱觀30多年的非公黨建發展歷程，其呈現出地域間、企業間的非均衡性。對于這種非均衡性，學界存在四種不同的分析范式：第一種強調社會文化解釋范式，即人們的行為邏輯受先前社會習慣的影響，對組織的選擇多依從已有的經驗。例如，改革開放之初，隨著非公企業黨組織的建立和黨組織活動的開展，各地積極地構建黨建新模式，塑造黨建典型，學習黨建經驗，這都與社會文化息息相關。第二種強調社會經濟解釋范式，該范式有兩種解釋路徑：一是結構主義視角，因私營企業主階層的形成和發展，他們占據了大量的經濟資源，成為經濟精英，勢必產生政治訴求，轉化為政治精英；二是本土化視角，在中國的制度環境下，私營企業主階層并未轉化成政治精英，他們的政治參與熱情并未高漲，更無意變革政治制度，促進中國的民主化進程①。第三種強調制度設計解釋范式，即非公黨建缺乏一個健全的制度體系，用以消除區域、個體之間的差異，建立一個趨同的黨建模式②。第四種強調資源依賴解釋范式，即黨組織生存所需要的大量珍貴而稀缺的資源，都存在于黨組織的外部環境和環境中的其他組織。因此，黨組織只有與其依賴和需要的外部環境資源發生互動，才能進行資源交換③。

本文從非公黨建制度變遷的視角來回應這些差異。這種視角包含四種不同的解釋范式：社會文化、社會經濟、制度設計和資源依賴。這種視角還可以分化為宏觀的歷史視角和微觀的現實視角。

二、非公黨建制度變遷的一個解釋性框架

要把握非公黨建制度變遷的規律，就需要從制度變遷的宏觀歷史視角來考察非公黨建的生成、演變和運作邏輯；需要從制度變遷的微觀現實視角來闡釋非公黨建對政治、經濟和文化的結構性影響。

從縱向的歷史脈絡來看，非公黨建是非公經濟的伴生物，非公經濟發展在前，非公黨建發展在后，兩者高度相關。非公黨建歷史分期的劃分標準包括三點：一是領袖人物的推動；二是關鍵性政策的頒布或重大標志性事件的出現；三是關鍵性的時間節點。依據該劃分標準，本文把非公黨建分成兩個時期，一個是組織覆蓋時期，另一個是工作覆蓋時期。分期的時間節點是2002年，標志性事件是黨的十六大召開以及江澤民“三個代表”重要思想成為黨的指導思想。一方面，組織覆蓋回應的是合法性機制，合法性機制與制度環境相勾連，即中央和地方對非公黨建的政策性支持，為組織覆蓋塑造良好的外部環境，以契合合法性機制。另一方面，工作覆蓋回應的是效率機制，效率機制與技術環境的完善相勾連，即黨的政治活動要迎合企業的經濟活動，為工作覆蓋塑造良好的內部環境，以契合效率機制。所以，非公黨建若要運轉起來，就需要綜合組織覆蓋和工作覆蓋，即在合法性機制和效率機制之間找到契合點。隨著非公黨建的制度化實踐逐步開展，合法性機制逐漸建立，效率機制才是未來非公黨建工作的重點，從組織覆蓋到工作覆蓋，才是一個具有線性特征的長效機制。若違背這一規律，非公黨建的制度化實踐將陷入邏輯混亂的狀態，進而影響非公黨建的可持續發展。

從橫向的現實實踐來看，非公黨建的制度變遷是多重利益主體不斷互動的結果，這些利益主體包括三種類型：中央政府、地方政府、非公企業，每一類型的利益主體對應著不同的角色。在制度變遷中，有的角色發揮關鍵性作用，有的角色發揮催化劑作用，有的角色的作用不明顯。考察這三種類型利益主體的互動一般有兩個視角：自下而上的社會視角和自上而下的國家視角。一方面，自下而上的社會視角以非公企業的利益需求為出發點，主要有以下兩種狀態：一是當非公企業需要非公黨建時，就通過特定的利益表達渠道與地方政治精英產生政治互動，二者達成一定程度的合意，并與中央政府產生政治互動，最后形成非公黨建的制度實踐。若地方政府或中央政府忽視這種需求時，就不會形成非公黨建的制度實踐。二是當非公企業不需要非公黨建時，就不會形成利益表達，就不會與地方政府和中央政府形成政治互動，就不會形成非公黨建的制度實踐。另一方面，自上而下的視角以國家的利益需求為出發點，主要有以下兩種狀態：一是當國家需要建立非公黨建制度時，就會將政策指令下達給地方政府，地方政府按照中央政策來推動非公企業建立黨的組織，開展黨的活動，不管非公企業對黨組織嵌入是否需要。二是當國家不需要建立非公黨建時，就不與地方政府和非公企業產生政治互動，就不會形成非公黨建的制度實踐。在互動過程中，還存在幾個約束變量：一是中央政府制定政策時，魅力型領袖起催化劑的作用；二是地方政府執行中央政策時，會根據地方利益選擇性執行，形成不同的地方實踐；三是非公企業的黨建需求與特定的政治、經濟、文化相關聯。例如，私營企業主的政治參與、企業規模和社會資本越大，對非公黨建的需求越強烈。

