城市環衛保潔市場化改革的調查與思考
——基于江蘇省宿遷市采用PPP模式建構“大環衛”體系的實踐

●葉鋒 于登才

城市環衛保潔市場化改革的調查與思考
——基于江蘇省宿遷市采用PPP模式建構“大環衛”體系的實踐

●葉鋒 于登才

宿遷環衛工人休息室

城市環衛保潔如何將職能分散保潔權打包整合，形成“一攬子”項目，構建“一體化、全覆蓋”的“大環衛”格局？江蘇省宿遷市率先啟動實施環衛保潔PPP項目，有效解決了市區環衛作業主體多元的問題，實現了“一把掃帚掃到邊”，推動了市區環衛作業逐步向規模化、集團化、一體化、智能化邁進，實現了環衛保潔質量“全省領先”。

PPP 環衛保潔 市場化改革

自國家啟動政府與社會資本合作（PPP）模式的推廣應用以來，江蘇省宿遷市為全面提高市區環衛管理和作業水平，促進文明城市建設，自2015年11月5日起，深入思考如何通過PPP模式引入“專業的人做專業的事”，通過積極推進政府與社會資本方深度合作，全面啟動了市區環衛保潔市場化改革工作。該市按照“一體化、全覆蓋”的要求，將原分散在住建、水務、交通、園林、環衛、街道等部門的保潔權全部打包整合，形成“一攬子”項目，環衛作業實現了“全覆蓋”，解決了管理保潔職能分散交叉的問題。改革后，道路清掃保潔面積達671.1萬平方米，比改革前約增加228.6萬平方米，增幅達51.7%。改革實施以來，宿遷市區環衛作業綜合實力達到江蘇省領先，實施環衛市場化改革，不僅有效化解了市區環衛管理矛盾，理順了環衛管理機制，還推動了市區環衛管理理念更新和作業模式創新，推動了市區環衛作業逐步向規模化、集團化、一體化、智能化邁進。

一、宿遷市相關改革背景

主要是基于以下兩大背景：國家宏觀政策的鼓勵以及符合宿遷客觀需要。

一是國家政策鼓勵環衛保潔市場化改革。2012年住建部《關于進一步鼓勵和引導民間資本進入市政公用事業領域的實施意見》中提出，“鼓勵民間資本通過政府購買服務方式，進入污水處理、環衛保潔、垃圾清運等市政公用事業領域的運營和養護”。2015年國務院辦公廳《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》中提出“鼓勵在公共服務領域推廣應用PPP模式”。2015年《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》中提出，“引入市場機制，發揮市場作用，吸引社會力量和社會資本參與城市管理。推行環衛保潔、園林綠化管養作業、公共交通等由政府向社會購買服務，逐步加大購買服務力度”。期間，重慶、海口、貴陽、盤錦等地在環衛保潔市場化乃至環衛綜合管理一體化改革方面進行了有益探索，環衛保潔管理市場化改革逐漸發展成熟。

二是宿遷市環衛管理矛盾需要市場化改革解決。宿遷建市20年來，特別是近幾年來衛生城市、旅游城市、園林城市、文明城市創建，市委市政府在中心城市建設和管理方面投入大量人財物力。但市區環衛管理和作業主體多元、政府直接投資、行業統攬、管干一體等傳統環衛運作模式導致的環衛保潔投入不足、人員老化、標準不一、效率較低、職責不清、監管缺位等問題始終沒有得到較好地解決。引入優質社會資本及其管理機制，穩步推進市區環衛保潔市場化改革，逐步向大環衛過渡，符合當前宿遷中心城市管理的現實需要。

二、宿遷市改革推進的基本情況

為穩步推進市區環衛保潔市場化改革任務，宿遷市財政局會同市城管局對市區環衛保潔市場化改革工作進行了認真研究和謀劃，全面落實改革各項任務。

（一）開展市區環衛保潔管理情況分析和調研

通過分析和調研，初步摸清市區環衛保潔管理中存在的主要問題包括：

1、環衛保潔管理和作業主體多元，監管協調難度大。市區環衛管理以市、區兩級管理為主，街道管理為輔。中心城區主次道路、人行道、綠化帶、公園廣場、河湖水面、背街后巷等清掃保潔工作，分別由市、區的環衛、園林、住建、水務、街道等多個部門負責，主體責任分散，條塊分割嚴重，管干不分、責任不清，市區兩級政府間、部門與部門之間經常出現推諉扯皮現象。

