臺灣地方政府債務(wù)監(jiān)管和風(fēng)險化解：經(jīng)驗與啟示

●陳工 朱峰

臺灣地方政府債務(wù)監(jiān)管和風(fēng)險化解：經(jīng)驗與啟示

●陳工 朱峰

當(dāng)前我國大陸地區(qū)正處于全面深化財稅體制改革的重要時期，如何建立完善的地方政府債務(wù)發(fā)行與監(jiān)管體系是改革的重點兼難點，臺灣地區(qū)對地方政府性債務(wù)監(jiān)管的制度建設(shè)和實踐經(jīng)驗有一定比較借鑒意義。本文就臺灣地區(qū)地方政府債務(wù)的制度建設(shè)、監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管制度進行了全面的介紹，對臺灣地區(qū)近年來應(yīng)對地方政府債務(wù)危機的經(jīng)驗教訓(xùn)進行了總結(jié)，在此基礎(chǔ)上對大陸地區(qū)地方債監(jiān)管提出相應(yīng)的政策建議。

地方政府債務(wù) 臺灣地區(qū) 監(jiān)管制度 風(fēng)險化解

陳工，教授、博士生導(dǎo)師。畢業(yè)于廈門大學(xué)，經(jīng)濟學(xué)博士，曾先后赴加拿大達爾豪西大學(xué)工商管理學(xué)院、英國萊斯特大學(xué)管理中心、英國赫爾大學(xué)做高級訪問學(xué)者。福建省人文社科研究基地公共財政研究中心副主任、北京大學(xué)中國公共財政研究中心客座研究員。主要社會兼職有：中國財政學(xué)會理事、全國高校財政學(xué)教學(xué)研究會常務(wù)理事、全國政府預(yù)算研究會學(xué)術(shù)委員會委員、廈門市財政學(xué)會副會長等。曾任廈門大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院財政系主任，廈門大學(xué)研究生院副院長。

主要學(xué)術(shù)研究方向：財政理論與政策、財政管理與制度、稅收理論與實務(wù)、公共經(jīng)濟與管理?？蒲谐晒矫?，正式出版著作主要有《政府預(yù)算與管理》《公共支出管理研究》《財政支出管理與績效評價》《財政學(xué)》《我國社會養(yǎng)老保險融資問題研究》等10本（含專著與合著），在《財政研究》《財貿(mào)經(jīng)濟》等公開學(xué)術(shù)刊物上發(fā)表論文60多篇。承擔(dān)了多項國家級、省部級和地方政府的課題。在教學(xué)上，陳工教授作為主持人之一的《財政學(xué)專業(yè)多層次人才培養(yǎng)與課程體系創(chuàng)新》和《財政學(xué)》兩個項目，一是獲國家級教學(xué)成果獎二等獎，另一個是獲國家級精品課程。2009年獲寶鋼優(yōu)秀教師獎。2014年主持的《財政學(xué)》課程獲國家精品資源共享課立項建設(shè)。

近年來，我國大陸地區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)出快速上升的趨勢。根據(jù)社科院發(fā)布的《中國國家資產(chǎn)負債表2015》，我國地方政府總負債在2014年末達30.28萬億元，而地方融資平臺的債務(wù)在其中占據(jù)較大比重；地方政府的杠桿率達到了42.7%，遠遠超過中央政府15.1%的杠桿率。國務(wù)院在《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)的意見》中提出要限制地方政府債務(wù)規(guī)模，將地方政府債務(wù)分類納入預(yù)算管理，逐步建立以債券融資為主要手段的地方政府債務(wù)融資制度，這為地方債監(jiān)管制度建設(shè)指明了方向。

由于全球金融危機影響的持續(xù)性，我國臺灣地區(qū)近年來也面臨著較為嚴(yán)峻的地方政府債務(wù)問題。根據(jù)臺灣地區(qū)財政主管部門相關(guān)報告，截至2016年1月底，臺灣地區(qū)地方政府的自償和非自償債務(wù)共計10752億元新臺幣（約合人民幣2154億元），2004年來臺灣地區(qū)的長期（一年以上）和短期（一年以內(nèi)）債務(wù)大致呈現(xiàn)上升的趨勢（圖1）。

