行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀淺析

楊曉妍

摘要：我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)正逐步受到重視，但同時也要認(rèn)識到，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)仍處在初期階段，文章首先指出行政事業(yè)單位內(nèi)部控制還存在內(nèi)控體系不健全、內(nèi)控流于形式、內(nèi)控信息化建設(shè)滯后的問題，隨后對內(nèi)控建設(shè)存在問題的原因進(jìn)行了剖析，最后對加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)提出建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；內(nèi)控建設(shè)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，是指單位通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控。2012年財政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號）并于2014年1月1日起在全國各級行政事業(yè)單位正式實施。《內(nèi)控規(guī)范》的發(fā)布與實施標(biāo)志著我國內(nèi)控建設(shè)工作邁上一個新臺階，內(nèi)控建設(shè)的范圍由原來的單一企業(yè)主體拓展到行政事業(yè)單位領(lǐng)域。2015年財政部印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財會〔2015〕24號）明確指出各行政事業(yè)單位必須于2016年底前完成內(nèi)部控制的建立和實施工作，可見行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)已被提上

日程。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀和問題

（一）內(nèi)部控制建設(shè)仍處于初期階段

相對企業(yè)內(nèi)控建設(shè)來說，我國各級行政事業(yè)單位系統(tǒng)的內(nèi)部控制建設(shè)起步較晚，《單位內(nèi)控規(guī)范》也是2012年才出臺。由于種種原因各行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)發(fā)展水平也不平衡，總體來說仍處于內(nèi)控建設(shè)的初期階段，還主要集中在制度的制定與完善階段。

（二）內(nèi)部控制建設(shè)體系不健全

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制要求覆蓋單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動的全范圍、貫穿內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，規(guī)范單位內(nèi)部各層級的全體人員。而現(xiàn)實情況：一是很多行政事業(yè)單位僅以財務(wù)制度代替內(nèi)部控制制度，其他業(yè)務(wù)活動領(lǐng)域的控制制度嚴(yán)重缺失；二是部分單位內(nèi)控制度只注重對內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行決策過程的規(guī)范，而輕執(zhí)行和監(jiān)督；三是有些行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度只規(guī)范一定層級的人員而未能觸及到全體人員行為的規(guī)范；四是還有些單位內(nèi)控制度雖然全面，涵蓋了經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動的全范圍，但卻只停留在表面上的泛泛的規(guī)定，沒能對內(nèi)部管理的薄弱環(huán)節(jié)、重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位進(jìn)行重點(diǎn)的、有針對性的規(guī)范或指引。這些都是內(nèi)部控制建設(shè)體系不健全的種種表現(xiàn)。

（三）內(nèi)部控制流于形式

內(nèi)部控制建設(shè)不僅僅是各項內(nèi)控制度的建立那么簡單，更重要的在于制度的貫徹和執(zhí)行。現(xiàn)實中，內(nèi)控制度體系中各行政事業(yè)單位除了財務(wù)相關(guān)制度執(zhí)行相對到位外，其他很多內(nèi)控制度地執(zhí)行由于單位內(nèi)部問題往往流于形式，存在很多薄弱環(huán)節(jié)，導(dǎo)致內(nèi)控制度未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。如很多單位對合同管理往往不重視；有的由于受人員編制等限制，敏感崗位交流與輪崗制度很難保證；內(nèi)部審計常敷衍了事，審計人員審計工作受到一定有形或無形的約束，起不到應(yīng)有的監(jiān)督作用等等。

（四）內(nèi)部控制信息化建設(shè)滯后

隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的飛速發(fā)展，很多企業(yè)運(yùn)用內(nèi)部控制機(jī)制原理結(jié)合自身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)和管理架構(gòu)等，將企業(yè)內(nèi)部控制不同模塊嵌入到一個完整的信息系統(tǒng)中，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)的強(qiáng)大功能實現(xiàn)對企業(yè)經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動全范圍和全過程的信息化控制管理，大大提高了內(nèi)部控制管理水平和運(yùn)行效率。行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的信息化與企業(yè)相比卻嚴(yán)重滯后，行政事業(yè)單位各內(nèi)控組成部分相對獨(dú)立運(yùn)行，各自行使各自的控制職能，末能通過信息化實現(xiàn)對控制職能的整合和控制資源的共享，結(jié)果必然是內(nèi)控管理水平不高，運(yùn)行效率低下。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)問題原因分析

（一）對內(nèi)部控制建設(shè)重視不夠

自《單位內(nèi)控規(guī)范》發(fā)布實施以來，各行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)雖取得了初步成效，但也存在不少問題。究其根本原因還是單位各層級對內(nèi)控建設(shè)的重要性認(rèn)識不足，重視不夠。很多單位把內(nèi)部控制建設(shè)作為內(nèi)部管理建設(shè)，認(rèn)為與組織其他目標(biāo)相比，顯得沒那么重要，只要內(nèi)部不出問題就可以了，沒必要花費(fèi)大量的人力、財力和物力在上面。有些單位領(lǐng)導(dǎo)層甚至不理解內(nèi)控建設(shè)是什么，為什么要搞，搞了又有什么意義或者錯誤地將財務(wù)管理相關(guān)制度等同于內(nèi)控制度。