2、環衛工人工資待遇低，人員老化，環衛作業標準難落實。2015年市區64平方公里范圍內的環衛作業人員，“60、50”歲以上的人員比例超60%，環衛工人年齡普遍偏大，人工清掃體力上難以滿足環衛工作需要。環衛行業長期以來管干一體、政企不分，工資待遇偏低，環衛隊伍不穩定，積極性不高，無法實現環衛作業標準化管理的要求，也無法滿足城市快速發展帶來的應急管理需要。

3、環衛投入難保障。一方面，各區環衛設備超期服役，帶病作業、壞損嚴重；另一方面，不愿投入資金購置環衛保潔設備、進行環衛設施建設，即使是新購置的設備也存在長期閑置等現象。從大環衛的角度看，環衛管理在地域范圍上要逐步向鄉鎮、農村延伸，在領域上要逐步向各類垃圾分類收集、收運、有效化利用和處理等方向發展，據調研測算，環衛下一步的發展實際所需投入非常大，僅車輛投入將超過7000萬元。

4、環衛資源利用效率不高，大環衛格局難以形成。一方面，傳統運營的環衛體系機制，導致各區之間環衛資產及資源相對獨立，無法做到環衛資源的統籌調配及有效利用，造成資產利用效率不高甚至處于閑置狀態，大大增加了環衛作業運營及管理的成本。另一方面，目前的城市生產生活垃圾的無害化、資源化利用已引起各方面的高度重視和關注。宿遷市區的生產生活垃圾，各管一塊，塊塊分割，既影響環境質量，不便于城市管理，又增加了運營處置成本。

（二）外出考察學習先進地區做法和經驗

為有效解決宿遷市環衛市場化改革工作中存在的突出問題，去年5月，市財政局、市城管局赴貴州貴陽、廣西貴港和遼寧盤錦等地進行環衛市場化改革考察，重點圍繞市場化、大環衛、人員安置、機械化作業、政府付費和監管方面進行研究。重點學習考察六個方面的內容：

1、考察不同環衛市場化運作方式的效果。如貴陽市南明區采用傳統市場化模式，全區招標引進三家專業運營商分片負責區域的環衛保潔工作；烏當區通過引入專業企業購買環衛資產并負責區域內的環衛保潔；花溪區環衛保潔則實行PPP模式，由政府和社會資本共同組建的項目公司負責區域內的環衛工作。考察認為，由于各區采用的模式不同，環衛保潔效果也不同。花溪區由于采用規范化的PPP模式，環衛保潔管理更規范，效果也最顯著。

宿遷配齊鄉村垃圾存儲設施

2、考察構建一體化的大環衛體系。針對環衛作業條塊分割等問題，廣西貴港和遼寧盤錦等地均進行了不同程度的整合，“墻到墻”“紅線到紅線”內所有環衛工作實行“一把掃帚清到底”，公廁保潔、綠地及水面清潔、垃圾清運等均可納入到市場化范疇中。貴港、盤錦均在農村生活垃圾的收運處理方面引入了市場化企業，使垃圾圍村、圍城等問題得到較好解決。

3、考察改革地區環衛人員安置辦法。針對事業編人員，各地原則上由其主管部門在系統內相同性質事業單位中順向分流安置，也可由當地政府統一組織協調，安置到本地區所屬的其他同類事業單位，事業編人員也可以選擇到環衛市場化企業中就職；對于合同制人員，在自愿的基礎上由環衛市場化企業全員接收，并保證若干年（貴陽市花溪區為3年）內無重大過失不予解聘；對于非合同制人員，由環衛市場化企業全員接收，并將拖欠的社保予以補足，該筆費用由政府按作業面積分年度予以支付。通過調研，各地環衛市場化后，環衛工人的工資和福利均得到增加，工作積極性和榮譽感大幅提升。

4、考察機械化率提升工作。考察發現，改革后，各地環衛保潔機械化率都顯著提升。據貴陽市城管局介紹，該市已基本實現道路清掃保潔市場化運行，城區主次干道車行道機械化清掃率由53%提升到84%。在與環衛部門和相關企業調研交流時獲悉，該企業在國家領導人調研貴陽時圓滿完成下榻地區的環衛保障任務。

5、考察政府如何進行監管。考察發現，環衛市場化改革后，政府環衛部門從具體的環衛工作中抽身出來，實現了“管、干”分離，更加專注于行業管理和業務監管。據貴陽市花溪區環衛局介紹，該區試行的環衛作業績效考核標準采用百分制，考核結果達到九十分，政府全款支付服務費；考核結果低于九十分，每低一分扣五萬元；考核結果不足七十分，出現第一次政府方予以警告，出現第二次進行約談，出現第三次則無條件清退。

