論日本國憲法制定過程中的美國政策與日本國民意志

陳 陣

(東北師范大學 歷史文化學院，吉林 長春 130024)

論日本國憲法制定過程中的美國政策與日本國民意志

陳 陣

(東北師范大學 歷史文化學院，吉林 長春 130024)

在日本國憲法制定的過程中，美國對日本制憲政策始終貫徹“日本國民意志自由表示”原則，而絕非占領狀態下的“強加”。在以美國為主導的聯合國軍占領下，美國介入日本憲法制定過程是不可避免的。美國對日本制憲政策的核心是“國民主權”、“尊重基本人權”、“和平主義”。 這與日本國民在象征天皇制下實現民主化的意愿,與日本國民反對壓迫實現自由平等的意愿,與日本國民徹底放棄戰爭實現永久和平的期望，亦不乏某種程度上的一致性。

日本國憲法；美國政策；日本國民意志；國民主權；象征天皇制

有關日本國憲法的制定，一直存在著“強加”與“自主”的爭論。“強加憲法論”者認為：占領時期制定憲法違反海牙國際公約，*1907年海牙第四公約《陸戰法規與慣例公約》第43條：合法政府的權力實際上既已落入占領者手中，占領者應盡力采取一切措施，在可能范圍內恢復和確保公共秩序和安全并除非萬不得已，應尊重當地現行的法律。《明治四十五年·條約第四號·陸戦ノ法規慣例ニ関スル條約》，國立公文書館, A03020942000。占領時期國家統治權受到制約，不能修改作為國家根本的憲法；日本政府制定新憲法的提議是基于盟軍總司令部(General Headquarters，以下簡稱GHQ)的命令，新憲法起草以GHQ所起草的憲法草案為范本，新憲法審議受制于GHQ，因此，整個新憲法制定過程充斥著強制和脅迫。*小山常実：《日本國憲法無効論》，東京：草思社，2002年，第120—121頁。日本憲法的制定并非是日本國民意志的自由表達，違背了“憲法的自律性”，*憲法的自律性是民主主義憲法原則，指一個國家的憲法必須是基于該國國民的自由意思表示而制定的。蘆部信喜：《憲法》，東京：巖波書店，2015年，第27頁。所制定憲法是無效的，應加以修改。新憲法實施之后不久，右翼右傾勢力便大肆渲染“強加憲法論”，其用心是為達到修改憲法的目的，重新攫取政治權力。在日本政治右傾化趨勢下，這種“強加論”向社會各層面滲透，形成一股具有反民主主義、反自由主義、反和平主義傾向的修憲勢力，試圖強力地推動日本修憲的進程。但是，“護憲派”學者從事實和理論上對“憲法強加論”進行反駁，主張制定日本國憲法是“自主”的，而非“強加”的。“自主憲法論”者認為：占領下的日本處于休戰狀態而非交戰中，不適用海牙公約；GHQ草案發表前后，相當多的日本國民已經具有與日本國憲法的價值體系相近的憲法意識。審議憲法草案的帝國議會是依據新選舉法，由國民直接選舉產生的，審議和表決是在沒有法律制約審議自由的狀態下進行的。綜合這些事實，日本國憲法的制定不違背憲法的自律性原則。*蘆部信喜：《憲法》，第27—29頁。

從以上爭論的諸點，可以分析出“強加憲法論”與“自主憲法論”爭論的本質是憲法的制定是否基于國民意志的自由表達。日本被占領是第二次世界大戰因果演繹的必然，這種占領是基于人類普遍共識的道德和正義。因此，占領者的占領行為具有無可辯駁的法理依據。在占領行為合法的前提下，占領者美國對日本制定憲法的政策與日本國民意志是否契合，占領者的政策能否有效保障國民意志的自由表達是辨明是否“強加”的關鍵。因此，有必要對日本國憲法制定過程中的美國政策與國民意志進行檢證。

一、美國與日本國民對制憲必要性的認識

在《大日本帝國憲法》下，天皇被設計成絕對的主權者，“天皇萬世一系”，“天皇總攬一切統治權”。“統帥權獨立”和“帷幄上奏權”成為軍部獨享的特權，是法西斯分子動輒使用武力侵略的“法理依據”。仔細考察戰前日本憲法實施的全過程，總攬統治大權的天皇，經常處于被憲法設計者操弄的境地中。軍閥、政黨、官僚假借天皇名義行使憲法大權并頒布敕令及臨時法案，其目的在于實施政、官、財、閥沆瀣一氣的專制統治，以至于踏入侵略戰爭的不歸之路。