（二）內(nèi)控建設(shè)內(nèi)部條件支持不足

內(nèi)部控制建設(shè)專業(yè)性強(qiáng)，涵蓋內(nèi)容廣、涉及部門多，需要有一定的內(nèi)部條件支持才能夠很好地完成內(nèi)控體系的建設(shè)，如專門的機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員。但行政事業(yè)單位由于受制于機(jī)構(gòu)性質(zhì)和編制等客觀因素影響，往往無法配備專門的機(jī)構(gòu)和人員從事內(nèi)控建設(shè)，內(nèi)控建設(shè)得不到有效的內(nèi)部條件支持。

（三）對內(nèi)控建設(shè)的監(jiān)督不到位

單位內(nèi)控建設(shè)如何，需要一定的內(nèi)外部監(jiān)督來促進(jìn)，但目前對行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的內(nèi)部和外部監(jiān)督都存在欠缺。一是內(nèi)部審計監(jiān)督不到位，有些單位內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，審計工作得不到有力地支持，有的甚至受到一定阻力，內(nèi)部審計無法起到有效的監(jiān)督作用；二是外部監(jiān)督不到位。對行政事業(yè)單位來說，外部監(jiān)督的各方力量關(guān)注的重點(diǎn)可能是單位的履職情況、廉政情況等，往往對各單位的內(nèi)部管理、內(nèi)控建設(shè)的關(guān)注度并不高，導(dǎo)致對內(nèi)控建設(shè)的外部監(jiān)督不足。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的建議

（一）深入宣傳教育提高對內(nèi)控建設(shè)的認(rèn)識

要加大對內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、強(qiáng)化內(nèi)部控制的必要性和緊迫性，對內(nèi)控建設(shè)重要意義的宣傳力度，引導(dǎo)社會和單位提高對內(nèi)部控制建設(shè)的認(rèn)識，形成自覺提高風(fēng)險防范和抵制權(quán)力濫用的意識。尤其是加強(qiáng)對單位領(lǐng)導(dǎo)層有關(guān)內(nèi)部控制建設(shè)方面的教育培訓(xùn)，只有單位領(lǐng)導(dǎo)具備較強(qiáng)的內(nèi)控意識，才能為推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)提供足夠的支持，內(nèi)部控制的建立與實施才能得到有效的保證和取得良好的成效。

（二）完善內(nèi)部控制建設(shè)運(yùn)行機(jī)制

內(nèi)控制度建設(shè)不僅僅是財務(wù)部門一家之事，它涉及單位多個部門和人員，應(yīng)當(dāng)明確工作分工，財務(wù)部門起好牽頭作用，積極協(xié)調(diào)其他相關(guān)部門發(fā)揮各自職責(zé)，共同推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)。配備必要的工作人員，尤其專業(yè)技術(shù)人員，負(fù)責(zé)內(nèi)控制度的制定與監(jiān)督執(zhí)行。建立健全內(nèi)控建設(shè)工作機(jī)制，實行一把手負(fù)責(zé)制，主持內(nèi)部控制的建立與實施，定期開展自我評價及對照檢查，抓好整改落實。要充分利用現(xiàn)代電子信息技術(shù)，做好內(nèi)部控制管理系統(tǒng)的研發(fā)，通過系統(tǒng)同時實現(xiàn)內(nèi)控工作管理和風(fēng)險監(jiān)控工作，提高內(nèi)控管理水平和運(yùn)

行效率。

（三）通過強(qiáng)化監(jiān)督檢查推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)

建立對內(nèi)控建設(shè)的監(jiān)督檢查機(jī)制，充分發(fā)揮內(nèi)部控制與其他內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的相互促進(jìn)作用，建立定期或不定期對內(nèi)控建設(shè)的內(nèi)審制度，形成單位內(nèi)部監(jiān)管合力，優(yōu)化監(jiān)督效果。財政部門應(yīng)加強(qiáng)對單位內(nèi)控建設(shè)與實施的督導(dǎo)檢查，將檢查結(jié)果作為安排財政預(yù)算、實施預(yù)算績效評價的參考。鼓勵社會第三方機(jī)構(gòu)參與到單位內(nèi)部控制建設(shè)中來，并充分發(fā)揮外部監(jiān)督作用，形成單位內(nèi)控建設(shè)內(nèi)外監(jiān)督的合力。將單位內(nèi)控建設(shè)工作提升到一定高度，納入政府績效考核系統(tǒng)，建立必要的獎懲措施，推動行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)不斷發(fā)展完善。

四、結(jié)束語

內(nèi)部控制建設(shè)有利于提高我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)依法行政、推進(jìn)廉政建設(shè)，行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)勢在必行。但由于我國行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)起步晚，任務(wù)艱巨，需要我們在實踐工作中不斷總結(jié)經(jīng)驗、改進(jìn)措施，促進(jìn)單位公共服務(wù)效能和內(nèi)部治理水平不斷提高。

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（作者單位：深圳市龍華區(qū)龍華街道財政辦公室）