基于“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)”并重的耕地保護(hù)對(duì)策

姜?dú)g歡+鮑晨光

摘要：從新增建設(shè)占用耕地控制困難、耕地總量持續(xù)減少、耕地后備資源匱乏、占卜平衡困難、耕地利用效益低下、耕地質(zhì)量和生態(tài)保護(hù)不足等方面闡述了我國(guó)當(dāng)前耕地保護(hù)過程中面臨的困難、并從節(jié)約用地、控制占用耕地、加強(qiáng)土地開發(fā)整理、創(chuàng)新耕地管理機(jī)制、提升土地利用效益，以及建立耕地保護(hù)的數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”新常態(tài)等角度，提出了未來耕地保護(hù)的對(duì)策與建議。

關(guān)鍵詞：耕地資源；耕地質(zhì)量；保護(hù)；生態(tài)

中圖分類號(hào)：F301

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9944（2017）6-0181-03

1 引言

“十分珍惜和合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地”是我國(guó)的基本國(guó)策。耕地作為土地的精華，肩負(fù)著我國(guó)十幾億人口吃飯的大事，關(guān)系著國(guó)家的糧食安全以及和平與穩(wěn)定。然而在當(dāng)前形勢(shì)下，耕地面臨著“建設(shè)占用、補(bǔ)給不足、利用低效、質(zhì)量下降、生態(tài)惡化”等問題，威脅長(zhǎng)遠(yuǎn)的糧食安全。因此面對(duì)當(dāng)前形勢(shì)下的耕地保護(hù)問題，探討如何完善耕地保護(hù)策略，拓展耕地保護(hù)思路，促進(jìn)耕地資源的數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)良性循環(huán)尤為必要。

2 當(dāng)前形勢(shì)下耕地保護(hù)面臨的困境

2.1 建設(shè)占用耕地控制困難，耕地總量持續(xù)減少

當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展時(shí)期，且未來相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，仍將處在快速城鎮(zhèn)化階段內(nèi)。一方面，我國(guó)的快速城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，擴(kuò)張式的城市建設(shè)和工業(yè)產(chǎn)業(yè)占用大量耕地。2015年，我國(guó)批準(zhǔn)建設(shè)用地39.48萬(wàn)hm2，其中占用耕地15.94萬(wàn)hm2。在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的情況下，國(guó)家加大對(duì)重大工程的投資建設(shè)，將不可避免地繼續(xù)占用大量耕地。另一方面，受利益驅(qū)動(dòng)，法律意識(shí)淡薄及監(jiān)管不到位等因素影響，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中存在較多違法占用耕地情況，僅2015年的執(zhí)法查處土地違法案件90.41萬(wàn)畝中，涉及耕地面積33.98萬(wàn)畝。2010～2015年以來，我國(guó)耕地總量以年均80萬(wàn)畝的速度在減少，耕地保護(hù)工作形勢(shì)嚴(yán)峻。同時(shí)，占用耕地現(xiàn)象具有明顯的區(qū)域差異性，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施情況來看，我國(guó)東部、南部及沿海城市等多個(gè)地區(qū)出現(xiàn)了建設(shè)占用耕地速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了規(guī)劃的安排，且由于城市擴(kuò)張蔓延式發(fā)展和區(qū)位條件帶來的選擇差異性，導(dǎo)致城市周邊的優(yōu)質(zhì)耕地往往是最先被占用的。

2.2 宜耕后備資源匱乏，占卜平衡困難

耕地后備資源開發(fā)是實(shí)現(xiàn)耕地補(bǔ)充的重要方式，隨著不斷的開發(fā)利用，宜耕后備資源也日漸匱乏，占補(bǔ)平衡實(shí)現(xiàn)困難，主要表現(xiàn)如下。