圖1 臺灣地區(qū)2004-2015年債務(wù)情況（單位：百萬元新臺幣）

臺灣地方政府債務(wù)從舉借到監(jiān)管都有著較為成熟完整的制度體系，近年來臺灣地區(qū)為了應(yīng)對地方政府債務(wù)問題采取了一系列措施，有著一定的比較借鑒意義。因此本文將就臺灣地區(qū)地方政府性債務(wù)的監(jiān)管制度進行詳細介紹和分析，在比較中對大陸地區(qū)地方債發(fā)行監(jiān)管提出相應(yīng)的政策建議。

一、臺灣地方債的監(jiān)管制度

（一）臺灣地方政府債務(wù)融資的制度依據(jù)和監(jiān)管規(guī)定

臺灣地區(qū)“憲法”規(guī)定臺灣地區(qū)的地方政府為“省”和“縣”；“地方制度法”則進一步規(guī)定了與“省”并列的“直轄市”，且“省”下設(shè)縣、市，縣下設(shè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和縣轄市。在這樣的地方政府層級劃分之下，臺灣通過不同制度賦予了地方政府舉債的權(quán)力?！皯椃ā辟x予臺灣“省政府”和縣政府進行債務(wù)融資的權(quán)力，“地方制度法”將“直轄市”和縣政府所擔(dān)負的公共債務(wù)確定為自治事項，并規(guī)定“直轄市”和縣一級財政赤字允許發(fā)行公債彌補，鄉(xiāng)一級財政所產(chǎn)生的預(yù)算赤字允許使用借款彌補。

為了規(guī)范各級地方政府的債務(wù)融資行為，臺灣制定了“公共債務(wù)法”，規(guī)定臺灣地方政府債務(wù)舉借實行較為嚴(yán)格的審批制，“中央政府”對地方政府債務(wù)進行嚴(yán)格管控。地方政府債務(wù)的形式包括“直轄市”和縣（市）政府所發(fā)行的公債、公庫券以及其他籌措的各項借款，還有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）政府籌措的各項借款。“直轄市”、縣（市）政府的債務(wù)由行政主管部門監(jiān)管，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）政府的債務(wù)由縣政府監(jiān)管。

針對地方政府的舉債規(guī)模，“公共債務(wù)法”設(shè)置了一系列的量化指標(biāo)，主要包括：

1、對地方政府舉借的一年以上公共債務(wù)余額予以限制。其中“直轄市”不得超過三年內(nèi)“名義GDP”的7.65%，縣（市）不得超過1.63%，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）不得超過0.12%。2014年后各“直轄市”新舉借的一年以上自償債務(wù)占前三年度“名義GDP”的比例不得超過以下兩項的合計數(shù)：一是“直轄市”固有分配比例，臺北為0.62%，高雄為0.15%，臺中0.1%，臺南0.1%，桃園縣0.1%；二是按各“直轄市”三年內(nèi)本級財政收入占財政總收入為權(quán)數(shù)計算的分配比率。

2、縣（市）以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）所舉借的一年以上自償性債務(wù)的未償余額占預(yù)算總額級特別支出的比率分別不得超過50%和25%。各級地方政府總預(yù)算及特別預(yù)算每年舉債額度不得超過以下兩項的合計數(shù)：前兩個年度總預(yù)算及特別預(yù)算支出總額50%的平均數(shù)；上述平均數(shù)乘以前三年自籌財源決算數(shù)的平均增長率后的數(shù)額。

3、各地方政府所舉借一年以內(nèi)的短期公共債務(wù)不得超過當(dāng)年總預(yù)算和特別預(yù)算支出總額的30%。當(dāng)各項地方政府性債務(wù)超過以上上限時，這些債務(wù)所屬的地方政府按規(guī)定不得繼續(xù)進行債務(wù)融資，上級政府會下令其他部門停止對這些地方政府的借債；對出現(xiàn)超額舉債、違規(guī)舉債等行為的地方政府，上級政府有權(quán)減少其轉(zhuǎn)移支付，并對行政長官予以嚴(yán)厲懲罰。

（二）臺灣地方政府債務(wù)的監(jiān)督機構(gòu)

