2017年預(yù)算報告解讀與點評

●王金秀

2017年預(yù)算報告解讀與點評

●王金秀

王金秀，中南財經(jīng)政法大學財稅學院博士生導(dǎo)師，三級教授，教育部新世紀優(yōu)秀人才。自1985年以來一直從事政府預(yù)算和會計領(lǐng)域的教研工作，現(xiàn)兼任中國預(yù)算研究會學術(shù)委員、中國財稅法學研究會理事、湖北省財政學會理事、武漢市預(yù)算會計研究會副會長、武漢市審計研究會常務(wù)理事，湖北省財政廳政府采購評審專家、預(yù)算績效評價專家，武漢市人大常委會特聘預(yù)算專家。

一年一度的預(yù)算報告隨著財經(jīng)體制改革的深化而不斷優(yōu)化，近年來，我國處于經(jīng)濟增長速度放緩、財政收入增長乏力的新常態(tài)，黨中央全面深化改革、大力推進依法治國，預(yù)算報告每年出現(xiàn)一些亮點。2016年中國經(jīng)濟增速重回全球第一①，2017年面臨通貨膨脹壓力，在此背景下，2017年的預(yù)算報告畫風大變，清新之氣撲面而來，預(yù)算安排凸顯更加積極有效的財政政策，立足財政促發(fā)展、惠民生；預(yù)算管理重法治求績效，推進國家治理現(xiàn)代化。

一、預(yù)算報告信息更充分，通俗易懂

（一）邏輯更嚴密、順暢，表達更準確

預(yù)算報告總體上是按照指導(dǎo)思想、年度預(yù)算收支數(shù)據(jù)、支出政策以及體制管理與改革工作情況來謀篇布局的，其中：對2016年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況的報告是沿著指導(dǎo)思想，預(yù)算調(diào)整情況，預(yù)算收支余超執(zhí)行情況，支出政策、成效、問題和困難為線條展開的；以此為基礎(chǔ)，說明了中央和地方預(yù)算草案安排的背景、指導(dǎo)思想、遵循的原則以及預(yù)算收支規(guī)模和結(jié)構(gòu)安排情況，說明有效實施更加積極財政政策的途徑、舉措以及財政改革發(fā)展工作安排。相對于往年的預(yù)算報告，2017年的預(yù)算報告無論是從整體上看，還是按2016、2017兩個預(yù)算年度的情況分別開展的解說，其邏輯更為嚴密、脈絡(luò)更加順暢。此外，還專門解釋了報告中地方收入預(yù)計數(shù)和支出安排數(shù)均為中央財政代編數(shù)據(jù)，并說明原因，其表達更準確，有利于減少公眾對預(yù)算數(shù)據(jù)的認知出現(xiàn)歧義。

（二）內(nèi)容更豐富、細化，數(shù)據(jù)更翔實

預(yù)算報告不僅僅報告了預(yù)算收支余超債務(wù)和轉(zhuǎn)移支付等常規(guī)內(nèi)容及其數(shù)據(jù)，還特別說明了2016年預(yù)算調(diào)整情況，并對預(yù)算年度開始后，在全國人民代表大會批準本預(yù)算草案前的法律空檔期的2017年1月中央一般公共預(yù)算支出的安排進行說明，并進一步從教育、科技、社會保障、醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)保、基本住房保障和文化等方面2016年主要支出政策落實情況，以及2017年在上年有關(guān)支出政策的基礎(chǔ)上新增國防、文化體育、支持困難地區(qū)財政運轉(zhuǎn)和基本民生兜底、中央基建投資等方面的安排，并對部分方面的支出政策列明數(shù)據(jù)和標準。同時，還解析了債務(wù)限額與置換、轉(zhuǎn)移支付改革等情況及其數(shù)據(jù)安排。此外，預(yù)算報告覆蓋的范圍還從預(yù)算資金收支拓展到資產(chǎn)、財務(wù)、會計、內(nèi)控制度和監(jiān)管機制等內(nèi)容。