非公黨建的縱向和橫向的制度變遷是雙向嵌入、互相融合的。一是在追求合法性機制的時期，貫穿著自下而上的社會需求。隨著非公黨建合法性機制的建立，非公黨建將成為受社會各界認可的一致共識，是否建立黨組織與企業能否獲得合法性密切相關，為獲得合法性，非公企業須迎合社會共識，建立黨的組織，開展黨的活動。二是在追求效率機制的時期，貫穿著自上而下的制度安排，中央政府在推動這一實踐中發揮重要作用，非公黨建按照法理的形式得以建立，按照科層制的形式得以實施，按照效率的形式得以發揮作用。

檢驗這一解釋框架的有效性，就需要建立綜合評價體系，該評價體系由兩個要素構成：一是合法性，二是效率性，即如何在合法性的基礎上追求效率性。其中重要的評價原則是政府對非公企業的需求是否為回應性的又是有效率的④，即對非公企業的需求很敏感，同時，在運用有限的資源解決這些問題的時候富有效率。

三、獲得合法性：非公黨建的早期制度化實踐

非公黨建早期制度化實踐遵循以下邏輯：一方面，非公企業為獲得外部的合法性，在企業內部建立與單位體制同構的組織機構，獲得外界對非公企業的認同。另一方面，政治系統對非公企業的利益表達積極回應，通過領袖人物的推動，非公黨建的制度安排得以建立和實施。據此邏輯，非公黨建早期制度化實踐可以分為兩個階段：萌芽期和形成期。

1. 萌芽期

非公黨建的萌芽期從十一屆三中全會開始，至1992年鄧小平南巡講話和中共中央政治局會議通過《中共中央關于加強黨的建設，提高黨在改革和建設中的戰斗力的意見》為止，此時期合法性獲得的誘因源自路徑依賴的影響。

受路徑依賴的影響，處在轉型期的非公企業主階層未能及時從“單位人”轉化為“社會人”，他們易沿襲單位體制時期形成的行為策略。同時，在政治氣候多變、意識形態問題凸顯的制度環境下，他們有強烈的不安全感，亟需爭取與集體或者執政黨的政治關聯（哪怕是名義上）作為自身的政治資源。他們獲得這種安全感的一個重要來源在于他們通過參與政協、人大或其他政治組織獲得政治關聯；通過采用與國有企事業單位同構的組織結構（黨組織），從事具有政府導向的企業社會責任行為⑤。以建立黨組織為例，在1988年以前，他們通過掛靠、掛戶等形式戴一頂“紅帽子”，裝扮成村（社）集體企業或國有企業的下屬企業，把黨組織關系掛靠在所屬單位。在1992年以后，隨著市場經濟展開，非公經濟的合法性得到承認，他們開始了“脫帽”行動，建立獨立或聯合的法人治理結構和黨的組織。萌芽期的非公企業對黨組織嵌入的需求得益于單位體制時期所形成的黨建共識和因制度環境不健全所導致的對稀缺政治資源的依賴，這種共識建立在單位體制時期黨包攬一切的組織邏輯之上，這種依賴建立在私營企業主與地方政治精英的共生和關聯基礎之上。