2013年之前，臺灣地方政府債務(wù)的監(jiān)督機構(gòu)為各地方政府的上一級政府。然而近年來隨著臺灣地方政府債務(wù)風(fēng)險不斷上升，原有的監(jiān)督機制已經(jīng)難以滿足防控地方政府債務(wù)風(fēng)險的需要。因此在2013年新修訂的“公共債務(wù)法”實施之后，“中央”和部分地方政府各自成立了“公共債務(wù)管理委員會”，其職責(zé)為對各級政府債務(wù)情況實施專門審核。

一般而言，“地方公共債務(wù)管理委員會”在“直轄市”、縣（市）一級政府設(shè)立，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）一級政府的公共債務(wù)由其所屬縣一級委員會進行審核?！暗胤焦矀鶆?wù)委員會”包括一名主任委員和若干名其他委員。前者由地方政府的行政長官兼任或派員兼任，其余委員則由政府內(nèi)部有關(guān)部門人員以及財會、金融等相關(guān)領(lǐng)域的專家和學(xué)者兼任，每一屆委員會任期為三年，每年需要召開一次會議。

“公共債務(wù)管理委員會”的管理事項主要包括：評審地方政府自身負有償還責(zé)任的債務(wù)，確認地方政府是否喪失已有償債來源，評審地方政府債務(wù)的其他相關(guān)事項，審議債務(wù)改善計劃及其實施日程表等。在“公共債務(wù)管理委員會”的監(jiān)督下，地方政府每年都要在總預(yù)算案中編制自償性債務(wù)的舉借和償還方案，并提交“公共債務(wù)管理委員會”審議。地方政府自償性債務(wù)（有明確償還資金來源的地方政府債務(wù)）的舉借和償還方案只有由“公共債務(wù)管理委員會”審議通過，并納入預(yù)算之后才成為合規(guī)債務(wù)，其追加（減）也需要由“公共債務(wù)管理委員會”審議。

地方政府在向“公共債務(wù)管理委員會”提交自償性債務(wù)的舉借和償還方案時，需要提交以下文件：每一年的債務(wù)融資方式、債務(wù)期限、金額、利率和資金用途等信息；資本項目運營所得的現(xiàn)金流有關(guān)信息，以及用于該項目的償債資金來源；各年度的償債計劃和償債來源，并對其可行性進行評估，說明評估方法以及認定原因等等。

“公共債務(wù)管理委員會”對地方政府的財政風(fēng)險也會實行嚴(yán)格的管控。地方政府舉借的一年以上債務(wù)達到“公共債務(wù)法”所規(guī)定債務(wù)上限的90%時，其應(yīng)當(dāng)制定債務(wù)改善計劃及日程表，同時向“公共債務(wù)管理委員會”提交一系列相關(guān)文件，對地方政府財政收支運行情況進行分析，說明其所舉借債務(wù)到達規(guī)定上限90%的原因；同時，制定開源節(jié)流的具體措施以及改善債務(wù)狀況的年度計劃。

（三）臺灣地方政府債券的市場監(jiān)管

臺灣地方政府可以通過發(fā)行債券的方法進行債務(wù)融資，但大多數(shù)地方政府僅能通過柜臺交易的方法發(fā)行，能夠面向公開市場發(fā)行債券的地方政府目前僅有高雄市和臺北市（截至2015年）。臺灣的地方政府債券一般由所屬地方政府發(fā)行，由“省屬行庫”或市銀行承銷。交易方式可以采用營業(yè)場所議價交易，也可以通過柜臺買賣中心的固定收益證券交易系統(tǒng)交易，由集保所結(jié)算交割。

臺灣地方政府債券的市場監(jiān)管機構(gòu)為“金融監(jiān)督管理委員會”，其監(jiān)管流程與一般公司債券一致。地方政府債券在金融市場監(jiān)管的主要依據(jù)為“證券交易法”，將政府公債與公司股票、公司債券及其他形式的有價證券納入管理范圍。此外，還有一些部門法規(guī)對地方政府債券的具體交易流程進行規(guī)范，如相關(guān)法規(guī)規(guī)定地方政府公債的票面利率應(yīng)為固定利率，并限定了對債券每日的參考收益率和價格計算方式。

除了統(tǒng)一的金融市場法規(guī)之外，臺灣地方政府債券的發(fā)行單位也對自己發(fā)行債券的行為作出了規(guī)范。臺北市和高雄市分別制定了《臺北市建設(shè)公債發(fā)行自治條例》以及《高雄市債務(wù)基金公債發(fā)行及管理辦法》，這些地方性法規(guī)對地方政府債券的發(fā)行方式、承銷單位以及各類事項的決定主體都進行了較為詳細的規(guī)定，是對“證券交易法”較為有力的補充。

