非經營性國有資產的配置與監管

非經營性國有資產的配置與監管

話題嘉賓

紀益成:廈門大學評估研究中心主任、二級教授、博士生導師，是新興學科——資產評估學科（國內高校首設且惟一的碩士和博士點）的學科帶頭人及該方向博士后聯系導師；是國內最早提出“稅基評估”概念并對其展開研究的學者。長期從事資產評估、財政、稅收管理、投資等領域的教學、研究和實踐活動

匡小平：二級教授，財政學學科點博士生導師，應用經濟學博士后合作導師，長期從事應用經濟學（公共經濟與政策、財稅理論與政策）領域的教學與研究，擔任全國高校財政學教學研究會副會長、中國稅收教育研究會副會長等

張明：西南財經大學財政稅務學院教授，成都市第十六屆人民代表大會財政經濟委員會財經咨詢員，主要從事財政、政府預算和項目預算教學研究

楊燕英：中央財經大學政府管理學院公共事業管理系副主任，教授，主要研究財稅理論與政策、政府購買公共服務等

主持人

王光俊：《財政監督》雜志編輯

背景材料：

1月11日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于創新政府配置資源方式的指導意見》（簡稱《指導意見》），要求創新非經營性國有資產配置方式。對用于實施公共管理和提供公共服務目的的非經營性國有資產，堅持公平配置原則，積極引入競爭機制提高配置效率，提高基本公共服務的可及性、公平性。

《指導意見》指出，要推進非經營性國有資產整合與共享。在清產核資、界定產權的基礎上，進一步打破部門行政化分割，構建共享平臺，實現公共科技、教育、醫療、文化等資源開放共享。建立資產共享共用與資產績效、資產配置、單位預算掛鉤的聯動機制，避免資產重復配置、閑置浪費。對行政事業單位超標準配置、低效運轉或者長期閑置資產，要建立完善的調劑機制，有效盤活存量資產，實現高效利用。按規定程序報經批準后，允許將部分閑置的非經營性國有資產轉為經營性國有資產。

《指導意見》還要求嚴格非經營性國有資產建設項目審批，強化預算約束和財政撥款控制，符合預算管理規定的非經營性國有資產配置涉及的管理費用支出具體安排應編入預決算，經同級人民代表大會或其常務委員會審議批準后應向社會公開。建立健全全方位、多層次的資產管理和監督體系，建立工作機制，加強資產使用、處置和收益管理，確保規范高效使用、公開透明處置，確保資產處置收入和出租、出借收入應收盡收，防止國有資產流失。

在當前市場化改革不斷深化的背景下，非經營性國有資產作為重要的社會事業資源，亟需引入市場化手段和方法，促進公共資源配置更高效、更公平、更可持續。此次《指導意見》提出，各省（自治區、直轄市）可根據經濟社會發展需要，將部分統籌使用后仍閑置的非經營性國有資產轉為經營性國有資產，其經營收益或出讓變現所得上繳財政，統籌用于保障和改善民生。為什么要統籌使用非經營性國有資產？我國非經營性國有資產管理現狀如何？怎樣提高非經營性國有資產的配置效率？非經營性國有資產的整合與共享如何落地？如何建立全方位、多層次的資產管理和監督體系？本期監督沙龍關注非經營性國有資產的配置與監管，圍繞相關話題展開探討。

統籌使用非經營性國有資產

主持人：非經營性國有資產是國有資產的重要組成部分，隨著我國經濟社會的發展，非經營性國有資產的存量規模不斷增長，其配置效率與監管也日益受到關注。請您談談我國非經營性國有資產的管理現狀？

紀益成：國有資產是指法律上確定為國家所有并能為國家提供經濟和社會效益的各種經濟資源的總和，而據國有資產的具體分布、使用和管理等的不同，國有資產可分為經營性國有資產和非經營性國有資產。在一定條件下，非經營性國有資產和經營性國有資產可以互相轉換，自改革開放以來，非經營性國有資產轉換為經營性國有資產的情形越來越多：如2010年以來發展文化產業，不少原來屬于事業單位的科、教、文、衛、體，通過改制形成文化產業的重要企業，在這個文化產業大發展時期，就有較大數額的非經營性國有資產轉換為經營性國有資產。經營性國有資產轉換為非經營性國有資產發生在早些時候，如上個世紀八十年代的改革開放初期，我國大多數事業單位都實行行政首長負責的管理體制，行政首長對本單位有經營管理權、機構設置權、用人自主權和分配決定權。但是，針對當時我國許多研究機構與企業相分離，研究、設計與教育、生產相脫節的狀況，國家啟動了科技體制改革。于是，從事技術開發的研究機構，有的逐步發展成為經濟實體，有的在聯合的基礎上并入企業，有的自我發展為科研生產型的企業，或者成為中小企業聯合的技術開發機構。我國科研、衛生、教育、文藝等領域的事業單位開始實行企業化的管理體制。此次《指導意見》提出，各省（自治區、直轄市）可根據經濟社會發展需要，將部分統籌使用后仍閑置的非經營性國有資產轉為經營性國有資產，其經營收益或出讓變現所得上繳財政，統籌用于保障和改善民生。

我國非經營性國有資產可分為機關單位的非經營性國有資產與事業單位的非經營性國有資產，企業所屬的事業單位非經營性國有資產與社團單位非經營性國有資產，境內非經營性國有資產與境外非經營性國有資產，有形的非經營性國有資產與無形的非經營性國有資產，中央非經營性國有資產與地方非經營性國有資產，在用非經營性國有資產與非在用非經營性國有資產，存量非經營性國有資產與增量非經營性國有資產，專用非經營性國有資產與非專用非經營性國有資產等。在1988-1998年期間，國家國有資產管理局將國有資產劃分為經營性國有資產、行政事業性國有資產和資源性國有資產三大類，并按這三大類實行分類管理。1998年以后，國家國有資產管理局撤銷，財產評估、統計評價和國有資本金管理三個司并入財政部，從此以后，我國行政事業性國有資產管理基本在財政部門。