這一時期的非公黨建主要是地方的實踐，未擴大至國家制度層面，并且地方制度實踐先于國家制度實踐。例如，浙江省于1985年在26家外資企業中建立了14個黨組織，浙江溫州市于1987年在瑞安振中機械廠建立了全國第一家非公企業黨支部⑥。非公黨建的地方實踐若上升到國家制度實踐，不僅取決于非公經濟內生性需求，還取決于領袖人物的推動。國家對非公經濟的政策幾經轉變，由“利用、限制、改造、消滅”轉變為“不急于取締”，由“看一看再說”到“允許存在”。在不確定的制度環境中，非公企業需要在企業中建立黨組織以迎合外界的認同。而國家對非公黨建實行的是限制政策，受非公企業對黨組織需求的倒逼機制影響，地方非公黨建的實踐則是在不確定的制度環境中持續進行的。這一狀態持續到鄧小平南巡講話之后，進而破除了對姓“資”姓“社”爭論，確立了非公經濟的合法性地位。隨后，國家頒布了《中共中央關于加強黨的建設，提高黨在改革和建設中的戰斗力的意見》，這是非公黨建初步獲得合法性的一個重要標志。

2. 形成期

非公黨建的形成期從1992年起，至2002年為止。這一時期非公企業面臨著制度環境的急劇變遷，一是受社會思潮的沖擊，非公黨建面臨嚴峻的政治形勢；二是國企改革使新的私有成分加入到非公經濟中，非公黨建組織基礎和群眾基礎進一步擴大。

上世紀九十年代初，面對嚴峻的政治形勢，非公企業數量銳減，非公黨建工作一度陷入停滯。在這一過程中，非公企業選擇了不同的應對策略。一是非公企業實行“退出”或“隱藏”策略，企業內的黨組織被迫解散或繼續戴一頂“紅帽子”，隱蔽其私有制的經濟成分，依附于掛靠單位開展黨的活動。二是非公企業實行“合并”策略，實現由家族企業向股份制企業轉型，企業間的黨組織實現聯合，實現黨的組織覆蓋和工作覆蓋。三是非公企業通過制度化的政治吸納和非制度化的關系網絡，取得政治身份，與政治系統建立“共生”關系，汲取政治資源。

上世紀九十年代中期，國企改革進程加快，在“抓大放小”邏輯下進行的小型國有企業私有化擴大為更為激進的國有中型企業私有化。據統計，1995—2002年間，4600多萬工人從國有企業分流，這些下崗職工大多流向了非公經濟領域。例如，1997-1998年的普查發現，非公企業的全部雇員中有11.5%是下崗的國企職工。所有非公企業中有4.5%是通過與國企合并，或收購破產的國企而興辦起來的⑦。其中，還有一些國企的高管利用改制的機遇實現了國有資產的私有化，身份變成了非公企業法人代表。他們從國有資產中汲取的各類資源，使他們比其他類型的非公經濟更具有優勢，他們未經過原始積累階段，便實現了角色的轉型。改制企業在非公黨建中所扮演的角色越來越重要，越來越多的國有企業的黨員流入非公經濟領域。國企改革使非公黨建的主體由原有的“草根”私營企業主主導，轉為“下海”私營企業主和“改制”私營企業主主導，更多的“單位人”轉變為“社會人”，涌入到改革化浪潮之中。改制企業受路徑依賴影響更大，他們的黨建訴求更為強烈，與地方和國家的政治互動更為頻繁，致使非公黨建的制度實踐進一步優化。例如，1993年8月，中共中央組織部出臺了《關于進一步加強外商投資企業黨的工作的意見》，這是國家制定的第一份非公黨建的規范性文件。由此，非公黨建的合法性地位得到鞏固。在這段時間之前，影響非公黨建制度化的一個因素是私營企業主不能入黨，江澤民“三個代表”重要思想破解了這一制度難題，確立了非公黨建的合法性。“三個代表”重要思想試圖從理論上應對影響中國和中國共產黨的三種現象：即全球化和科學技術的發展、中國社會、社會組織和生活方式的多元化和基層黨組織的渙散和改進基層黨組織的需要⑧，并首次承認以私營企業主為代表的新社會階層可以入黨，承認了其政治地位。2002年，黨的十六大召開，正式確立了非公黨建的合法性，使之成為21世紀初最重要的制度實踐之一。

四、追求效率性：非公黨建的有效運轉

在追求合法機制時期，非公黨建的組織覆蓋先于工作覆蓋，組織覆蓋先是一種自發的、慣性的個別行為，其間蘊涵著經濟精英與政治精英之間的利益博弈，領袖人物的推動是催化劑，關鍵性政策條文的頒布是動力，推動著非公黨建的發展。在追求效率機制時期，工作覆蓋先于組織覆蓋，工作覆蓋是一種組織化、制度性的群體行為，其間蘊涵著非公黨建制度安排的剛性運作和非公企業以效率機制為主導的柔性實踐，領袖人物和關鍵性政策條文的作用弱化，非公黨建發展進入制度化軌道。