6、考察改革對政府投入的影響。政府環衛支出都較改革前有所增加，但被考察地區都認為，如果結合環衛保潔面積、標準，車輛及人工投入等方面的因素，改革后的環衛保潔單價都沒有提高。通過對先進地區的學習研究，逐漸形成宿遷市環衛保潔市場化改革的基本思路。

（三）深入排查環衛基礎數據，為改革創造條件

通過對市核心區環衛工作摸底調研發現，宿遷市環衛有明確保潔責任和財政支付義務的保潔面積僅為442.5萬平方米，在背街后巷清掃保潔上，經常靠突擊、靠應付；市區機掃率為61.7%，環衛車輛在作業過程中僅清掃主要道路的快車道，慢車道（輔道）基本沒有實施機掃；環衛工人工資不到1200元，待遇難以保障，適齡工人招聘難，隊伍年齡老化，工作效率低下。

（四）廣泛與社會資本溝通，吸引社會資本參與改革

由于北京環衛集團是首都環衛領域規模與綜合實力最強的專業化實業集團，長期致力于清掃保潔服務、固廢收運服務、固廢處理服務、專用車制造等環衛一體化綜合服務，曾完成北京奧運會、新中國成立六十年周年慶典等重大活動的環衛服務保障任務。在與北京環衛集團進行了多次溝通磋商后，雙方明確了合作意向，擬定采用PPP模式推進宿遷市環衛市場化改革，并就項目的運作范圍、作業內容、作業標準、人員安置、存量環衛資產處置、應急處置，以及未來新組建項目公司的政府參股比例、投資估算、成本估算、政府付費單價及調整機制、自有資金預期回報率等項目邊界進行了深入溝通。

（五）制定項目實施方案，有條不紊地推進改革

宿遷市財政局、市城管局會同專業咨詢機構，編制了《市區環衛保潔市場化PPP項目實施方案》。為確保項目穩健落地，《方案》在六個方面進行了充分論證和修改完善：一是明確作業范圍為市核心區64平方公里和作業標準，機掃率不得低于80%；二是嚴格控制政府付費，確定政府采購價格上限為每年8834.69萬元，通過兩輪磋商確定中標價為8343.84萬元；三是確定現有的環衛設備、環衛設施由第三方評估后作價入股，防止國有資產流失；四是根據國家特許經營有關規定，將新公司的利潤控制在8%以內；五是確保現有環衛人員的妥善安置，工資水平不低于宿遷市最低工資標準的1.1倍；六是細化績效考核，與政府付費掛鉤。《方案》經宿遷市政府審批后，迅速啟動采購工作。2016年9月10日，通過磋商確定北京環衛集團為中標單位，與宿遷市城投公司正式簽約組建“京宿環衛公司”；至11月30日止，各區環衛資產、環衛設施、作業范圍和內容等項目已全面移交，宿城、宿豫、洋河新區三區1150名環衛人員，按照自愿原則由京宿環衛公司接收。2017年1月，由市城管局牽頭，會同各區相關部門對京宿環衛公司的環衛作業進行了月度考核。

三、改革取得的初步成效

實施市區環衛保潔市場化、一體化改革，不僅符合國務院、住建部相關要求，也符合當前環衛事業發展趨勢，有效解決了市區環衛管理作業主體多元、投入不足、人員老化、效率低下、標準不一、監管缺位等問題，進一步提高了區域環衛管理和作業水平。

一是解決了作業主體多元的問題，初步實現了“一把掃帚掃到邊”目的。本次改革按照“一體化、全覆蓋”的要求，將原分散在住建、水務、交通、園林、環衛、街道等部門的保潔職責全部打包整合，形成“一攬子”項目。道路清掃保潔面積達671.1萬平方米，比改革前約增加228.6萬平方米，增幅達51.7%，環衛作業實現了“全覆蓋”。除保留道路清掃保潔、垃圾收集轉運、公廁運營維護、水面保潔等項目外，還增加了綠化垃圾撿拾、河岸保潔、城市家具擦洗、雨水井篦清掏等14項內容。環衛作業覆蓋面在原基礎上，向外延伸到道路紅線以外的建筑物墻面，達到了“墻到墻”，實現了“一把掃帚掃到邊”的根本目的。