我國現行的非經營性國有資產管理的行政規章制度包括：（1）行政單位國有資產管理暫行辦法(財政部令第35號)2006年5月30日；（2）事業單位國有資產管理暫行辦法（財政部令第36號）2006年5月30日；（3）財政部關于印發《事業單位及事業單位所辦企業國有資產產權登記管理辦法》的通知（財教〔2012〕242號）；(4)關于開展事業單位及事業單位所辦企業國有資產產權登記與發證工作的通知（財教函〔2013〕243號）；(5)行政事業單位國有資產管理信息系統管理規程（財辦〔2013〕51號）；(6)關于印發《地方政府專項債務預算管理辦法》的通知（財預〔2016〕155號）；(7)關于印發《地方政府一般債務預算管理辦法》的通知（財預〔2016〕154號）；(8)關于做好事業單位政府購買服務改革工作的意見（財綜〔2016〕53號）；(9)關于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見（財綜〔2016〕54號）；(10)關于印發《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》的通知（財會〔2017〕1號）；(11)關于印發《行政事業單位國有資產年度報告管理辦法》的通知（財資〔2017〕3號）；(12)關于印發《政府會計準則第3號——固定資產》應用指南的通知（財會〔2017〕4號）。

匡小平：對于非經營性國有資產而言，我國不同的學者對其所下的定義不同，但內涵無非都包括非經營性國有資產不直接參與生產流通領域，不直接創造物質財富，不具有增值保值功能，不參與市場營利，不以實現盈利為目的，主要用于科學、教育、文化、醫療保健、社會保障、社會團體、國防和其他非政府組織等公共部門的資產。

隨著我國改革的不斷深入，經濟社會的發展和政府職能的轉變，社會服務性支出比重逐漸上升，非經營性國有資產比重增加。但是，目前我們對非經營性國有資產的管理監督等體系還沒有很好地與經濟發展相同步。雖然在不同的歷史階段，我國曾對非經營性國有資產進行過一些改革和補充，比如：2003年國務院成立國有資產監督管理委員會，接管部分國有大中型國有企業的國有資產，2006年7月1日起施行《行政單位國有資產管理暫行辦法》等文件，這些探索和改革對非經營性國有資產的管理、運營等有了較好改進，但是，我們對非經營性國有資產的管理還是存在一些問題：

一是體制不順，管理職責不清。由于我國對非經營性國有資產的管理并不是由一個主管部門來行使相關職責，這容易造成行政事業單位出資人職責不明，代表不統一，若出現問題，則會彼此推卸責任，造成無人承擔責任和多頭行政的尷尬局面。

二是制度建設滯后，管理不規范。目前，我國并沒有形成相對比較系統的非經營性國有資產管理辦法，而現行的《行政事業單位國有資產管理辦法》這一綱領性文件主要是針對行政事業單位國有資產的存量資產進行的管理，其對數量、質量和結構等的規范性相對比較欠缺，這與我國當前的改革發展和市場經濟的要求也不大適應。

三是產權關系不清，資產流失問題嚴重。改革開放后，由于我國經濟體制發生了根本性的轉變，使得相當一些事業單位非經營性國有資產的性質也發生了根本性的變化，例如在處理非轉經的過程中，有關主體并不按規定程序辦事，使得國有資產變為自己的“小金庫”，因而人為因素造成了國有資產大量流失。

四是資產的不合理配置，使用和配置效率低下。我國非經營性國有資產流失最重要的一個原因是長期以來行政配置手段基本上壟斷了其配置方式，這就像是在市場經濟中，我們運用行政手段來調控市場一樣，總會帶來許多的弊病。缺乏合理有效的資產資源配置標準體系以及沒有注入市場因素、競爭因素等，以及單一的資產行政配置手段極容易滋生腐敗等現象，導致資產在各個部門之間配置不均勻，效率也較低。

張明：我國非經營性國有資產經過這些年強化管理，目前總體上與發展形勢基本一致。特別是經過1994年、2006年兩次全國行政事業單位國有資產清查，以及相應的強化管理之后，行政事業單位非經營性國有資產管理水平大大提高，一些單位相關管理制度基本健全完善，行政事業單位非經營性國有資產從“入口”到“出口”的管理已基本確立。但由于各種原因，一些地方仍然存在比較嚴重的問題：一是依然存在資產量賬實不符和賬外資產；二是依然存在損失浪費和資產流失；三是資產配置不合理，使用效率不高，如單位間資產擁有不均衡、不合理，資產閑置率較高，閑置資產缺乏調劑手段和調劑途徑，流動性差，無法合理使用；四是資產占用不合理，社會化利用率低；五是資產產權欠清晰，國有資產被集體單位無償占用；六是非轉經資產管理不規范，造成國有資產損失；七是資產計價不實，產權變動中資產權益難以有效保障。欣慰的是，這些單位目前正在處理或糾正，管理也正在強化。

楊燕英：在我國，非經營性國有資產主要存在于行政事業單位之中。隨著經濟社會的快速發展，非經營性國有資產的總量規模也在不斷增長。但由于行政事業單位國有資產與經營性國有資產的使用領域不同，對使用結果的評價體系也不同，因而對于社會公眾而言，其使用效率情況受關注的程度相對較低；再加上行政事業單位的專業性較強，使其不像經營性國有資產那樣易于通過各種財務指標進行監督。事實上，隨著國家投入的不斷增加，行政事業單位占用國有資產的總量增長速度很快，但管理和監督的手段卻沒有相應跟上，資產流失、使用低效、損失浪費的現象比較嚴重，必須引起各方的高度重視。個人認為，長期以來，我國非經營性國有資產在管理中存在以下幾個主要問題：第一，許多行政事業單位資產管理意識淡薄，缺乏嚴格的制度規范，資產在購置、使用、保管、登記等方面的管理漏洞較大，導致資產購置隨意性大，使用效率低下，資產損失、流失現象比較嚴重。第二，非經營性國有資產管理體制不健全，資產管理主體責任不清晰，監督權力交叉重疊與缺位錯位并存，監督手段匱乏，導致監管效率低下。第三，行政事業單位的資產購置管理沒有與資產存量管理掛鉤，缺乏充分動員存量資產的動力，導致資產重復購置或低效購置現象極為普遍。第四，非經營性國有資產轉經營性國有資產的政策不清晰，存在于行政事業單位的大量閑置資產沒有得到充分有效的利用，造成公共資源的浪費和損失。第五，在非經營性國有資產管理中，只重視實物管理而忽視資產的價值管理，導致資產管理與財政、財務管理相分離，單位賬面上只反映資產的購置支出情況，不反映單位存量資產及其存在狀況，造成財政資金使用的低效。

