新時期中國區域發展與區域合作

孫久文

[摘要] 中國的區域發展經歷了從區域發展、優先發展戰略轉變為協調發展戰略幾個階段。在當前新常態背景下，處于動力轉換期的區域發展呈現區域分化、多極多點、產業轉移加速的特點。本文提出，在新時期加快區域發展，區域合作是重要的推進途徑，且未來合作將向大范圍、大空間、跨行政區的縱深方向發展。據此，本文提出四種區域合作機制的創新建議。

[關鍵詞] 區域發展 新常態 區域合作 機制創新

[中圖分類號] F127 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2017）02-0007-06

一、中國區域發展戰略的演變

改革開放是一個漸進過程，這一點在空間上表現得尤其突出：改革開放初期讓沿海地區率先發展，進入21世紀后，中央提出西部大開發進而演化為區域經濟發展總體戰略，從“十一五”到“十二五”期間“四大板塊”基本形成，“十八大”之后，中央又提出“一帶一路”、“京津冀協同發展”和“長江經濟帶戰略”等，促進了三大經濟帶的發展，使區域發展從優先發展戰略轉變為協調發展戰略。

（一）改革開放以來區域經濟格局的變化

自20世紀80年代初，我國實施改革開放發展戰略。改革開放發展戰略反映在空間上，就是向沿海傾斜的非均衡空間發展戰略。這個戰略的主要依據是：隨著我國與世界經濟聯系日益緊密，抓住并利用好當時國際產業向東亞轉移的機遇，促使我國的沿海地區經濟迅速發展起來，同時，加快中部地區的能源、原材料產業的發展，鞏固糧食生產基地的作用；而西部地區依舊是我國經濟發展的后備地區。由此形成了東部、中部、西部組成的“三大地帶”的格局，這是順應改革開放的具體要求，在空間上對中國經濟發展的戰略性布局。特別是向沿海傾斜的戰略，伴隨經濟特區的建立，造就了一大批國際競爭力較強的城市。

“三大地帶”的格局，使我國的產業分工在大的地域空間上趨于合理化。東部地區以現代制造業為主，加快高新技術產業的發展，建成全球制造業基地；中部地區以傳統制造業、農業和原材料產業為主；西部則以能源礦產等的開發與加工為主。這種有層次、后勁十足的分工方式，為國家改革開放前20年的高速增長打造了空間環境與條件。

（二）西部大開發以來的區域經濟格局演變

到上個世紀末，我國經濟發展取得巨大成就，當年小平同志提出的“20年翻兩番”的戰略目標已經實現。然而，新的問題開始出現，東中西部經濟發展水平呈現巨大落差，城鄉二元結構嚴重，成為制約我國經濟發展的主要問題之一。

如何解決區域發展不平衡的問題？中央采取的措施是從1999年底，開始啟動“西部大開發”戰略，2002年啟動“東北振興”戰略，2004年啟動“中部崛起”戰略。這樣，三個開發戰略與改革開放以來形成的“東部率先發展”戰略，共同形成了我國的區域發展總體戰略。

實施區域發展總體戰略，促進區域協調發展，形成東中西互動、優勢互補、相互促進、共同發展的格局，是從全面建設小康社會和加快現代化建設全局出發做出的總體戰略部署。在空間結構上，形成了新的東部、中部、西部和東北 “四大板塊”空間結構。

（三）三大支撐帶的形成與發展

黨的十八大以來，中國經濟發展進入新的發展階段。新常態帶來新速度、新方式、新結構、新動力。中央提出了一帶一路建設、京津冀協同發展和長江經濟帶戰略。這是應對區域發展新形勢、塑造區域空間新結構的主要途徑，在空間上形成了三個支撐帶：

第一條支撐帶是一帶一路形成的支撐帶。內陸是新絲綢之路經濟帶。通過西北地區各省區的合作、各城市（重慶、武漢、鄭州等）與新疆核心區的合作，形成面向中亞、直通歐陸的國際合作新態勢。沿海是海上絲綢之路經濟帶，福建是核心區，而珠江三角洲地區將起到關鍵性作用。其中，粵港澳的區域合作更是重中之重。深圳作為廣東的門戶和區域性中心城市，正面臨一帶一路帶來的發展機遇。

第二條支撐帶是長江經濟帶。包括整個長江流域的長三角城市群、長江中游城市群和成渝城市群，橫跨東中西三大地帶，城市群之間的合作，既是不同發展水平地區之間的合作，也是流域合作的典范。

第三條經濟帶是環渤海經濟帶。由京津冀地區、山東半島經濟區和遼東半島經濟區組成。其中京津冀協同發展戰略是核心，其關鍵是以協同創新為先導，以疏解非首都功能為重點，構建以北京為核心的京津冀世界級城市群。