2.2.1 宜耕后備資源日漸匱乏

耕地后備資源開發(fā)主要分為可開墾耕地后備資源和可復(fù)墾耕地后備資源。一方面，經(jīng)過多年開發(fā)，我國(guó)耕地后備資源已經(jīng)降至8000萬(wàn)畝左右，可開墾后備資源不足問題日趨嚴(yán)重，且較多零散分布于偏遠(yuǎn)山區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施條件差的地方，再加上陡坡、沙地、無灌溉水源等原因，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)耕地開發(fā)難度加大。另一方面，建設(shè)用地復(fù)墾作為補(bǔ)充耕地的重要手段，由于缺乏成熟的運(yùn)行機(jī)制和政策法律依據(jù)，以及資金不足和復(fù)墾效益周期長(zhǎng)等多方面原因，導(dǎo)致建設(shè)用地復(fù)墾開展困難。現(xiàn)實(shí)中，也往往把復(fù)墾簡(jiǎn)單理解為獲取建設(shè)用地指標(biāo)的手段，不切實(shí)際地開展復(fù)墾項(xiàng)目，復(fù)墾的耕地很難得到有效利用。

2.2.2 耕地占補(bǔ)平衡實(shí)現(xiàn)困難

耕地占補(bǔ)平衡政策是對(duì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)占用耕地不斷擴(kuò)大的補(bǔ)救措施，但在很多地方實(shí)現(xiàn)存在很多的困難。一方面，由于建設(shè)占用耕地多位于城鎮(zhèn)周邊的相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這些地區(qū)大部分的宜耕后備資源已經(jīng)開發(fā)殆盡，無法實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)占補(bǔ)平衡，只能通過在不發(fā)達(dá)地區(qū)的異地補(bǔ)充方式實(shí)現(xiàn)，繼而出現(xiàn)了“占優(yōu)補(bǔ)劣，占近補(bǔ)遠(yuǎn)，占整補(bǔ)散”的情況。另一方面，在具體的項(xiàng)目用地過程中，一些建設(shè)用地單位并不直接承擔(dān)耕地補(bǔ)充任務(wù)，而是繳納一定的耕地復(fù)墾費(fèi)，而具體的耕地補(bǔ)充責(zé)任由地方政府負(fù)責(zé)，并最終落實(shí)到國(guó)土資源管理部門，導(dǎo)致占補(bǔ)責(zé)任主體轉(zhuǎn)移。對(duì)于用地單位來說“占一補(bǔ)一”成為了繳納經(jīng)費(fèi)就可以解決的一紙空文，無法起到約束占用和保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地的作用。

2.3 現(xiàn)狀耕地利用效益有待提高

面對(duì)前方建設(shè)不斷占用耕地，后方的耕地補(bǔ)給不足的情況，現(xiàn)狀耕地卻并沒有得到有效的利用，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.3.1 耕地被閑置、撂荒

一方面，當(dāng)前城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展提供了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，吸引了大量的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，加上缺乏成熟的耕地流轉(zhuǎn)機(jī)制，導(dǎo)致耕地雙季改單季，甚至出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象。同時(shí)由于化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用柴油等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲和人工成本上升，農(nóng)民種糧成本大幅增加，農(nóng)業(yè)比較效益下降，農(nóng)民的耕種熱情較低。另一方面，有些地方為了片面爭(zhēng)取土地城鎮(zhèn)化率，多報(bào)多批建設(shè)用地，占用了大量的農(nóng)用地、耕地，然而其中有些項(xiàng)目上沒有落實(shí)或是由于占用特殊林地，不符合城市規(guī)劃等原因而無法繼續(xù)進(jìn)行下去，導(dǎo)致已征為國(guó)有地塊無法供地、用地，形成了耕地閑置、浪費(fèi)的情況。