主持人：《指導意見》提出，要創新非經營性國有資產配置方式，目標是要引入市場化手段和方法，實現更有效率的公平性和均等化，促進公共資源配置更高效、更公平、更可持續。您對此作何解讀？

匡小平：創新非經營性國有資產配置方式，主要是改變過去以政府行政手段為主的資源配置方式，因為隨著我國市場經濟的不斷深入發展和政府職能的轉變，公共支出的目標不僅僅是為了保證國家機器正常運轉，還要更多地向社、教、文、衛等方面傾斜，而且要改變過去以資源配置為主的方式轉向以社會收入分配為主。在實現“一傾斜一轉向”的過程中，要更加注重資源的配置效率、公平性和均等化等問題，以實現非經營性國有資產的高效配置和可持續發展，這就需要在非經營性國有資產的配置當中引入市場化機制。

在非經營性國有資產配置中引入市場化的手段和方法，“南寧模式”是有益的探索。廣西南寧成立的“威寧公司”對行政性國有資產采用“集中管理、分類處置、市場經營、資本運作”的原則，運用出租、拍賣、租賃經營等方法，著重強調了市場作用。同樣在西方那些發達的市場經濟國家，政府也不直接參與非經營性國有資產的生產流通和經營管理，而是在制定比較嚴格的法律和監管條例的基礎上將其推向市場，讓其遵循市場運作規律，按市場化的運作方式來促進相關社會事業的不斷發展。

不僅要發揮市場機制在非經營性國有資產配置中的決定性作用，還必須更好地發揮政府的作用。要運用市場化的手段和方式，比如合同外包、用者付費、特許經營、憑單制等方式引入競爭來發揮市場在資源配置中的優勢，同時要加強政府在立法、監督等方面的作用，兩者不可偏廢，才能更好地實現非經營性國有資產在各個部門之間的公平，從而實現其高效、可持續發展。

張明：迄今為止，人類通過實踐發現的比較高效、公平的資源和資產配置方式，就是市場配置方式。因此，《指導意見》提出創新非經營性國有資產配置方式，引入市場化手段和方法，實現更高效、公平、可持續的公共資源配置。但具體實施上卻是一個非常綜合復雜的、制度建設及實踐的、非經營性國有資產的全流程業務管理問題，遠非一句話那么簡單。其中既包括資產配置標準制定、資產整合開放、共享共用等統籌管理；也包括資產清理核實、避免重復配置、閑置浪費，以及資產使用績效評價、資產存量調劑盤活、高效利用等日常管理。既包括資產采購預算編制、申報審批，強化預算約束和財政撥款控制；也包括建立健全全方位、多層次資產監管體系和工作機制，加強資產使用、處置和收益管理，確保規范高效使用、公開透明處置，確保資產處置收入和出租、出借收入應收盡收，防止國有資產流失。既包括代表政府的財政部門的所有權管理，主管部門的經營權監管，以及使用單位的占有權管理；也包括同級人民代表大會或其常務委員會審議批準監管及其向社會公開。因此，這是一個不能一蹴而就的政府部門整體的系統工程，需要長期深入、具體細致的業務工作。

楊燕英：《指導意見》提出的創新非經營性國有資產配置方式，“對用于實施公共管理和提供公共服務目的的非經營性國有資產，堅持公平配置原則，積極引入競爭機制提高配置效率，提高基本公共服務的可及性、公平性。”這無疑是推進政府治理體系和治理能力現代化的重要舉措。現代政府治理創新的一個重要標志，就是在傳統的由政府提供公共服務的領域中引入市場機制，實現政府公共服務提供方式的轉變，使政府由“劃槳”轉變為“掌舵”，由管制型政府轉向服務型政府。政府通過購買服務、與私人合作、特許經營等方式，利用市場化的手段和方法，完成向社會公眾提供公共服務的任務。這樣，既能夠將大量公共服務的事務性工作交由市場承接主體完成，從而進一步活躍市場，并通過鼓勵競爭促進公共資源的公平分配和公共服務質量的提高，也能夠使政府從一般事務性的工作中抽身出來，集中精力履行政策制定、監督管理等職責，從而實現降低政府運行的行政成本、提高行政效率和公共服務供給效率的目的。事實上，非經營性國有資產與其他經營性國有資產一樣，都屬于公共經濟資源，其中都蘊含著巨大的經濟利益和社會利益。面對這么巨大的公共經濟資源，如何進行優化配置以及提高配置效率，使資源配置無論在模式方法上，還是范圍內容上，都能夠實現更加可持續，將直接體現出政府治理體系和治理能力現代化的水平。

在我國現有體制下，大量事業單位是政府公共服務的主要承擔者，其運行的資金來源也主要依靠財政直接撥款，因其專業領域各異，故而競爭壓力不大。但也正因為如此，其所支配公共資源的運行以及管理存在的低效、閑置、流失等問題也越加明顯，不得不通過創新政府資源配置方式倒逼其進行調整和改革。也就是說，通過政府創新資源配置方式，將市場競爭機制引入到政府非經營性國有資產運行和管理領域中來，利用政府購買公共服務等方式，引入大量社會組織參與公共服務供給的公平競爭，從外部給與事業單位競爭的壓力，從而促使其轉變觀念，激發其內部改革和創新的動力，積極參與競爭，最終成為真正的市場競爭主體。同時，在各類市場主體（包括事業單位）的競爭過程中，政府可以將公共資源公開、公平、公正地在各類承接主體中進行配置。一方面能夠實現公共資源配置的均等化，另一方面也能夠促使非經營性國有資產存量的有效動員和新增資產的高效配置。

主持人：《指導意見》要求推進非經營性國有資產整合與共享。比如進一步打破部門行政化分割，構建共享平臺；建立資產共享共用與資產績效、資產配置、單位預算掛鉤的聯動機制，避免資產重復配置、閑置浪費；有效盤活存量資產；將部分統籌使用后仍閑置的非經營性國有資產轉為經營性國有資產。為什么要統籌使用非經營性國有資產？據報道，非經營性國有資產統籌使用在實踐中執行難度比較大，特別是管理細節，比如近期北京、江蘇南通等地試點的向社會開放中小學體育設施政策，就有一系列問題需要解決：向社會開放后，體育設施被偶然損壞后影響學校的正常教學怎么辦，損失由誰承擔，誰來保障安全……您認為非經營性國有資產的統籌使用在執行中可能面臨哪些困難？有何解決之策？