二、臺灣地方政府應(yīng)對債務(wù)風(fēng)險的措施

近年來，由于經(jīng)濟形勢的不利影響，臺灣地方政府的財政收入增速逐步放緩，然而地方政府的支出壓力并未相應(yīng)減輕，反而有所增加：社保支出規(guī)模在逐年增大，這使得社保基金存在破產(chǎn)的危險；政府職員薪酬支出壓力較大，一些縣市地方政府的職員薪酬占自有財源比重超過100%?！爸醒胝睘榱舜碳そ?jīng)濟發(fā)展采取了一系列減稅措施，這些措施無疑降低了地方政府的財政收入。在收支增長不平衡的形勢下，臺灣地方政府的債務(wù)融資需求迅速上升，債務(wù)風(fēng)險屢屢突破紅線，限制地方政府債務(wù)規(guī)模、保障地方政府的財務(wù)健康狀況等問題亟待解決。

針對這一情況，臺灣地區(qū)的財政部門采取了一系列措施進行應(yīng)對。

（一）在每個地方政府設(shè)置“地方政府債務(wù)鐘”，提升地方政府的債務(wù)風(fēng)險管理意識

臺灣財政主管部門在2012年發(fā)布了“地方政府公共債務(wù)揭露注意事項”，規(guī)定從2012年7月10日起，各個地方政府在每月10日必須在各自的網(wǎng)站上公布自己的債務(wù)鐘，公告的內(nèi)容包括前1個月的各項債務(wù)余額以及平均每人負擔(dān)債務(wù)金額。財政主管部門則在匯總各地方政府資料后，于每月25日前在其網(wǎng)站上公告“各級政府公共債務(wù)統(tǒng)計表”。這一舉措極大地提升了地方政府債務(wù)舉借情況的透明度，使社會公眾對地方政府的債務(wù)危機有了直觀的認識。

（二）修改“公共債務(wù)法”，提高地方政府債務(wù)上限

臺灣還通過修改“公共債務(wù)法”提高地方政府的債務(wù)上限，將政府的債務(wù)上限總額從三年內(nèi)“GDP平均數(shù)”的48%調(diào)高至50%，其中“直轄市”從5.4%調(diào)整至7.65%，并取消了臺北市和高雄市的特別債務(wù)限額；縣以下政府的累計未償還債務(wù)余額占年度預(yù)算支出比重從15%調(diào)整至50%。除此之外，“公共債務(wù)法”還對臺灣各個地方政府債務(wù)上限進行了特別規(guī)定，使得地方政府債務(wù)融資空間得以擴張的同時，其債務(wù)融資行為仍受到一定約束。

（三）財政主管部門成立“健全小組”，推動地方政府債務(wù)管理的規(guī)范化

財政主管部門為規(guī)范地方政府舉借債務(wù)的行為成立了相應(yīng)的“財政健全小組”，并于2012年7月至8月在各個地方政府開展地方財政座談會，重點推行以下財政制度改革措施：

1、研究修改“財政收支劃分法”，重新劃分“中央”與地方之間的財政收入，并增加促進地方政府開源節(jié)流的相關(guān)條款。新修訂的“財政收支劃分法”擴大了地方政府的稅收分成，各級地方政府分得遺產(chǎn)與贈與稅的60%，并獲得原來歸“中央”統(tǒng)籌劃分的土地增值稅收入；“中央政府”統(tǒng)籌分配給地方政府的稅收份額有所擴大，其中營業(yè)稅及貨物稅這兩個主要稅種分配給地方的份額有所上升；將由“中央政府”統(tǒng)一分成的稅款按照公式分配給各個地方政府，85%彌補各個地方政府的收支差額和基本建設(shè)需要，15%作為對地方政府財政努力程度的獎勵；增加提升地方財政紀(jì)律及開源節(jié)流績效的獎勵或處罰措施，對開源節(jié)流得力的地方政府給予一般性輔助款獎勵。