1. 效率機制下的組織覆蓋和工作覆蓋

從黨的十六大起至今，非公黨建的制度環境進一步優化。“三個代表”、“科學發展觀”和“四個全面”等新的意識形態確立了非公黨建的合法性機制的理論基礎。2005年新公司法把非公黨建正式合法化。由此，非公黨建真正奠定了合法性。2012年3月，中共中央辦公廳印發《關于加強和改進非公有制企業黨的建設工作的意見（試行）》的通知，這次會議的召開，標志著非公黨建工作進入一個新階段。

非公黨建合法性機制建立以后，非公黨建成為一項重要的制度安排，企業與地方政府、地方政府與中央政府的政治互動加快，對組織覆蓋和工作覆蓋的需求成為企業和地方政府為追求效率的內生性需求。習近平在會見全國非公有制企業黨的建設工作會議代表時的講話指出，為擴大黨的階級基礎和群眾基礎，非公企業的發展亟需黨組織嵌入，亟需黨組織的有效運轉。各地政府為保障非公黨建的有效運轉，進行了一系列創新實踐。一方面，為擴大組織覆蓋，各地政府采用單獨建、聯合建、掛靠建、園區建等組織覆蓋形式，在符合建立條件的非公企業中基本實現黨的組織全覆蓋，該黨建覆蓋形式是黨組織主導下的多主體、網絡狀、有重點、無形、分權式的柔性覆蓋。但由于組織覆蓋只在規模以上企業推廣，未在規模以下企業推廣，所以，總體上組織覆蓋的比例和規模還處在較低的水平。另一方面，為擴大工作覆蓋，各地政府完善了非公黨建作用發揮的領導體制和運行機制，領導體制主要分為外部領導體制和內部組織管理體制，外部領導體制包括聯席會議模式、條塊模式、黨工委模式、“一主兩輔”模式等，內部組織管理體制主要是破除家族企業的弊端，建立權責分明、合理分工的現代公司治理體制。運行機制主要包括以下幾個方面：黨組織設置科學化，黨建工作制度化，黨政干部交叉任職普遍化，黨性教育常態化，黨務管理信息化，黨群工作一體化，黨務工作服務規范化，黨建績效考核目標化，黨建經費籌集多元化，黨務活動時間、場所靈活多樣化。

2. 效率機制下的非公黨建綜合評價

黨組織覆蓋完成之后，非公黨建面臨的長期問題是如何實現或擴大黨的工作覆蓋。這里的工作覆蓋有兩個層面的含義：一是在沒有建立黨組織的非公企業中實現黨的工作覆蓋，二是在建立黨組織的非公企業中擴大黨的工作覆蓋。非公企業是生產經營單位，組織覆蓋和工作覆蓋的目標歸根結底還是追求效率，組織覆蓋和工作覆蓋目標的實現程度與企業的規模、地方政府的動員力度、地區性差異、私營企業主是否支持、私營企業主關系網絡的規模等因素有關。所以，在經濟發達的東部地區，受經濟績效的推動，地方官員傾向于充當“盈利人”角色，對非公黨建主動探索和實踐。在經濟相對落后的中西部地區，非公黨建起步較晚，地方官員對非公黨建的認識還不足，他們對中小企業的黨建工作重視還不夠，導致中小企業的組織覆蓋和工作覆蓋率較低。同時，私營企業主的政治身份與黨建工作呈正相關，政治關聯強、有政治身份的私營企業主支持非公黨建的嵌入，積極開展黨的活動。反之，政治關聯弱、無政治身份的私營企業主對非公黨建持被動態度，被動或抵制非公黨建的嵌入，消極開展黨的活動。一般認為，改制企業中的私營企業主政治熱情更高，黨務工作者的經驗更為豐富，黨建工作做得更好，規模以上企業次之，外資企業相對較弱。可以看出，非公企業因內在差異性較大，對非公黨建的需求也迥異，導致有的企業實現了組織和工作的雙覆蓋，有的企業僅實現了工作覆蓋，有的企業則未實現黨的組織覆蓋和工作覆蓋。