總結我國區域發展戰略成功的具體原因，首先是優越的區位條件，為我國區域經濟的空間協同發展準備了良好的條件；其次是上世紀80年代以來國際產業大尺度的空間轉移，使包括我國東部地區的東亞地區獲得了難得的發展機遇；最后是近40年來我國實施的融入國際、加快發展的改革開放戰略。

二、新常態下區域經濟的特點與發展思路

近年來受世界經濟復蘇乏力的影響，我國在一個較長經濟增長周期之后面臨結構性調整，特別是上一個增長周期形成的產能過剩的影響，經濟增長面臨較大下行壓力。

“十三五”時期和之后的一段時期，中國經濟增長的動力轉換是最主要的特點。新的增長動力主要有賴于供給側結構性改革，以創新發展方式、生產新技術產品和拓展新的市場空間為主要轉換方向。經濟發展動力處在轉換時期的區域經濟發展，呈現出新的特點：

1. 動力轉換。經濟發展動力轉換期，是生產要素配置調整和資源組合優化的機遇期。大宗產品價格下滑和起落不定，由市場配置資源、推進資源價格改革越加必要，東北地區和中西部資源產品產區的結構調整不可避免。隨著生態環境對經濟發展的約束越來越突出，粗放型、以資源投入換來發展速度的傳統發展方式，向集約型、生態友好的經濟發展方式轉變，將成為我國北方大多數省區的重要任務。

2. 多極點與地區分化。2016年，從各地經濟實際增速看，西部8.6%，中部7.7%、東部7.6%、東北3.5%左右。分省區看，重慶10.7%，貴州10.5%、西藏10%，排在前三位。從增長動力看，西部和中部目前的經濟增長主要靠投資拉動，比如，山西、安徽、江西、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等省區，2016年投資額超過GDP的規模。消費對區域經濟的作用也十分明顯，社會消費品零售總額增速達到或超過10%的有廣東、江蘇、山東、浙江、福建、江西、安徽、湖北、湖南、河南、廣西、重慶、四川、貴州、云南、河北、黑龍江、西藏、青海。增速最慢的幾個地區為吉林、河北、上海、北京、黑龍江、山西、遼寧，分別為6.9%、6.8%、6.8%、6.7%、6.1%、4.5%、-2.5%。這種態勢也從另一個角度說明，原來集中于沿海特別是“三大都市圈”的增長中心，已經開始分化，增長中心的多極化，將會帶來一個全新的空間結構。

3. 產業轉移。產業轉移成為區域空間變化的主導力量。目前我國的產業轉移，主要集中在制造業空間轉移上，跨大區域的空間轉移和省區內部的線性轉移（即沿交通線的推進）。以廣東為例，不管是由廣東省向廣西、云南、貴州的空間轉移，還是由珠三角地區向粵北山區的轉移，都受到了國家和省政府相關政策的支持。產業轉移對落后地區的發展作用明顯。一是加速新的戰略支點的形成與發展。未來的新戰略支點主要在中西部，國家中心城市和區域性中心城市都需要堅強的產業體系來支撐，產業轉移是加快產業體系提升的重要途徑。二是加快發展方式的轉變，中國現代制造業的中心轉到中部地區，是可以期待的空間結構的大變化。三是有利于城市空間結構的優化。近年來，我國很多中心城市都獲得了大量的政策資源、勞動力資源和強勁的消費支撐，但是城市空間的擁擠、土地等資源的枯竭和環境的惡化也日趨明顯。通過產業轉移來優化城市空間結構，是城市經濟發展的必然選擇，同時也伴隨著第二產業郊區化和小城鎮化的趨勢的到來。

從上述我國未來一段時間區域經濟的基本特征出發，我國區域經濟發展的基本思路有以下幾點：

第一，抓經濟強省。廣東2016年達到7.9萬億人民幣的產值，折合美元約1.2萬億，高于俄羅斯的1.18萬億美元產值。江蘇2016年為7.6萬億人民幣產值，廣東加上江蘇相當于印度2016年的產值（2.4萬億美元）。而廣東、江蘇、山東、浙江、北京、上海、天津，7個省市2015年GDP達到31萬多億，占到全國74萬億GDP的43%左右。所以，區域經濟是國家經濟的基礎，只要經濟強省鞏固了，國家的經濟就不會出現大的問題。