2、推動提升政府財務(wù)效能方案以及地方財政輔導(dǎo)方案。為了使得財政資金得以集約高效利用，財政主管部門大力推行“推動提升政府財務(wù)效能方案”。該方案的主要內(nèi)容包括收支管理、效能管理、策略管理以及制度管理四個方面，其實施目標(biāo)包括使財政資金得到靈活運用，提升財務(wù)計劃執(zhí)行效率，調(diào)整業(yè)務(wù)推動策略，改進財務(wù)管理制度，增加財政收入等。

除此之外，還推行了“地方財政輔導(dǎo)方案”，對地方政府的財務(wù)管理進行量化考核?？己朔秶ü珟旃芾怼⒇攧?wù)管理、債務(wù)管理、公產(chǎn)管理四個方面的內(nèi)容，財政主管部門對各項考核內(nèi)容均設(shè)立了詳細的評分標(biāo)準(zhǔn)，每年都會將各個地方政府的評分狀況予以匯總，并對考核成績優(yōu)秀的地方政府給予一定的獎勵，如增加每年對地方政府的轉(zhuǎn)移支付額度等。

3、將執(zhí)行“開源節(jié)流”的模范案例予以匯總，供其他各個地方政府借鑒。例如，臺北市在2010年舉行國際園藝博覽會中，通過PPP、招募志愿者、與金融機構(gòu)合作等方式節(jié)省了大量財政資金，并帶動轄內(nèi)多項產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為財政收入的增加提供了基礎(chǔ)；臺中市在進行轄內(nèi)公有市場用地開發(fā)時大膽采用BOT方式，充分發(fā)揮民間機構(gòu)在現(xiàn)代化經(jīng)營管理上的優(yōu)勢，規(guī)劃設(shè)置購物市場，創(chuàng)造了大量就業(yè)崗位，促進了經(jīng)濟發(fā)展，并獲得了大量財政收入。

三、臺灣地方債監(jiān)管經(jīng)驗評述及比較借鑒

就臺灣地區(qū)地方債相關(guān)監(jiān)管制度進行總結(jié)后我們看到，臺灣地區(qū)對于地方政府債務(wù)的監(jiān)管制度形成了一套體系，該制度體系隨著經(jīng)濟環(huán)境的變化進行了不斷調(diào)整，以更好地應(yīng)對地方政府債務(wù)風(fēng)險。

（一）臺灣地區(qū)地方政府債務(wù)監(jiān)管的特點

一是臺灣的地方政府進行債務(wù)融資的權(quán)力有著一系列制度的保障，而其地方政府債務(wù)監(jiān)管的制度體系經(jīng)過多年的發(fā)展已相對成熟。然而我們也看到，臺灣地方債的監(jiān)管總體上仍然以上級政府管理控制為主，機構(gòu)監(jiān)督和公眾監(jiān)督還處于從屬地位。按照臺灣地區(qū)地方政府債務(wù)管理的基本法“公共債務(wù)法”，上級政府負有管控下級地方政府債務(wù)的重要責(zé)任，同時其對下級政府債務(wù)進行干預(yù)的權(quán)力也很大，主要手段包括禁止其他機構(gòu)對地方政府的借款、減少對下級地方政府的轉(zhuǎn)移支付，乃至直接處罰相應(yīng)的政府官員，這使得地方政府官員的財政責(zé)任明顯體現(xiàn)為對上級政府負責(zé)的形式。而“公共債務(wù)管理委員會”和社會公眾對地方政府債務(wù)的監(jiān)督的地位相對而言重要性較低，原因在于相關(guān)制度建設(shè)起步較晚，其對地方政府官員的影響力需經(jīng)過一段時間才能得以體現(xiàn)。

二是為了有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模，臺灣學(xué)習(xí)借鑒了先進的地方政府管理制度，并且取得了較為明顯的成效。但我們也看到，這些制度的引進和吸收時間并不長，相應(yīng)制度的完善還需要一段時間的磨合。以2013年后相繼成立的“公共債務(wù)管理委員會”為例，其成立的一個重要目標(biāo)是為了設(shè)置專門的地方政府債務(wù)監(jiān)督機構(gòu)，以遏制地方政府債務(wù)不斷擴張的勢頭。然而，我們看到這些管理委員會的負責(zé)人仍然以地方政府行政長官及其派遣成員擔(dān)任，這使得該機構(gòu)的獨立性相對不足。以澳大利亞為例，其所成立的聯(lián)邦借款委員會與地方政府之間呈現(xiàn)出相對獨立的關(guān)系，該委員會能夠全面、自主地對各個地方政府所舉借債務(wù)進行調(diào)整和監(jiān)督，對其債務(wù)規(guī)模實現(xiàn)有效控制。較之于發(fā)達國家的成熟經(jīng)驗，臺灣地區(qū)相關(guān)監(jiān)督機構(gòu)的獨立性還有待加強。