對非公黨建制度的綜合評價，既要看它是否是合法的，又要看它是否是有效率的。現階段，合法性機制已經確立，效率機制有待進一步評價。效率機制評價的一個重要標準是：政府對非公黨建的需求是否為回應性的又是有效率的。其一，非公企業因占有資源的不同，導致兩極化的黨建策略，大部分規模以上企業對黨建工作持支持態度，大部分規模以下企業對黨建工作持消極態度。其二，地方政府采取的回應策略是有效率的，即傾向于在規模以上企業中建立黨的組織機構，在規模以下企業中重視黨組織的工作覆蓋，弱化組織覆蓋。其三，在回應地方政府的政治互動時，中央政府的治理策略也是富有效率的：在抓非公黨建工作中尚未形成一個統一的規范和標準，為地方政府的制度實踐留有政策性空間。

3. 黨務精英主導下的工作覆蓋

是否存在一種非公黨建有效運轉的新形式？既可以實現黨的組織覆蓋和工作覆蓋，又能契合非公企業的經濟績效，使非公企業在合法性機制和效率機制之間找到平衡點。通過非公黨建的合法性機制變遷來看，組織覆蓋和工作覆蓋已成為一項社會共識，但當企業內部的技術環境也逐步優化時，就會排斥組織嵌入這一政治安排，因為在制度環境優化的場域中，非公企業獲得稀缺性資源的渠道也將多樣化，黨組織只是眾多渠道中的一種，其功效也將日漸式微。例如，非公企業中的其他群團組織（工會、婦聯、共青團等）也可以發揮黨組織的功效。黨組織作為企業內部技術環境優化的阻礙，將影響企業的經濟績效，為破解這一難題，就需要建立新型的組織形式來統合非公企業。這一制度安排主要內容是：在保留黨組織工作覆蓋的前提下，實行分類指導原則：一方面，對已建立黨組織的非公企業，使黨建工作與公司治理相契合；另一方面，對未建立黨組織的非公企業，按照地域相鄰、行業相近原則，在企業外部建立聯合黨組織，在企業內部實現黨的工作覆蓋。這一制度安排有效運轉的關鍵是甄選一名或多名專職的黨務精英，在政治系統和企業、企業和職工之間建立溝通的橋梁，對外汲取政治資源，對內協調企業發展。這種新型的組織形式和工作形式是有限度的，黨務精英既要幫助黨組織的工作契合非公企業，發揮黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用；還要維護黨在非公企業中的利益，做好私營企業主的統戰工作，增強黨在非公企業中的群眾基礎，保障黨員職工的根本權益。

為保障非公黨建有效運轉，國家主要從三個方面統合非公黨建。第一，對未建立黨組織的非公企業，要依據區域、行業建立聯合黨組織。第二，對已建立黨組織的非公企業，整合黨組織的職能，發揮黨組織的作用，最有效的方式是黨組織嵌入公司治理，實現黨政干部的交叉任職。第三，黨務精英是協調黨組織工作的關鍵人物，黨務精英需要有更強的黨性修養和動員能力，同時，黨組織還要做好黨務精英的甄選和培養工作，兼顧對黨務精英的激勵和考核，建立能上能下的用人機制。

注釋：

① Jie Chen， Bruce J. Dickson， Allies of the State： Chinas Private Entrepreneurs and Democratic Change， Harvard University Press， 2010， p.220.

② 周雪光：《組織社會學十講》，社會科學文獻出版社2003年版，第75頁。

③ 高紅波：《非公有制企業黨組織建設的運作邏輯》，武漢理工大學2014年博士學位論文。

④ 羅伯特·帕特南：《使民主運轉起來》，中國人民大學出版社2015年版，第8頁。

⑤ Eric W. K. Tsang， In Search of Legitimacy： The Private Entrepreneur in China， Entrepreneurship： Theory & Practice， 1996， 21（1）， pp.21-30.

⑥ 任映紅：《非公企業黨建評價體系的探索與構建》，《江漢論壇》2007年第1期。

⑦ 蔡欣怡：《繞過民主：當代中國私營企業主的身份與策略》，浙江人民出版社2013年版，第72頁。

⑧ 沈大偉：《中國共產黨：收縮與調試》，中央編譯出版社2012年版，第162—163頁。

作者簡介：付佳迪，武漢理工大學馬克思主義學院博士研究生，湖北武漢，430063；邱觀建，武漢理工大學政治與行政學院教授、博士生導師，湖北武漢，430063。

（責任編輯 張衛東）