第二，抓經濟帶建設與發展。中國經濟進入高速增長向中高速增長的換擋期，尋找新的經濟增長點、挖掘新需求和新市場成為重點。長江經濟帶成為再造我國內需市場的關鍵布局。長江經濟帶作為國家戰略的啟動，將成為帶動沿岸經濟，再造我國內需市場的關鍵布局。長江沿線九省二市已占我國GDP 的半壁江山，是內需增長的最佳著力點。長江經濟帶國家戰略的啟動，將有效拉動沿線經濟，對我國穩增長和調結構都具有戰略意義。東南沿海經濟區包括福建、廣東兩省，面積29.9萬平方公里，如果加上江蘇、上海和浙江，就形成東南沿海經濟帶，是一帶一路的核心部分，面積超過50萬平方公里，人口超過2.5億，GDP超過25萬億，占全國的1/3。

第三，促西北、東北、華北重新振興。應當采取改革體制、調整結構、塑造動力的措施，改掉影響經濟發展的頑疾，形成發展的新動能。新絲綢之路經濟帶、京津冀地區和東北地區，是重要的著力點。

第四，按“四大板塊”轉換區域發展的動力機制。東部地區：通過轉型升級發展，形成新的發展動力，創新成為東部地區發展的主要動力。中部地區：下一個經濟周期中國經濟的主要增長區域，未來國家的主要制造業中心，產業轉移是中部地區的主要動力。東北地區：走出低迷重新振興。東北地區的產業結構存在較多的問題，通過轉型形成新的發展模式應當是主要出路。西部地區：未來的西部應當是蘭州-成都一線以西的區域，是中國經濟發展的后備地區，資源開發仍然是主要的發展形式。

三、新常態下加快區域經濟發展

與區域合作的思考

新常態下的區域經濟發展，無論是多極點的發展，還是經濟帶的發展，我們都會看到：單獨一個城市或者一個區域的發展，已經無法適應大范圍空間結構調整的要求，一個以區域合作為紐帶的發展時期已經到來。

（一）加強區域合作，促進區域空間一體化

從羅斯托等發展經濟學家提出區域經濟發展理論，到弗里德曼把區域經濟發展落實到不同的空間發展階段，區域經濟發展理論證明，持續的經濟增長會推動區域空間的一體化形態的形成。這是因為在區域經濟持續增長的過程中，區域空間的各經濟系統會重組，經濟形態分布的邊界會發生變化。這一過程往往按一定規則進行，其最終格局就是全國各地區實現經濟全面一體化。

空間經濟一體化的基礎是地域分工，分工使產業發展逐漸細化。在城市化經濟和地方化經濟的共同作用下，形成產業的聚集與分散的空間格局。然后，在區域合作的推動下，形成都市圈或者城市群，最后演變為經濟帶或經濟區。

弗里德曼根據區域內各組成部分的相互關系，將空間一體化過程分為以下四個階段：

第一階段：獨立的地方微中心。經濟上的自給自足，使區域和城市之間缺少經濟聯系，“雞犬之聲相聞，老死不相往來”是其真實寫照。

第二階段：單一的工業強中心。在工業化階段，大工業聚集大量人口，中心城市聚集人口與財富的能力很強，區域經濟關系表現為周邊區域與中心城市的合作。

第三階段：強中心與次中心共生。作為工業化成熟階段的區域空間結構，強大的中心城市和若干邊緣的次級中心城市共同生長，區域間的合作與城市間的合作日益密切。

第四階段：區域空間一體化。作為現代社會的區域空間結構，城市之間和區域之間互相依存，區域合作不斷加強，城市等級體系形成，交通網絡發達，邊緣性基本上消失，大同社會的場景開始展現。

（二）新常態下區域合作的新變化

區域合作的主要目的是解決區域中資源配置的優化問題。合作早期的合作內容是物質交換、商品交換、人才交換。隨著經濟發展，區域合作進一步深入，合作向縱深發展，更多表現在資本、技術、信息等高級生產要素，大范圍、大空間、跨行政區的合作。

1. 區域合作目的的變化

區域合作是區際關系的重要方面，是區域聯系的客觀要求。各區域對區域利益的不斷追逐，推動了區域合作，帶來了區域利益的增長，有助于實現區域利益的帕累托最優。啟動期，區域合作的目的是物資上的互通有無，在上世紀80年代相對短缺的時期，可以解決很多群眾消費上的問題。當時，深圳與香港的合作，對深圳的產業引進、資金解決和國際化，起到了很大的作用。發展期，區域合作的目的是解決生產上的地域分工問題，解決惡性競爭和無序競爭問題。例如，京津冀區域合作，最早是從汽車工業的三地分工開始啟動的。這是在工業發展過程中，協調發展的速度和規模的需要。成熟期，區域合作的目的是解決區域經濟中的資源優化配置問題。當經濟發展進入到工業化的后期，資源短缺成為發達地區的常態，而空間資源的短缺是最突出的問題。區域合作是不同區域間的經濟聯系，它的內容和范圍涉及到經濟聯系的各個方面。區域合作是不同區域生產要素優化配置的過程，它的內容和范圍主要是生產要素的合作，具體包括資本合作、物資合作、信息和技術合作、人才合作等。一般而言，區域合作的內容和范圍會隨著社會地域分工的客觀要求演變。在區域合作發展的早期，區域合作的內容主要是圍繞較低層次生產要素的低水平合作，比如物資交換、商品貿易、人才交換等，基本上局限在相鄰區域。隨著經濟的逐步發展和區域合作的進一步深入，區域合作向縱深化發展，區域合作的范圍更加廣泛，層次更加深入，區域合作更多的表現為資本、技術、人力資本、信息等高級生產要素的合作。大范圍、大空間、跨行政區的合作成為常態。