紀益成：根據國外的經驗和國內經營性國有資產管理的經驗，統籌使用非經營性國有資產能夠促進公共資源配置更高效、更公平、更可持續。當然，在現有的體制和機制下要全面開展統籌使用非經營性國有資產可能面臨著一些主要困難：第一，存在著中央和省級地方、省級以下地、縣、鄉鎮多級政府，以及社區的不同產權主體和管理體制，從而有不同資金來源并形成不同非經營性國有資產和使用主體與責任主體，進而造成非經營性國有資產使用、管理運行中的利益沖突和矛盾，也容易出現不同層級的非經營性國有資產的重復建設。第二，相對于經營性國有資產，非經營性國有資產主要體現社會效益，其經濟效益一直不太明顯，容易導致擁有單位忽略非經營性國有資產可以創造和帶來的經濟價值和增值。第三，長期實行收付實現制的財務會計制度和收支兩條線平行的管理制度，不利于各級機關事業單位的監管，較容易產生分散和閑置。因此，建議通過不斷改革，打破影響和限制非經營性國有資產產生效用和效益的舊的體制和機制，建立起新體制、新機制。

匡小平：由于多方面原因，非經營性國有資產并沒有引起我國相關學者和專家的高度關注，如果非經營性國有資產的主要管理者存在缺位和失職，那么面對巨大資產的誘惑，行政事業單位便會為自己謀取私利，造成行政事業單位的腐敗競爭，加大社會貧富差距，加劇社會矛盾等。統籌使用能在某種程度上避免此類問題的發生。首先，目前統籌使用的物質基礎逐漸形成——資產的閑置和低頻率使用。在我國存在著龐大、閑置而使用頻率又很低的行政性國有資產，就這部分閑置的資產來說，其整合使用的空間較大，倘若能對此進行合理引導，實現資產的共享共用將不再是難題。其次，統籌使用能夠盤活閑置的資產，為行政事業單位帶來經濟和社會效益。再次，有利于國家從宏觀層面對非經營性國有資產進行調控，以實現政府的資源配置職能和促進經濟社會公平的職能，統籌使用非經營性國有資產能夠從一定程度上遏制“暗箱操作”、腐敗等不良行為的產生，避免國有資產的流失。不僅如此，通過統籌使用采取市場化運作的方法從而改變過去單一的以行政手段為主的方式，將我國的非經營性國有資產運作陽光、透明，不斷強化內外部約束機制，加大對資產的監控力度和執行力度，使得資產在運營過程中的每一個環節都處在相關的監控之下，從而提高國有資產的正常運作，避免人為因素造成國有資產的流失，以此來實現非經營性國有資產收益的最大化。最后，統籌使用也是政府財力緊張下所實行的一個可采用策略。我國自從實行積極的財政政策以來，每年的財政赤字造成政府財力緊張。我國非經營性國有資產高達數百億金額，統籌使用能夠在一定程度上緩解政府財政壓力。

統籌使用非經營性國有資產在現實生活中面臨著諸多困難：一是在實踐中執行比較困難。這是因為非經營性國有資產也具有某些“變現”的功能，使得有些單位拿非經營性國有資產作為自己的私利，統籌使用會損害其利益，因此可能會變相進行抵制，加大了執行難度。二是運營中的困難，非經營性國有資產在運營中面臨著責權不清、所有者不明，從一些地方的實際情況來看，所有權問題是其根本的癥結所在。

對非經營性國有資產進行統籌使用，首先要組織全面清查，在核實可用資產存量的前提下，集中閑置資產，嘗試無償調劑使用。要建立非經營性國有資產管理電子信息化平臺或者類似于實物的“公儲倉”；用這種信息化平臺去收儲全國或者省市范圍內閑置的行政性資產，以供其他需要這種資產的相關事業單位通過資產配置預算核準程序進行選擇，在進行選擇時可以嘗試無償的方式將資產直接劃撥給需求單位，從而將“死”的資產進行合理、有效地流通轉變成“活”的資產。其次掛鉤經濟利益，試行有償共用，例如在對北京、江蘇南通等地試點的向社會開放中小學體育設施政策中就可以嘗試低價收費的方式來進行管理，當這些體育設施出現磨損時，就可以拿這些資金去維修更新設備。最后完善使用機制，建立無償和有償相結合的使用方式。運用行政手段，納入相應的市場因素，采用調劑、租賃和聯營等方式，讓各個使用資產的行政事業單位和個人從思想上轉變對資產配置方式的使用理念，以改變長期以來的思想束縛，從思想上真正解放事業單位對資產“獨自占有、侵吐共物”的認識，進而推動行政性資產資源共享共用的廣度和深度。統籌使用范圍的擴展，將有利于最大限度地提高非經營性國有資產的配置效率和使用效率。

張明：之所以要統籌使用非經營性國有資產，就是因為非經營性國有資產量大且閑置較嚴重，使用效率低，浪費嚴重，整體效益差；統籌使用就是要提高使用效率，降低閑置率。

非經營性國有資產統籌使用執行可能面臨的困難，可能主要有：一是統籌使用的統籌管理問題，二是統籌使用的維護保養擔責和使用擔責等問題。統籌使用的統籌管理屬于部門管理問題，基本可由相關主管部門承擔。因為，某一類非經營性國有資產基本上歸屬某一主管部門監管，如中小學體育設施歸屬當地教育部門等，這些主管部門通常都有相應的社會服務及管理職能。統籌使用的維護保養擔責和使用擔責等屬于社會問題，如上所提相應影響、損壞、維護保養、使用糾紛、使用事故等的擔責問題，這在目前的社區公共體育設施使用上已有充分體現。

個人建議，解決之策：一是統籌管理部門要做好相關統籌管理工作，如從使用及效率等方面，考慮統籌場地規劃、設施設置、管理維護等。二是統籌使用的維護保養執行責任歸屬作為資產占有者的政府部門及單位，如在使用場所設置相應告示、標示或說明、要求等，要求使用者遵守執行，如有違反自行擔責；如產生場所不良影響，則應及時勸阻制止。三是對可能產生的擁擠象征性收費，以避免擁擠或出現不測，同時補償維護管理費用。四是同級或上級財政應對統籌使用部門單位予以相應經費如維護費、管理費及相應人員費補助等。