二、落實預(yù)算法治化，推進國家治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化

（一）注意回應(yīng)人大，落實預(yù)算法治化

我國人大既是國家權(quán)力機構(gòu)，也是立法機關(guān)。近年來，預(yù)算報告開始注意回應(yīng)人大關(guān)于預(yù)算的決議，2017年預(yù)算報告不僅說明了2016年財政部改進和加強服務(wù)全國人大代表、政協(xié)委員工作，而且，更是詳細解釋對全國人大預(yù)算決議的落實情況。同時，預(yù)算報告還充分體現(xiàn)預(yù)算法定、稅收法定的原則，體現(xiàn)依法征收、依法理財?shù)姆ㄖ位螅环矫姘础额A(yù)算法》所要求的一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算“四本預(yù)算賬本”說明了2016年預(yù)算執(zhí)行情況和2017年預(yù)算收支安排情況；落實《預(yù)算法》要求，提高轉(zhuǎn)移支付提前下達比例，及時批復(fù)中央部門預(yù)算和對地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算；硬化預(yù)算約束，嚴格控制預(yù)算調(diào)整事項。另一方面，報告說明各稅種的立法進程和法治化建設(shè)情況，提出堅持依法征稅。2016年制定政府非稅收入管理辦法，進一步擴大中央國有資本經(jīng)營預(yù)算實施范圍，政府性基金項目減少到23項；2017年要求堅決防止和糾正收取“過頭稅”以及虛增財政收入的行為；嚴格按《預(yù)算法》要求規(guī)范預(yù)算收支和債務(wù)管理，細化預(yù)算編制，防范地方政府債務(wù)風險。此外，預(yù)算報告對預(yù)算調(diào)整、預(yù)算法律空檔期的支出安排、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)的管理等方面都體現(xiàn)了《預(yù)算法》的要求，有利于推進現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建。

（二）深化財稅體制改革，健全預(yù)算監(jiān)管體系

預(yù)算報告列明嚴格按《預(yù)算法》要求規(guī)范預(yù)算管理，細化預(yù)算編制，進一步壓縮代編預(yù)算規(guī)模，預(yù)算報告提供的預(yù)算信息從預(yù)算資金收支拓展到資產(chǎn)、財務(wù)、會計、內(nèi)控制度和監(jiān)管機制等方面的內(nèi)容。報告說明了財政部開展的行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查，推進權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革、財政監(jiān)督檢查等情況，并提出加快財政部駐各地專員辦工作轉(zhuǎn)型，實質(zhì)性嵌入預(yù)算管理，提升監(jiān)管成效；明晰了轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)調(diào)整的具體格局，首次明確中央基建投資規(guī)模，指出預(yù)算績效管理的進展、盤活財政存量資金的方式、推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，做實部門預(yù)算項目庫，加大政府購買服務(wù)改革力度，推動政府投資基金加快運作，激發(fā)社會投資活力，實行目錄清單管理、政府債務(wù)風險、轉(zhuǎn)移支付、規(guī)范預(yù)算編審流程、財政部制定地方預(yù)決算公開操作規(guī)程庫，推動中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革，加快制定中央與地方收入劃分總體方案，等等。

總之，預(yù)算報告提供的信息涉及預(yù)算管理的方方面面，體現(xiàn)了預(yù)算管理最新的改革舉措，由此構(gòu)成了一幅預(yù)算管理體系的全景圖。

三、財政政策更積極有效，防控債務(wù)風險

近年來，世界經(jīng)濟不景氣，國內(nèi)外環(huán)境復(fù)雜，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，經(jīng)濟增長放緩，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡，實體經(jīng)濟面臨嚴峻挑戰(zhàn)：企業(yè)債務(wù)過大，銀行金融風險壓力高，貨幣寬松、樓市上漲，房價過高導(dǎo)致資產(chǎn)泡沫。2016年12月出來的數(shù)據(jù)為消費價格（CPI）同比上漲2.1，工業(yè)品價格（PPI）是5.1。2017年需要防止通脹上升過快，不得不收緊貨幣。2017年是推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化之年，政府工作報告提出經(jīng)濟增長6.5%左右、物價漲幅控制在3%左右的目標，為此，2017年需要實施更加積極有效的財政政策，繼續(xù)著力推進“三去一降一補”供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動解決結(jié)構(gòu)性供需失衡，適度擴大總需求。