2.3.2 耕地非糧化現(xiàn)象嚴(yán)重

當(dāng)前由于我國(guó)糧食進(jìn)口量的增加，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)糧價(jià)市場(chǎng)受其影響而處于低迷的狀態(tài)，糧食種植長(zhǎng)期處于農(nóng)業(yè)種植比較效益的劣勢(shì)，多地出現(xiàn)耕地種植蔬菜、林木、花卉及用于養(yǎng)殖的情況，還有一些用來搞生態(tài)農(nóng)業(yè)或農(nóng)家樂的休閑觀光農(nóng)業(yè)，真正種糧食的耕地逐漸變少。另外，一些地方調(diào)整對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的扶持政策，導(dǎo)致高效農(nóng)業(yè)與糧爭(zhēng)地，耕地的非糧化現(xiàn)象嚴(yán)重，造成糧食生產(chǎn)的實(shí)有耕地面積減少，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看不利于國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略。

2.4 耕地的質(zhì)量和生態(tài)保護(hù)尚未得到應(yīng)有的重視

我國(guó)人均耕地不到世界平均水平的1/2，中低產(chǎn)田約占70%，耕地中旱地占到一半以上，生產(chǎn)保障能力不夠穩(wěn)定。隨著人口繼續(xù)增長(zhǎng)，我國(guó)人均耕地還將下降，耕地資源約束將進(jìn)一步加大。同時(shí)，近年來部分地區(qū)耕地土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，項(xiàng)目建設(shè)尤其是線性工程的建設(shè)將原有的規(guī)整的連片化的耕地進(jìn)行了不同程度的分割，導(dǎo)致耕地地塊破碎化。當(dāng)前我國(guó)的耕地現(xiàn)狀質(zhì)量和生態(tài)保護(hù)尚未得到應(yīng)有的重視。一方面，目前對(duì)于耕地保護(hù)的約束性僅停留在耕地保護(hù)的數(shù)據(jù)上面，市縣級(jí)政府只要完成了耕地保護(hù)責(zé)任狀的保護(hù)目標(biāo)即可，尚未將耕地的質(zhì)量和生態(tài)安全情況納入考核體系。另一方面，雖然近年來加強(qiáng)了執(zhí)法監(jiān)管體系建設(shè)，但僅僅停留在耕地被占用層面，缺乏耕地內(nèi)部的質(zhì)量破壞、污染、破壞以及耕地生態(tài)安全功能的評(píng)價(jià)、監(jiān)管機(jī)制。

3 當(dāng)前形勢(shì)下加強(qiáng)耕地保護(hù)的途徑

3.1 強(qiáng)化節(jié)約集約用地，控制建設(shè)占用耕地

（1）嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，尤其控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地規(guī)模，切實(shí)遏制耕地過快減少的勢(shì)頭。進(jìn)一步提高節(jié)約集約用地水平，保證多用存量、少用增量，逐步實(shí)現(xiàn)土地利用方式由粗放擴(kuò)張式發(fā)展向集約內(nèi)涵式轉(zhuǎn)變，充分利用城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等政策，科學(xué)編制相關(guān)規(guī)劃，向舊城區(qū)、空閑地、廢棄地、低效地要地，盤活存量用地，提高建設(shè)用地利用效率。

（2）正確處理好保經(jīng)濟(jì)與保耕地之間的關(guān)系，引導(dǎo)建設(shè)用地合理布局。科學(xué)編制城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，引導(dǎo)城鎮(zhèn)組團(tuán)式、跨越式發(fā)展，切實(shí)減少建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)。劃定城市開發(fā)邊界，避讓占用優(yōu)質(zhì)耕地，盡可能的不占、少占用耕地。

（3）加大耕地保護(hù)的執(zhí)法力度，堅(jiān)決遏止非法占用耕地。強(qiáng)化執(zhí)法體制、隊(duì)伍和措施建設(shè)，實(shí)行職能部門問責(zé)制。堅(jiān)決處理違法亂占耕地行為，拆除占用耕地的建筑物等設(shè)施，沒收違法所得，并恢復(fù)耕地原狀、交納復(fù)墾費(fèi)，依法追究刑事責(zé)任。