三是臺灣地區(qū)地方政府能夠利用債券等工具通過金融市場進行融資，近年來地方政府也逐步重視債券融資，這有利于利用市場機制控制地方政府的債務(wù)風(fēng)險。然而當(dāng)前臺灣地區(qū)地方政府債券的發(fā)行規(guī)模較小，而市場監(jiān)管制度尚不夠完善。按照規(guī)定，臺灣地方政府能夠公開發(fā)行債券，通過柜臺交易的方式進行融資，但根據(jù)相關(guān)資料僅有臺北和高雄兩個城市通過公開發(fā)行的方式進行債務(wù)融資，其他地方政府的債務(wù)融資規(guī)模偏小，而且其所發(fā)行債券的投資人相對有限。發(fā)達國家在地方政府債券融資方面已經(jīng)有了非常成熟的經(jīng)驗，尤其是美國有著上百年的債券融資歷史，地方政府所發(fā)行的市政債券有著發(fā)行規(guī)模大、信譽良好的特點，同時針對市政債券的發(fā)行及交易有著一套成熟完整的法律體系作為保障。在市政債券的市場監(jiān)管方面，美國甚至成立了除聯(lián)邦證券委員會之外的專門監(jiān)督機構(gòu)——聯(lián)邦市政債券規(guī)則制定委員會。與其相比，臺灣地區(qū)地方政府的債券融資還需要進一步的發(fā)展。

四是為了化解金融危機后地方政府不斷增加的債務(wù)風(fēng)險，臺灣地區(qū)各個政府部門采取了一系列措施予以化解，特別是財政主管部門成立的“財政健全小組”為控制地方政府債務(wù)風(fēng)險做了大量的工作?？傮w來看，臺灣地區(qū)所采取的這些措施比較符合本地區(qū)實際情況，在推動公共債務(wù)透明化、逐步化解自身所累積的公共債務(wù)風(fēng)險方面起了重要作用。當(dāng)前臺灣在化解地方政府債務(wù)危機方面還需要將已有的經(jīng)驗予以總結(jié)，并進一步將其納入相關(guān)制度體系。特別是要制定專門的“財政責(zé)任法”，將已有關(guān)于地方政府官員舉債過程中所需要承擔(dān)的責(zé)任進行明確規(guī)定，增加專門機構(gòu)和社會公眾對地方政府官員在舉借債務(wù)過程中的監(jiān)督手段，使得地方政府官員在舉借債務(wù)時真正重視起自身的財政責(zé)任。

從以上分析我們看到，臺灣地區(qū)地方政府債務(wù)監(jiān)管有著自己的特點，其制度體系相對成熟。然而，其地方政府債務(wù)的監(jiān)管也存在諸多不足之處，其缺陷也值得警惕。由于制度建設(shè)的相對滯后，現(xiàn)階段大陸地區(qū)處于地方政府債務(wù)監(jiān)管制度體系的探索期，與地方政府債務(wù)監(jiān)管相關(guān)的制度體系正在建立并完善中。從這個意義上講，臺灣地區(qū)地方政府債務(wù)監(jiān)管的經(jīng)驗和教訓(xùn)對大陸地區(qū)有一定的比較借鑒和啟發(fā)意義。

（二）大陸地區(qū)在地方政府性債務(wù)監(jiān)管方面需要完善的地方

從當(dāng)前大陸地區(qū)地方政府監(jiān)管制度的建設(shè)狀況來看，地方政府債務(wù)監(jiān)管制度體系還存在以下需要完善的地方。

1、地方政府性債務(wù)的相關(guān)法律支持剛剛破題，一系列制度細節(jié)需要不斷完善。大陸地區(qū)地方政府被允許舉借債務(wù)始于2015年1月新《預(yù)算法》的施行，其規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市級的地方政府經(jīng)批準(zhǔn)可以舉債籌集建設(shè)投資的部分資金，所舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的償還計劃，配備有穩(wěn)定的償還資金來源，僅能夠用于公益性資本支出。然而，由于尚未建立起與之相配套的法律制度體系，僅有一些行政法規(guī)和部門規(guī)章就地方政府債務(wù)規(guī)模和財政責(zé)任作出了初步規(guī)定，這樣的制度體系在權(quán)威性和強制性上與法律相比相對不足，實施的實際效果會打折扣。