2. 區域合作階段的完善

區域經濟發展成熟度不一樣，區域合作的階段性特點也就不一樣。一是以商品貿易合作為主的階段，這個階段的主要任務是消除商品流通的壁壘，實現商品的自由貿易。二是生產要素自由流動的階段，這個階段的重要任務是各類生產要素在區域間無限制地流動，從而實現資源的優化配置。三是區域政策趨同化階段，各區域在政策、法規、標準等個方面實現趨同，消除人為的區域合作的障礙，促進區域合作向深度和廣度發展。四是區域經濟一體化階段，在實現商品貿易、生產要素自由流動、基礎設施共建共享、區域政策統一之后，實現區域經濟的一體化。

3. 區域合作模式的創新

當前，三種模式比較普遍應用：一是協同發展模式。以京津冀協同發展為代表，這種模式正在跨省市的大區域實施。二是同城化模式。這種模式適用于城市之間的合作。如廣佛同城化。三是飛地模式。國內的“飛地”是指位于某一行政區域包圍之中而為另一行政區域管轄的土地。把“飛地”應用在經濟領域是現代社會經濟發展的產物，稱為“飛地經濟”?！帮w地經濟”模式在經濟發展過程中能夠打破行政區劃制約，創新體制，通過建立科學的利益分配機制，實現合作雙方的互利共贏。在實踐中，一般工業經濟相對發達地區，充分發揮工業區域比較優勢，向欠發達地區轉移工業產業和輸出工業項目，欠發達地區提供工業項目建設和發展用地，利稅兩地共享。深圳與汕尾合建的“深汕合作區”，就是典型的案例。

（三）區域合作機制創新的建議

從加快區域合作的目的出發，本文提出幾點建議：

第一，創新合作協調機制。區域合作協調機制的建立是區域合作規范化有序運行的重要保障，我們把區域合作的機制分為兩種：一種是具有制度性和約束性協調組織的機制（如歐盟的區域協調組織機制），是凌駕于地方政府之上的具有某種政治權威的組織，授權于中央政府，對區域經濟發展進行協調；另一種是區域之間自愿組合而成的非制度性的協調組織機制，其主要特點是區域內的各地方政府，通過談判而成立的松散的、以協商為主的合作組織。在我國當前形勢下，兩種組織機制都是需要的，初期應當以第一種機制為主，并逐步增加第二種機制的數量。

第二，創新區域合作中的分工模式。分工是合作的基礎，比較優勢是區域合作的前提。能否將比較優勢轉化為實際的合作動力，是區域經濟合作是否有效的標準。實現區域比較優勢向合作優勢的轉變需要引導機制，成熟的市場機制可以起到引導作用，但是從有效促進區域合作的角度出發，通過政府間的努力促進區域經濟合作是必要的。推進區域合作，就必須從戰略高度進行產業合作，促進延長產業鏈條，增強產業的整體競爭力，實現可持續發展。要特別注意產業結構的趨同問題，基于比較優勢和比較利益的原則，合理利用各方的資源與環境，形成合理的分工和產業鏈條。

第三，創新區域合作的支持體制。堅固的法律基礎可以保證區域合作組織和政策工具的合法性。區域合作過程也會有矛盾不斷出現，建立有效的、能夠減少分歧的、穩健的合作機制，可以有效減少合作發展中的摩擦。區域合作中的制度建設涉及的面比較廣，包括經濟、政治、民族、宗教、環境等等，框架的構建需要求大同存小異。

第四，創新區域合作的企業作用 。政府所提供的公共服務是推進區域合作的必要條件。政府倡導發揮地區比較優勢采取的相關制度和規則是區域合作的制度保障。企業作為市場經濟的重要行為主體，在區域合作中處于主要位置，其作用是政府不可能替代的。充分調動企業的區域合作的積極性，尋找跨地域的產業橫向或者縱向合作者，將是區域合作的持久動力所在。

目前我國的對外區域合作，企業發揮的作用還比較有限。特別是民營企業、中小企業還很難走上外向發展道路。目前以大型國企為主的對外資源開發的區域合作導向，需要我們認真研究與反思其利弊。

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