楊燕英：我國現行行政事業性國有資產實行的是“國家統一所有，政府分級監管，單位占有、使用”的管理體制。在這一體制下，大量由行政事業單位占有和使用的非經營性國有資產基本處于分散監管的狀態，缺乏統籌管理的機制。但從提高非經營性國有資產運營和管理的效率角度來看，盤活存量、優化增量則是我們必須堅持和落實的原則。也只有這樣，非經營性國有資產的重復購置、低效使用等問題才能夠得到有效解決。因此加緊研究非經營性國有資產統籌使用的相關辦法和協調管理機制，就成為當務之急。類似中小學體育設施向社會開放等政策之所以在實際執行中遇到阻力，其最大的癥結，在于沒有很好地解決主體責任問題。當各方主體應當承擔的責任沒有界定清楚，相應的權益也得不到保障的情況下，即便政府采取行政命令手段，也仍然難以將政策落到實處，最終會形成一種明明是政府制定的好政策，但結果卻出現中小學不滿意、市民也不滿意的尷尬結果。深究其原因，無非是面對未來可能發生的各種事件導致的后果應該由誰來承擔責任這一問題沒有得到很好的解答。因此，在研究此類惠民的公共資源統籌使用政策時，必須首先明確劃分主體責任，然后再制定相應的配套措施以保障各方權益。只有這樣，才能真正推動政策落地和實施有效，也才能真正提高此類非經營性國有資產的統籌使用效率。

主持人：《指導意見》提出要制定行政事業單位資產配置標準體系，針對通用、專用資產實施不同的配置標準。對此您有何看法？怎樣提高非經營性國有資產的配置效率？

紀益成：制定行政事業單位資產配置標準體系是根據各個不同行政事業單位的不同和實際需要，并按照相應的標準來配置非經營性國有資產，使得既能滿足不同行政事業單位的客觀需要，又不會造成因沒有標準或采用“一刀切”的資產標準體系導致的非經營性國有資產配置的不合理而產生的浪費或不夠。與經營性國有資產一樣，通用非經營性國有資產與專用非經營性國有資產也存在不同的功能和效用，其在使用和管理上也存在一定的差異，所以針對通用、專用資產實施不同的配置標準也是非經營性國有資產進行科學管理的需要。

關于提高非經營性國有資產的配置效率的舉措，我認為除了要嚴格非經營性國有資產建設項目審批，強化預算約束和財政撥款控制，符合預算管理規定的非經營性國有資產配置涉及的管理費用支出具體安排應編入預決算，經同級人民代表大會或其常務委員會審議批準后應向社會公開，確保非經營性國有資產得到規范高效使用、公開透明處置之外，還需加強對非經營性國有資產的日常財務會計核算、財務管理、資產評估，以及落實非經營性國有資產使用的責任的獎懲等配套措施。

匡小平：非經營性國有資產配置和監管體系的構建是我國現階段所面臨的亟需解決的棘手問題，同時也是我國行政事業性國有資產管理工作的重難點所在，因此，我們所面臨的核心問題就是要努力構建系統的資產配置監管體系。《指導意見》指出要制定行政事業單位資產配置標準體系，針對通用、專用資產實施不同的配置標準，這體現了在對資產進行管理時要具體問題具體分析，切忌“一刀切”，要運用科學的原則和方法進行配置，從而實現資源的不斷優化和可持續，起到遏制資產配置失衡、苦樂不均的局面。

就怎樣提高非經營性國有資產的配置效率而言，首先，由于專用、通用類資產的使用情況和屬性有所不同，在進行資產配置時要針對專用、通用類資產運用不同的方法進行配置。對于通用類辦公資產而言，其構成方式簡單，設定其配置標準也就相對方便得多，大都采用數量標準和價值標準相結合的方式進行配置，即限定每個部門、單位和個人使用資產的數量和價格上限。設定專用類資產的配置標準和通用類資產有所不同，專用類資產的配置標準的設定不僅要體現到財政部門和主管部門的監控上，還要考慮相關單位和個人占有資產的技術指標。所以對于專用類資產來說，要考慮運用管理標準與技術標準相結合的方法，要在結合特殊行業業務的相關需求的情況下科學研討相關技術指標和管理指標。其次，要建立系統性的行政事業單位國有資產配置標準體系。資產配置標準科學化、合理化、簡潔化、實用化不僅有利于深化財政改革、優化國有資產配置、提高財政資金使用效率，而且有利于推進黨風廉政建設，建設節約型政府。應當明確配置內容，合理確定配置對象和范圍，規定價格上限，制定配置數量辦法，明確資產管理規定和監督等，制定資產配置標準，切實提高非經營性國有資產配置效率。最后，行政事業性國有資產的配置標準應該隨著經濟社會的不斷發展，人民生活水平的不斷提高以及公眾對公共物品和政府服務需求的變化而進行相應地調整和完善，這就需要我們運用與時俱進的、發展的眼光去對待非經營性國有資產的配置。

張明：我國行政事業單位實行資產配置標準是客觀和十分必要的，因為，針對任何社會事態或事件的履職，都需要相應的人力、物力來實施。我國行政事業單位履職必須有相應的資產予以支撐，必須配備相應的資產，這是客觀的；同時行政事業單位履職必須的資產支撐，又是有客觀限量的，即由履職范圍和工作強度決定的資產必須量，超過該限量又是多余的、不必要的。因此，行政事業單位履職必須有的相應資產支撐，必須也應當實行資產配置標準體系的針對性管理控制，而且這種管控也必須針對通用、專用資產實施不同的配置標準。

要提高非經營性國有資產配置效率，必須有針對性地按我國行政事業單位類別、履職范圍、工作量、業務范圍、業務量、業務強度等指標，按通用、專用項目實施不同資產配置標準，才能提高非經營性國有資產配置效率。如我國教育、衛生、司法、市政、水務、社保等行政事業單位，相應的業務種類、履職范圍、工作量、業務范圍、業務量、業務強度等大相徑庭，相應的通用資產如人均辦公設施配置標準或可以大體相同，但從事專業業務所需用資產則完全不同，因而必須實施各自專業不同的資產配置標準。這樣便可避免資產配置不必要的多余閑置，提高非經營性國有資產配置效率。