3.2 加強(qiáng)土地開發(fā)整理，完善占補(bǔ)平衡制度

（1）科學(xué)編制土地整治規(guī)劃，加大對(duì)土地開發(fā)整理項(xiàng)目和農(nóng)田水利工程的資金投入和技術(shù)支持，通過土地整理、土地開發(fā)、土地復(fù)墾等方式加大耕地資源的開發(fā)與培育，加快改造中低產(chǎn)田、“旱改水”等建設(shè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、旱澇保收、節(jié)水高效的規(guī)范化農(nóng)田。嚴(yán)格執(zhí)行表土剝離制度，用于土地開發(fā)整理、復(fù)墾項(xiàng)目，提高補(bǔ)充耕地質(zhì)量。加強(qiáng)對(duì)新增耕地規(guī)模、等級(jí)、利用效益評(píng)估和管理，引導(dǎo)新增耕地實(shí)行集約規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

（2）進(jìn)一步完善占補(bǔ)平衡制度的管理。一是實(shí)行差別化占補(bǔ)平衡制度，嚴(yán)格限定異地占補(bǔ)平衡的可用范圍，只能用于公共基礎(chǔ)設(shè)施及公益類等非營(yíng)利性項(xiàng)目，控制產(chǎn)業(yè)及經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地不占耕地，倒逼存量建設(shè)用地盤活，并強(qiáng)化用地單位補(bǔ)充耕地的責(zé)任主體地位，讓建設(shè)用地單位承擔(dān)起補(bǔ)充耕地的具體任務(wù)，通過市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)誰(shuí)有能力補(bǔ)充耕地誰(shuí)才能用地，真正實(shí)現(xiàn)“占一補(bǔ)一”。

3.3 創(chuàng)新管理機(jī)制，提升耕地利用效益

（1）創(chuàng)新獎(jiǎng)懲機(jī)制，激發(fā)種糧熱情。通過提升糧食保底價(jià)等方式保證種田農(nóng)民的基本收入。嚴(yán)格按照“誰(shuí)種糧，誰(shuí)受益”，加強(qiáng)種田農(nóng)民的補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)，增加農(nóng)民收入。建立耕地撂荒責(zé)任追究制和懲罰制，嚴(yán)厲查處耕地撂荒和 “非糧化”等行為。

（2）健全耕地流轉(zhuǎn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。通過科學(xué)引導(dǎo)加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，大力鼓勵(lì)外出務(wù)工等農(nóng)民將耕地及時(shí)多元化流轉(zhuǎn)，有效解決耕地撂荒、資源浪費(fèi)等問題。

3.4 建立耕地保護(hù)的數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”新常態(tài)

（1）繼續(xù)實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，在有效耕地面積得到穩(wěn)妥保護(hù)的情況下，提升耕地質(zhì)量和生態(tài)保護(hù)意識(shí)。嚴(yán)格控制面源污染，引導(dǎo)農(nóng)戶科學(xué)使用化肥、農(nóng)藥和農(nóng)膜，大力推廣使用有機(jī)肥料、生物肥料、生物農(nóng)藥、可降解農(nóng)膜，減少對(duì)耕地和水資源的污染，切實(shí)扭轉(zhuǎn)耕地質(zhì)量和水環(huán)境惡化趨勢(shì)，保護(hù)和改善糧食產(chǎn)地環(huán)境。

（2）在耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)建耕地生態(tài)系統(tǒng)綜合評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)機(jī)制，從耕地生態(tài)系統(tǒng)健康的角度，建立耕地生態(tài)安全評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)耕地有機(jī)指標(biāo)監(jiān)測(cè)。加強(qiáng)對(duì)污染、退化和廢棄耕地的生態(tài)修復(fù)與改造，生物生境修復(fù)，生物多樣性保護(hù)，提高耕地生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)反饋?zhàn)饔茫蕴岣吒鼐C合生產(chǎn)能力、生態(tài)景觀服務(wù)能力。在此過程中，形成耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)“三位一體”新常態(tài)，提高耕地地力、產(chǎn)能、綜合效益的發(fā)揮，從根本上實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，保障國(guó)家糧食安全。

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