2、地方政府性債務(wù)規(guī)?？刂坪惋L(fēng)險預(yù)警的指標(biāo)體系尚不健全。2014年國務(wù)院制定了《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，其規(guī)定地方政府舉借的債務(wù)不得高于所批準(zhǔn)限額，財政部按照債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等一系列指標(biāo)對各個地方政府債務(wù)風(fēng)險予以評估。這樣的債務(wù)規(guī)模控制措施比較之下顯得較為粗糙，特別是財政部評估債務(wù)風(fēng)險的幾個指標(biāo)還缺乏一個明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)，沒有明確判定債務(wù)風(fēng)險的相關(guān)閾值，并且對這些指標(biāo)進行披露的相應(yīng)措施也沒作出具體的規(guī)定，這些不足需要在今后的實踐過程中逐步完善。

3、目前尚未設(shè)立專門機構(gòu)對地方政府債務(wù)進行監(jiān)管。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，地方政府債務(wù)的審批和管理由財政部執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)看到，一些發(fā)達國家和新興經(jīng)濟體國家（如澳大利亞、巴西、印度等）建立了專門的債務(wù)委員會，這些國家的債務(wù)委員會都在控制地方政府債務(wù)規(guī)模、規(guī)避地方債務(wù)風(fēng)險方面發(fā)揮了積極作用，臺灣地區(qū)也在經(jīng)歷了政府債務(wù)飆升的過程后建立了“公共債務(wù)委員會制度”，因此我們也可以借鑒探索成立專門的地方政府債務(wù)監(jiān)管機構(gòu)。

4、對于地方政府債券在市場交易階段的監(jiān)管，尚未建立完善的法律制度體系。根據(jù)《證券法》所規(guī)定的證券主要指在中華人民共和國境內(nèi)發(fā)行股票、公司債券和國務(wù)院依法認定的其他證券，但對于地方政府債券并未作出專門的規(guī)定，而對于地方政府債券發(fā)行的相應(yīng)規(guī)定僅有財政部2015年頒布的《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》，這在立法層級上還不夠。在地方政府債券發(fā)行與交易法律規(guī)范日益完善的國際背景下，我們應(yīng)當(dāng)正視這樣的問題。

5、關(guān)于財政責(zé)任的明確尚未有較為細化的規(guī)定。長期以來，發(fā)展地方經(jīng)濟一直是地方官員的首要目標(biāo)，由此產(chǎn)生了諸多債務(wù)問題，然而地方官員對自己任期內(nèi)的債務(wù)很少承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。近年來隨著地方政府債務(wù)問題受到社會各界的廣泛關(guān)注，中央政府在考核地方政府官員的過程中更加重視其財政責(zé)任，主要體現(xiàn)在《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》的出臺。但是這一通知對政府官員的財政責(zé)任監(jiān)督方面的規(guī)定尚顯力度不足，而且存在相應(yīng)法律法規(guī)缺位的問題；官員違背其自身財政責(zé)任時，其接受的處罰失之于寬，這顯然難以保證地方官員真正承擔(dān)起自身財政責(zé)任。

（三）對大陸地區(qū)地方政府性債務(wù)監(jiān)管的政策建議

針對大陸地區(qū)地方政府性債務(wù)監(jiān)管需要完善的地方，我們提出以下政策建議：

1、建議地方政府債務(wù)體系建設(shè)采用由政府嚴(yán)格監(jiān)管向市場和公眾監(jiān)管過渡的模式。在地方政府債務(wù)制度建設(shè)的初期，采用中央政府審批以及地方人大相關(guān)部門監(jiān)管的形式對地方政府債務(wù)進行監(jiān)管；在金融市場法律制度高度完善、公眾責(zé)任意識強化的階段再實現(xiàn)地方政府債務(wù)的市場和公眾監(jiān)管。