楊燕英：行政事業單位的資產配置標準是基于事業發展需要并綜合考慮其他影響因素制定的，是保證事業發展和節約高效利用公共財政資源、避免浪費的客觀需要。但是，由于事業單位呈現出多領域、多種類、專業差異大、涉及范圍廣等特點，在資產配置標準上難以實行“一刀切”的政策，除辦公家具、通用設備等通用資產配置標準必須統一外，一些專業設備、專用資產必須單獨設置配置標準，甚至可能一臺設備一個標準。因此，在制定行政事業單位資產配置標準體系的過程中，必須區別對待通用資產和專用資產，并分別制定配置標準。這樣既保證了行政事業單位資產配置標準的統一性，也充分考慮了專用資產的特殊性，將規范性與靈活性有機地統一起來了。

建立健全全方位、多層次的資產管理和監督體系

主持人：《指導意見》還要求嚴格非經營性國有資產建設項目審批，強化預算約束和財政撥款控制，符合預算管理規定的非經營性國有資產配置涉及的管理費用支出具體安排應編入預決算，經同級人民代表大會或其常務委員會審議批準后應向社會公開。將非經營性國有資產納入預算管理釋放了什么信號？要確保非經營性國有資產得到規范高效使用、公開透明處置，還需哪些配套措施？

匡小平：政府預算須經法定程序嚴格審批，具有法律約束效力。把非經營性國有資產納入預算管理，一是從法律的高度重視了對非經營性國有資產的管理；二是從管理的角度強化了人大和社會對非經營性國有資產的監督；三是資產管理與預算管理相結合，將能夠從源頭上控制非經營性國有資產增量，存量資產也可以相應調整，以此來實現在不同單位、部門間共用共享非經營性國有資產，而且在很大程度上也能夠遏制住對資源的浪費，有利于實現資源配置趨向均等化發展的目標，也有利于從根本上解決資產配置差異化過大的矛盾，從而促進社會主義和諧社會的發展。

除此之外，要加大配套措施的整合力度。第一，不僅要加強建設管理信息化平臺，同時還要加大對資產的動態管理。把資產管理和預算管理相互結合，對現有信息化軟件進行完善和補充，拓展資產管理軟件各項功能，有效聯接部門預算、財務核算、政府采購以及國庫集中支付等系統，讓各個系統相互監督，相互促進，以此來實現信息的高效共享共用。第二，加強管理，制定資產配置的標準以及最低使用年限要求，確保資產合理更新，從而實現資產的科學配置。第三，建立健全標準化的資產預算編制體系操作程序，并且要加強執行力度，規范實物費用定額體系。將非經營性國有資產配置預算的操作流程與國庫集中收付、投資評審、績效評價等多個環節進行緊密環環相扣，從而發揮相互制約、相互監督、相互促進的作用。第四，要對資產的共享共用、監控、配置等機制進行創新和改革。應著力推動資產管理和預算管理的有效結合，科學創設資產配置機制和配置體系。

張明：非經營性國有資產納入預算管理，在政府預算管理上并無歧義。因為，非經營性國有資產申購、審批、編入預算、采購執行等都是納入預算管理的。而這里的“符合預算管理規定的非經營性國有資產配置涉及的管理費用支出具體安排納入預決算”，即非經營性國有資產配置涉及的管理費用支出也要納入預算管理。而實際上，非經營性國有資產配置涉及的管理費用，是非經營性國有資產配置活動所發生的各項費用，具體包括相關管理人員工資、福利費、差旅費、辦公費、折舊費、修理費、物料消耗、低值易耗品攤銷和其他費用等內容，這些費用主要是非經營性國有資產運輸、安裝、配套、調試等使用前期費用，在現有預算會計核算環節，上述費用通常通過“事業支出”(借記)，計入行政事業單位“固定基金”(貸記)賬戶，并未以非經營性國有資產而以事業經費納入預算管理。顯然，這一規定形式上是強化非經營性國有資產配置及相關支出管理，實質卻起到了嚴格歸類管理行政事業單位支出，最終實現對行政事業單位支出控制的目的。

確保非經營性國有資產規范高效使用、公開透明處置需要的配套措施，至少要有：第一，非經營性國有資產“入口”到“出口”的“全生命周期”管理制度，如非經營性國有資產申購、預算申報、審批，以及報廢、清算處置等，嚴格控制行政事業單位非經營性國有資產擁有量，以促進非經營性國有資產高效利用和公開透明處置。第二，建立健全非經營性國有資產績效評價制度，確保非經營性國有資產規范高效使用。第三，建立健全行政事業單位非經營性國有資產信息公開制度，以確保非經營性國有資產處置公開透明。

楊燕英：《指導意見》要求“嚴格非經營性國有資產建設項目審批，強化預算約束和財政撥款控制，符合預算管理規定的非經營性國有資產配置涉及的管理費用支出具體安排應編入預決算，經同級人民代表大會或其常務委員會審議批準后應向社會公開”。一方面充分體現了加強非經營性國有資產存量管理、優化增量結構的政策導向；另一方面強調通過加強預算約束和撥款控制，強化對非經營性國有資產的監管，從而有效解決長期以來各行政事業單位只重視資產購置數量而忽視資產使用效率的問題。通過將非經營性國有資產納入預算管理并隨預決算一并向社會公開，能夠實現全社會對非經營性國有資產的監督，保障了社會公眾作為非經營性國有資產管理的最終委托人應當擁有和行使的監督權力。由此可以清楚地看出，無論是盤活存量、優化增量，還是利用預算這一現代財政治理工具強化管理，亦或是要求向全社會公開資產管理情況，都充分反映了政府治理能力現代化的客觀要求。

要確保非經營性國有資產得到規范高效使用和公開透明處置，除上述要求外，還應當進一步完善非經營性國有資產管理體制，明確各級政府、各部門、各單位的主體責任，完善內部控制，細化資產出租、出借以及事業單位利用國有資產對外投資和擔保行為的制度規則，規范資產處置等的標準及操作流程，制定非經營性國有資產統籌使用的協調機制，研究非經營性國有資產轉為經營性國有資產的方式與途徑等，并在未來政府編制的資產負債表中做專門反映，以加強監督。