二是解決了待遇偏低問題，初步實現了“保障環衛工人權益”目的。北京環衛集團是當前國內綜合實力最強的國有環衛保潔企業，企業將按照國家規定，不僅為接收的所有環衛工人增加工資，還為所有符合條件的人員辦理了“五險一金”。目前，新公司的環衛工人基本月工資增加到1600元，駕駛人員增加到3000元，公司另外專門拿出900元作為績效考核工資。考核后，環衛工人每月到手工資可達到2000元左右，比以往到手工資增加近800元。此外，所有環衛工人實行AB崗，每天工作不超過8小時，節假日及工作日加班均按國家規定給予相應補助，環衛人員合法權益得到有效保障。

三是解決了投入不足問題，初步實現了“設備蘇中蘇北一流、工作效率全省領先”目的。改革后，新公司一次性投入7698萬元，采購200余輛環衛作業車輛。去年11月21日，新項目公司在市財政局、市城管局的共同監管下，邀請省內部分環衛專家，就環衛車輛進行公開選型采購。通過比選，本次采購的環衛車輛均為當前國內知名環衛企業最新研制的設備。如，一次性采購的6輛新改進的純電動比亞迪T8大型洗掃車，在新能源應用及大型作業設備中，位居全省第一；還有中聯重科、福龍馬、北環制造、煙臺海德等知名企業最新研制的大中型高壓沖洗車輛、護欄清洗車輛、吸污車輛、洗掃車輛、步道清洗車輛等，均為當前國內性能最好、功能最全的產品，不僅結束了宿遷市環衛作業無新能源環衛設備的歷史，而且填補了護欄清洗、步道清洗、高壓吸污等多項作業空白。目前，新項目公司已采購到位環衛作業車輛82輛，其余車輛將陸續采購到位，到2017年1月，僅新公司大中型環衛作業車輛將達到120輛以上，快速保潔車100輛，是改革前各區環衛作業車輛的3倍，環衛作業車輛的性能和綜合實力全面超過蘇北、蘇中，實現“全省領先”目標。

四是解決了作業標準偏低的問題，初步實現了“專業標準趕超蘇南”目的。本次改革后，對新公司制定的清掃保潔標準不低于《江蘇省市容環境衛生作業規范標準》，在道路機械清掃上，實現了城區主次道路的快車道、慢車道（輔道）、人行道的“全覆蓋”，結束了背街后巷靠突擊應付的歷史，實現了市區環衛保潔一體化、長效化。在機掃率方面，市區目前已基本達到80%，比蘇北平均水平高4.3個百分點，與蘇中平均水平基本持平，比蘇南平均水平低5.7個百分點。預計到“十三五”末，市區道路機掃率最低可達85%，不僅超過《江蘇省“十三五”環衛專業規劃》要求的75%的機掃率10個百分點，而且全面超過蘇中，達到蘇南平均水平。

四、改革“深水區”著力方向

宿遷用愛溫暖環衛工人的手

實施此項改革，是宿遷市委、市政府貫徹落實國務院、住建部提出的“鼓勵民間資本進入市政公用事業領域”和“在公共服務領域推廣應用PPP模式”等相關要求，全面破解市區環衛發展周期性矛盾的重要決策部署。尤其是采取PPP模式實施環衛改革，在江蘇省尚屬首家，對擴大宿遷市對外影響、提高區域環境競爭力、推進生態示范區建設和全國文明城市創建均具重要意義。一是跟蹤項目落實。按照相關要求，加大改革項目推進力度，確保合作區域全面、順利移交和接收到位，加大項目服務協調力度，及時解決項目推進過程中出現的各種矛盾和問題，確保市區環衛改革平穩落地。二是強化質量考核。嚴格按照考核實施細則要求，認真組織好市、區兩級督查考核，以嚴格的考核推動新公司不斷提高環衛作業質量，提升環衛作業規范化、標準化，確保市區環衛作業質量不低于省級標準要求。三是鞏固改革成果。通過加大對環衛作業質量的考核，全面建立市區環衛作業動態評價機制，客觀、公正評判改革成果。同時，根據新公司作業質量和實際評價，對市區其他環衛項目逐步納入一體化范圍，逐步實現市區環衛一體化、規模化、集團化，目前改革示范效應初步顯現，宿遷市下屬的沭陽縣、泗洪縣和洋河新區正積極推進環衛保潔PPP模式的市場化改革，市域范圍內全覆蓋目標將提前實現。

（作者單位：江蘇省宿遷市財政局）

[1]李金龍.政府購買環衛行業公共服務探究——以內蒙古為例[D].呼和浩特：內蒙古師范大學，2015.

[2]牛喜霞，邱靖，謝建社.環衛工人生存狀況及其影響因素——基于廣州市的調查[J].人口與發展，2014，（03）.

（本欄目責任編輯：王光俊）