（一）大幅度減稅降費，促進經(jīng)濟發(fā)展

在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，我國財政收支矛盾突出，實施更加積極有效的財政政策需要實行大規(guī)模的減稅降費。2016年“營改增”全年降低企業(yè)稅負5736億元；清理規(guī)范涉企行政事業(yè)性收費，減輕企業(yè)和個人負擔460多億元。2017年全年再減少企業(yè)稅負3500億元左右，減少涉企收費約2000億元，并由此確定了2017年稅收改革的重點；另一方面，2017預(yù)算報告預(yù)計財政收入增長速度為5%，低于6.5%經(jīng)濟增長速度。據(jù)此預(yù)計的2017年一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算“三本賬”總量分別約為17.1萬億元、5.5萬億元和0.3萬億元，“三本賬”合計的財政收入22.9萬億元，創(chuàng)歷史新高。減稅降費、放水養(yǎng)魚有利于降低企業(yè)成本、增加企業(yè)利潤，提高企業(yè)還債能力，減輕企業(yè)債務(wù)率，促進企業(yè)良性發(fā)展，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟穩(wěn)步回升，實現(xiàn)預(yù)設(shè)的經(jīng)濟增長目標，并同時應(yīng)對美國特朗普可能實施的大幅減稅政策對我國帶來的沖擊。

（二）赤字率保持3%，具有積極穩(wěn)妥性

一般而言，財政赤字率和債務(wù)率的國際警戒線分別為3%和60%。近年來，許多國家實際上都大大地超過了此警戒線，我國實施積極的財政政策，赤字率穩(wěn)步提高，2012年至2016年，我國財政赤字率分別為1.5%、2.1%、2.1%、2.4%和3%，2017年赤字率保持3%不變，按國際警戒線標準，3%的赤字率指標并未突破警戒線。赤字率關(guān)系到財政風險的高低，我國政府負債率和財政赤字率在世界主要經(jīng)濟體中均處于較低水平。

財政赤字率從2015年的2.4%提高到2016年的3%，2016年的財政赤字首次突破2萬億元，赤字達21800億元，比上年的16200億元增加了5600億元，增長幅度較大。雖然2017年保持3%的赤字率不變，但由于經(jīng)濟增長，赤字的規(guī)模依然會擴大，由此，2017年赤字率擬安排財政赤字2.38萬億元，比上年增加2000億元。其中，中央財政赤字1.55萬億元，地方財政赤字8300億元，這種安排是積極穩(wěn)妥的。

（三）繼續(xù)置換地方政府債券存量，適度擴大債務(wù)規(guī)模

根據(jù)財政部信息，截至2015年末，我國地方政府債務(wù)16萬億元，2015年地方政府債務(wù)率為89.2%②；政府債務(wù)的負債率③為38.9%；截至2016年末，我國中央和地方政府債務(wù)余額約27.33萬億元，負債率約36.7%；預(yù)計2017年末負債率不會出現(xiàn)大的變化，低于國際警戒線，也低于世界主要經(jīng)濟體國家水平。近年來，中央和地方政府債務(wù)都緊貼經(jīng)全國人大批準的政府債務(wù)限額，政府債務(wù)風險總體可控，在積極的財政政策從收入端進行大規(guī)模減稅降費的同時，為了滿足財政支出規(guī)模合理擴大的需要，與適度擴大赤字規(guī)模相適應(yīng)，也需要適度擴大政府債務(wù)規(guī)模。因此，全國人大財經(jīng)委批準2017年中央預(yù)算草案，同時批準地方政府一般債務(wù)余額限額115489.22億元、地方政府專項債務(wù)余額限額72685.08億元，由此，2017年，中央政府債務(wù)限額提高到約14.14萬億，比2016年限額12.59萬億增加了1.55萬億元；地方政府債務(wù)限額提高到約18.8萬億，比2016年的17.2萬億增加了1.63萬億元。適度擴大政府債務(wù)還可以為老百姓提供投資平臺，不過擴大政府債務(wù)規(guī)模需要防控風險。

表1 2014—2016年我國財政赤字和債務(wù)情況單位：億元

為了使2017年的政府債務(wù)政策在積極有效的同時保持穩(wěn)妥、防控風險，一方面應(yīng)該將債務(wù)發(fā)行和庫底現(xiàn)金統(tǒng)籌安排，有機結(jié)合；另一方面，還應(yīng)該繼續(xù)進行地方政府債券存量置換，降低政府債務(wù)利息成本。

四、財政工作提質(zhì)增效，保障基本公共服務(wù)