主持人：您對建立健全全方位、多層次的資產管理和監督體系有何看法和建議？

紀益成：建立全方位、多層次的資產管理和監督體系，我認為除了采取與加強經營性國有資產監管的一些共性的舉措外，還需要從以下幾個方面著力加強對非經營性國有資產的監管：

一是建立非經營性國有資產的預算和決算制度，加強非經營性國有資產的預決算管理。《指導意見》要求嚴格非經營性國有資產建設項目審批，強化預算約束和財政撥款控制，符合預算管理規定的非經營性國有資產配置涉及的管理費用支出具體安排應編入預決算，經同級人民代表大會或其常務委員會審議批準后應向社會公開。

二是建立健全非經營性國有資產的日常管理制度，落實使用責任制度。

三是建立中央與地方、機關與事業、事業與社會、沿海與內陸地區等非經營性國有資產的科學合理的統一布局、配置、使用、有序流動和有效監管體制和機制，在保障各自職能正常發揮作用的前提下，最大限度發揮非經營性國有資產的分享和共用效用。在清產核資、界定產權的基礎上，進一步打破部門行政化分割，構建共享平臺，實現公共科技、教育、醫療、文化等資源開放共享。建立資產共享共用與資產績效、資產配置、單位預算掛鉤的聯動機制，避免資產重復配置、閑置浪費。

四是根據機關單位、事業單位、社團單位和企業單位的不同屬性和資產管理的不同特點，建立分別適應機關、事業、社團和企業單位的非經營性國有資產的監管制度。

五是建立適用境外非經營性國有資產特點的監管體制和機制，加強境外機構的非經營性國有資產監管。目前，境外的社會環境條件和多種主客觀原因，以及“鞭長莫及”，使境外的國資管理一直相對薄弱，其中的境外非經營性國有資產管理也不能例外。隨著一帶一路戰略的推進，設立在境外的相關機構也會越來越多，非經營性國有資產的數量和規模也將越來越多，建立適用境外非經營性國有資產特點的監管體制和機制，加強境外機構的非經營性國有資產監管也成為必然。

六是建立非經營性國有資產的資產評估制度，加強對非經營性國有資產的資產評估監管。建立非經營性國有資產的資產評估制度非常必要：首先，大多數非經營性國有資產都具有經濟價值或存在潛在經濟價值，都適用和需要進行價值管理，而資產評估是當前開展價值管理的重要計量技術之一，尤其是對在特定目的下的存在潛在經濟價值或僅以賬面價值形式存在的非經營性國有資產，急需經過資產評估。其次，非經營性國有資產與經營性國有資產存在一定的差異，現行的適用于經營性國有資產的資產評估制度不能完全適用非經營性國有資產的資產評估需要。再次，客觀上存在非經營性國有資產與經營性國有資產的互相轉換，尤其是隨著事業單位改革的深入，“公益三類”事業單位養老等逐步企業化，越來越多的事業單位的非經營性國有資產也將隨著轉換為經營性國有資產。此外，建立非經營性國有資產的資產評估制度既是非經營性國有資產管理的重要基礎，也是確保非經營性國有資產管理保值、增值的有效手段，而且也是非經營性國有資產管理的創新，目前雖有經營性國有資產的資產評估制度，但還沒有真正建立非經營性國有資產的資產評估制度。

匡小平：建立全方位、多層次的資產管理和監督體系，其根本目的是能夠從體制、制度和機制上遏制當前我們對非經營性國有資產的亂用、濫用和流失等現象的發生，切實提高非經營性國有資產配置效率。這就需要我們在各級財政部門建立一個集財政監督、部門自我監督、審計檢查、公民監督、媒體監督等于一體的縱貫標準設定、變更、執行全過程的動態監督體系。

首先，要構建保護國有資產的立體防線，堵住國有資產流失的黑洞。一是要加快完善相關法律法規，用法律法規去保護非經營性國有資產。保護國有資產必須有法可依，但是我國在這方面的法律法規建設還不是很完善，這就需要國家從立法的高度重視保護國有資產。二是建立完備的責任人追究制度。要明確責任制，嚴格依法追究失職、瀆職者，加大懲戒的力度并向社會公開。三是要建立專門的評估監督管理機構，準確評估國有資產，強化事業單位內部的監督管理機制。

其次，完善信息公開制度，建立全民參與監督體系。國家要對非經營性國有資產進行清查、摸底，估算全社會范圍內所有資產的價值，設立非經營性國有資產從投入、運營到報廢處置的時間年限等所有消息并向社會公開；要讓非經營性國有資產在陽光下運作，在公民、媒體等的監督下運行。

最后，要加大對非經營性國有資產監督管理體制、機制、制度的創新和改革。就制度而言，要實施管理與經營分設，按照政企分開、政資分開和政事分開的原則與辦法，把非經營性國有資產統一歸口管理，建立健全對非經營性國有資產投資預算和執行的審計監督制度，加強非經營性國有資產政府采購制度等相關制度建設。只有加大力度改革和創新當前我國非經營性國有資產的相關管理和配置的制度、體制和機制等，我們才能夠在根本上規范對非經營性國有資產的監管和配置。

張明：就非經營性國有資產范圍講，建立全方位、多層次的資產管理和監督體系，也就是建立行政事業單位的全方位、多層次資產監管體系。其實，在現有制度體系框架下我國行政事業單位資產是有多層次監管體系的。

第一層次是預算管理制度。即行政事業單位資產必須通過申購預算、審查批準、采購管理才能形成。其中任何行政事業單位的資產采購預算，都得經過主管部門、財政、人大的審查批準監管。

第二層次是行政事業單位財務規則和會計準則對非經營性國有資產的核算管理制度。現行行政事業單位財務規則和會計準則，分別對行政和事業單位非經營性國有資產有明確的區別界定和相應的核算管理規定，如行政單位資產是行政單位占有或使用能以貨幣計量的經濟資源，包括流動資產、固定資產(不計提折舊)、在建工程、無形資產(著作權、土地使用權等)等。流動資產是在一年內變現或者耗用的資產，包括現金、銀行存款、零余額賬戶用款額度、應收及暫付款項、存貨等，固定資產按單價和使用期限分房屋及建筑物、一般設備、專用設備、文物和陳列品、圖書和其他固定資產六類。事業單位資產是事業單位占有或使用的能以貨幣計量的各種資產、債權和其他權利，包括流動資產、固定資產、無形資產（專利權、商標權、著作權、土地使用權、非專利技術、商譽及其他財產權利）和對外投資（除國家另有規定外，不得用財政撥款及結余對外投資，不得從事股票、期貨、基金、企業債券等投資）等。行政事業單位及其主管部門、審計、國資、財政等是介入這一層次制度監管的主要部門。