2、進一步完善地方政府債務(wù)發(fā)行與監(jiān)管的相關(guān)法律制度。要在地方政府債務(wù)發(fā)行和監(jiān)督的實踐過程中盡快把相關(guān)下位法的立法提到日程上來，逐步形成一套覆蓋地方政府債務(wù)發(fā)行、監(jiān)督的較為完善的法律體系，為地方政府債務(wù)體系的健康運行提供完備的法律保障。

3、建立并完善相應(yīng)指標(biāo)體系，有效控制地方政府債務(wù)規(guī)模，及時預(yù)警地方政府債務(wù)風(fēng)險。對于發(fā)達國家以及新型經(jīng)濟體國家在構(gòu)建地方債預(yù)警指標(biāo)體系方面的成熟經(jīng)驗要予以借鑒，同時結(jié)合國情選擇合適的債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)，并對出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險的判定閾值予以明確化。各個地方政府要定期向社會公開其各項債務(wù)指標(biāo)，讓公眾及時、充分地了解地方政府債務(wù)運行狀況，形成對地方政府債務(wù)風(fēng)險的共同關(guān)注，更好地防范地方政府債務(wù)危機。

4、成立專門的地方政府債務(wù)管理機構(gòu)。對于地方政府債務(wù)運行情況的監(jiān)督，應(yīng)考慮成立人大或者地方政府下屬的債務(wù)管理機構(gòu)，通過聘任等方式招募專業(yè)人士對地方政府債務(wù)進行事前審查和定期的事后審核，及時將可能引起地方政府債務(wù)風(fēng)險的問題在初始階段予以控制，從而在源頭階段化解地方政府債務(wù)風(fēng)險；該機構(gòu)應(yīng)盡可能實現(xiàn)垂直管理，保證與各級地方政府之間的相對獨立關(guān)系，從而能夠獨立開展工作，更好地履行對地方政府債務(wù)狀況進行監(jiān)督的職責(zé)。

5、建立完善的地方政府債券交易市場，不斷完善地方債市場監(jiān)管制度體系。建議進一步調(diào)整完善《證券法》的相關(guān)規(guī)定，將地方政府債券在市場發(fā)行和交易階段的各項監(jiān)管制度予以明晰；對于自身在地方政府債券發(fā)行和交易階段的監(jiān)管職責(zé)，證監(jiān)會應(yīng)給予高度重視，并配合預(yù)算、債務(wù)管理部門做好相關(guān)管理工作；對于地方政府債券在發(fā)行和交易階段存在的各種特殊情況，證監(jiān)會等相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時制定相應(yīng)的部門規(guī)范，并在時機成熟時將其提上立法程序，最終使其成為穩(wěn)定、完善、可行的法律法規(guī)；同時，也應(yīng)當(dāng)賦予地方政府一定的立法自主權(quán)，使各個地方政府能夠根據(jù)自身實際情況對債券的面值、利率、發(fā)行手段、交易形式等進行專門的規(guī)定，保證其所發(fā)行的債券能夠更好地滿足公共支出需要，促進地方社會經(jīng)濟發(fā)展。

6、制定完善的、符合國情的財政責(zé)任法，將地方政府官員應(yīng)承擔(dān)的財政責(zé)任予以明確化。建議將《財政責(zé)任法》的立法盡早提上議事日程，明確規(guī)定地方政府官員在防范債務(wù)風(fēng)險、保證地方政府財政健康運行方面的各項職責(zé)；制定完善的處罰措施，對執(zhí)行財政責(zé)任法規(guī)不力的地方官員予以行政處罰，抑制地方政府官員一味追求政績而任意擴大債務(wù)規(guī)模的不良風(fēng)氣；對于嚴(yán)重違背自身財政責(zé)任、導(dǎo)致地方政府債務(wù)危機爆發(fā)的行為，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的刑事處罰措施，從而對任意違背財政責(zé)任法律的地方官員形成震懾。上級財政部門要定期考核地方政府對財政制度的執(zhí)行情況，對執(zhí)行得力的官員予以獎勵，對執(zhí)行不力的官員給予相應(yīng)的行政處罰，與法律制度相配合形成完善的財政追責(zé)體系。

（作者單位：廈門大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院財政系）

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（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）