（一）統(tǒng)籌安排保重點，擴大有效需求

實施減稅降費政策會減少財政收入，但會刺激企業(yè)發(fā)展。在赤字率保持3%的比例不變的情況下，赤字規(guī)模會隨國內(nèi)生產(chǎn)總值增長而相應(yīng)增加，可將增加的赤字主要用于彌補減稅降費帶來的財政減收。中央和地方財政通過合理安排收入預(yù)算、激活結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)，全面盤活存量資金，統(tǒng)籌增量和存量資金，確保財政支出強度不減且實際支出規(guī)模擴大，保障政府應(yīng)該承擔的支出責任，確保基本公共服務(wù)支出和重點領(lǐng)域支出的需要，提高支出的有效性和精準度，優(yōu)先用于支持推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、適度擴大有效需求，加大對基本民生保障和扶貧、農(nóng)業(yè)、教育、生態(tài)文明建設(shè)等重點領(lǐng)域的投入，并落實到部門預(yù)算安排之中，使財力進一步向困難地區(qū)和基層傾斜，增強財政對基本公共服務(wù)的保障能力。

（二）突出優(yōu)化結(jié)構(gòu)強民生的政策，注重支出績效

預(yù)算報告對2017年的預(yù)算安排方面優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，一方面，強調(diào)加大教育、科技、文化體育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會保障、生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)林業(yè)水利等民生支出的力度，滿足公眾的基本公共服務(wù)需要；另一方面，大力調(diào)整和壓減一般性支出，反對鋪張浪費和大手大腳花錢，以政府部門過“緊日子”換取民眾的“好日子”，切實體現(xiàn)我國財政“取之于民用之于民”的應(yīng)有屬性；第三，對中央基建投資規(guī)模確立投資支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的方向和要求，減少對小、散項目投資補助，指出了集中投資的重點領(lǐng)域。改進財政資金配置方式，提高財政支出績效，更好發(fā)揮財政資金使用效益。

預(yù)算報告特別注重預(yù)算績效管理，2016年中央部門項目支出績效目標管理、績效指標、績效評價及其結(jié)果公開的進展；提出2017年要加大財政資金統(tǒng)籌力度，對地區(qū)和部門結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金改進管理，建立國債發(fā)行與庫款管理統(tǒng)籌機制；改進政策性項目預(yù)算的核定與調(diào)整要求，等等。預(yù)算報告的這些安排充分體現(xiàn)了政府支出不僅僅要注重科學合理的分配資金，還必須規(guī)范有效地使用資金，確立政府花錢買效果、全程全方位注重績效的預(yù)算管理機制。

總體而言，2017年預(yù)算報告更加充分體現(xiàn)了當年國際國內(nèi)特定形勢對宏觀財政政策、預(yù)算配置資源和管理體制改革的要求，與往年相比，在常規(guī)報告內(nèi)容的基礎(chǔ)上新增了諸多亮點，大幅提升了預(yù)算報告的質(zhì)量，時代感強；同時，預(yù)算報告從過去長期注重分錢拓展到花錢以及花錢所辦的事，并進一步延伸到辦事所形成的效果，將錢事緊密結(jié)合，以財政預(yù)算政策推進經(jīng)濟社會發(fā)展提質(zhì)增效，強化了預(yù)算監(jiān)管機制改革，促進預(yù)設(shè)的經(jīng)濟增長和控制通脹的目標順利實現(xiàn)。

注釋：

①2017年1月16日，國際貨幣基金組織（IMF）發(fā)布的最新《世界經(jīng)濟展望》報告顯示，2015年中國和印度兩國的經(jīng)濟增速分別為6.9%和7.6%，估計中國2016年經(jīng)濟增速為6.7%，印度為6.6%，中國經(jīng)濟增速重回全球第一。

②債務(wù)率=年末債務(wù)余額與當年政府綜合財力的比率，債務(wù)率是衡量債務(wù)規(guī)模大小的指標。國際貨幣基金組織確定的債務(wù)率控制標準參考值為90—150%。國際公認的警戒線為100%，我國全國人大常委會劃定的債務(wù)率紅線亦為100%。

③負債率=年末債務(wù)余額與當年GDP的比率，負債率是衡量經(jīng)濟總規(guī)模對政府債務(wù)的承載能力或經(jīng)濟增長對政府舉債依賴程度的指標。國際上通常以《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的負債率60%作為政府債務(wù)風險控制標準參考值。

（本欄目責任編輯：尹情）