第三層次是行政事業單位國有資產管理暫行辦法的管理制度。如1995年的《行政事業單位國有資產管理辦法》，2006年的《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》，以及2015年《財政部關于進一步規范和加強行政事業單位國有資產管理的指導意見》等。介入這一層次制度監管的部門主要包括：行政事業單位及其主管部門、審計、國資、財政等，主要是財政和國資部門。

第四層次是黨紀檢和國家監察的監管。黨紀檢和國家監察主要是從調查查處領導干部角度，介入行政事業單位非經營性國有資產監管的。

以上四個層次監管，應當說從“入口”到“出口”是實現了行政事業單位資產全方位監管的。如預算管理主要重在“入口”管理，也包括“出口”管理。財務規則和會計準則重在占有、使用核算管理，也包括使用效果、報廢、清算等“出口”管理。行政事業單位國有資產管理暫行辦法，則是直接以資產為對象的管理。黨紀檢和國家監察是從領導角度間接對行政事業單位資產的管理。目前，再從創新政府配置資源方式的角度，提出強化非經營性國有資產配置與監管，應當說制度體系建設基本完善，需要的就是如何實施執行了。

楊燕英：建立全方位、多層次的資產管理和監督體系十分必要。因為非經營性國有資產管理在本質上體現著多重委托代理關系，即全體公民將非經營性國有資產委托給政府進行管理，此時社會公眾成為最終委托人，政府則成為受托人，應當承擔受托責任；當政府將資產委托給各個行政事業單位進行具體地使用和管理時，政府又成為委托人，各行政事業單位成為受托人，承擔受托責任。但是由于信息不對稱等問題的客觀存在，這種多重委托代理關系在實際運行中，必然存在“逆向選擇”和“道德風險”的問題。為保證自身利益不受受托人的損害，委托人就必須加強監督，以此來促使受托人忠實履行受托責任。因此，建立全方位、多層次的資產管理和監督體系是十分必要的。一是必須完善法制建設。2014年我國新修訂的《預算法》中規定，各部門各單位要“根據其依法履行職能和事業發展的需要以及存量資產情況”編制預算，但對非經營性國有資產的管理和監督并未作出明確規定，因而導致法律依據不足。因此，應當進一步完善法律規定，至少應在“預算法實施細則”中增加相關條款，夯實管理和監督的法律依據。二是必須健全制度體系。無論在非經營性國有資產的需求管理、預算管理、采購管理、實物管理、使用管理、處置管理、轉性管理（非經營性轉經營性）等方面，都應當建立一系列的制度規范，扎好制度的籠子，防范道德風險。在充分利用市場機制盤活存量資產、優化增量資產的過程中，用規范化的制度防范各種人為因素帶來的風險，將權力關在制度的籠子里。三是必須突出主體責任。只有主體責任清晰，才能將責任落實到位，才能使問責制度真正有效。當然，在責任劃分的同時，也要賦予各個主體相應的權利，在防止國有資產流失的前提下，鼓勵其在提高資產使用效率、盤活存量資產等方面努力探索、大膽創新，充分調動其管理和監督資產的積極性。四是必須做好非經營性國有資產管理的基礎性工作，包括產權界定、資產清查、資產登記和資產統計分析等，做到資產管理的基礎工作全面、深入、扎實，為加強對非經營性國有資產的管理和監督提供基礎條件。五是要充分利用現代科技，提高管理和監督的效率。應當建立國有資產信息管理系統和信息庫，利用互聯網技術和大數據對非經營性國有資產的配置、使用、處置等實行動態管理。同時，利用各級政府建立的公共資源交易平臺，實現盤活存量資產和新增資產的市場化配置。六是應當建立投訴舉報制度，接受社會公眾的廣泛監督。

專家點評

總體上來說，我國目前非經營性國有資產管理水平較低，使用績效較差。主要表現在：第一，從觀念意識上來說，領導普遍不太重視該項資產的有效管理，可能更加注重的是如何避免在使用中違反財經紀律和流失，而如何促進公共資源高效、公平和可持續地使用往往被忽略。第二，從管理的基礎來看，有關的法律和規章制度不太健全，雖然最近國務院也頒布了《指導意見》，財政部也有許多相關的非經營性資產管理制度，但具體的實施細則還是不夠明確，在具體管理工作中，實施和執行都有一定的難度。特別是會計核算基礎也不完善，如何有效管理和高效使用很難核算清楚。第三，分割分散使用、誰申請、誰使用、誰占有，公共資源共享較困難。公共資源共享、開放的提倡已經是好多年的事情。從目前來看，有改進，但還是有許多問題，比如，在非經營性資產管理中，每年都在提倡資源的開放和共享，但實施過程中，區域壁壘、部門壁壘、單位壁壘，同單位不同科室壁壘，不同負責管理者壁壘等都使得共享和開放效果大打折扣。第四，責任制并沒有真正落實，所有者仍然是“虛位”，使用者、主管部門、財政部門都是所有者，但如何落實所有者權利、使用者的責任還不是很明確。第五，由于非經營性資產種類繁多，特性復雜，如何構建一個更明細、更科學的管理制度仍然還在建設中。

此次《指導意見》提出對非經營性國有資產配置方式進行創新，我覺得非常有必要且有重要的意義。第一，這是符合我國全面深化改革總目標和構建現代財政制度的必然要求。我國全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化。現代財政制度是國家治理體系和治理能力的重要基礎和支柱。非經營性國有資產管理的現代化必然要求對其進行創新和改革。第二，這是適應我國新常態下財政新形勢的要求。隨著我國經濟進入新常態，財政收支矛盾持續擴大，財政壓力上升。因此，提高財政資金的使用績效和現有資產存量的使用效率越來越重要。第三，對非經營性國有資產配置方式的創新，公平和均等化使用，也是當今世界各國都在努力的方向。

當前，由于沒有明確的、具體的、詳盡的、科學的、有效的績效考核制度規范，統籌使用非經營性國有資產在實踐中執行難度較大。再加上所有權虛位、不明確，要打破行政化分割，單位化、科室化分割甚至個人化分割的局面就很難。同時，產權不明確，公共資源使用過程中低效率是不可避免的。正因如此，要更多走向市場化。

——廈門大學經濟學院教授、博士生導師陳工

（本欄目責任編輯：王光俊）