這種做法之所以能通行無阻地行使并凌駕于日本民眾之上近60年之久，蓋由于舊憲法的起草者們有預計地對國家權力的主體進行了偷梁換柱式的歪解。憲法大權的本源源自于全體人民，而非中世紀沿襲而來的舊統治者。利用日本民眾對日本建國神話的信仰，用政治權術替換樸實的文化信念，完成了用神權習慣信仰掩護，扼殺民主主義的政治設計，構筑起的戰前日本天皇制憲法體制，達到了統治大權抑制民主權利的目的。而大部分民眾因看到天皇、皇室的依然高高在上，故而對專制者們的暴戾往往熟視無睹。所以，實現從“天皇主權”到“國民主權”的轉換，是制定新憲法的關鍵。

1945年10月4日，聯合國最高司令官道格拉斯·麥克阿瑟(Douglas McArthur)和政治顧問喬治·艾奇遜(Atcheson George Jr)會見內閣大臣、副首相近衛文麿。麥克阿瑟對其表示“應修改憲法，應充分汲取自由主義要素”。*江藤淳：《占領史録·第3巻·憲法制定経過》，東京：講談社，1982年，第25頁。此時麥克阿瑟的起草新憲法的構想，還不是依據美國政府的具體指令。事實上，日本政界一些活躍人士早就在考慮修憲問題。1945年10月4日，艾奇遜向美國國務院致電請求關于修改憲法問題的指示。其中說到：“似乎有相當多有政治預判的日本人，在討論修改憲法的問題……”。*“Incoming Telegram from Aitcheson to Secretary of State dated October， 1945，” State Department Records Decimal File, 1945—1949， 740.0019 controlep1531/340 .由此看來，麥克阿瑟的修憲想法顯然來自對修憲必要性的認識。

日本國民對戰前日本政治體制進行反思，對憲法問題表現出了強烈的關注。幣原內閣情報局輿論調查科1945年12月19日進行關于修改憲法的調查。這次調查在日本全國范圍內展開，對社會不同階層(財界、政府、工商業者、地主、農民)的國民進行詢問式調查，調查問題設計為：一.修改憲法是否必要；二.修改憲法的要點；三.《大日本帝國憲法》的修改程序是否可行？通過最后形成的調查報告顯示有75%的受訪者認為修改憲法是必要的；關于修改憲法的要點，位居第一的是主張限制天皇的大權、擴大議會權限，第二是主張貴族院廢止，第三是主張尊重民意、防止權力濫用。*內閣情報局世論調査課：《憲法改正に關する輿論調査報告》，佐藤達夫：《佐藤達夫文書》第12巻《論説、新聞記事》，東京：國立國會図書館，048-001-003。需要注意的是第三點意見提到“防止權力濫用”，是針對軍部重臣操弄天皇大權肆意妄為而言。因此，限制或取消“主權天皇制”是制定新憲法的關鍵所在。

綜上所述，在《波茨坦宣言》所確立的對日本占領的政治體制下，美國對日本實行民主化改造、根除日本軍國主義的政策指向與日本國民迫切希望擺脫戰后經濟困局、實現和平、民主、自由的意愿是契合的。美國尋求實現該政策的工具是制定一部體現其政策指向的新憲法，日本國民要實現民主、和平、自由也必須從憲法上給予保障，所以制定一部以民主主義與和平主義為原則的新憲法是貫徹美國政策的GHQ與日本國民的共識。

二、憲法起草過程中的美國政策與日本國民意志

幣原喜重郎內閣成立后，麥克阿瑟向幣原表示“期待日本自主地進行憲法修改”。 幣原內閣決定設置憲法問題調查委員會，由國務大臣松本烝治主持憲法起草。松本烝治提出新憲法起草的四點原則，即“天皇繼續保有統治權、擴大議會的權力、國務大臣對議會有輔弼責任、保障臣民自由權利”，*憲法調査會：《憲法制定の経過に関する小委員會報告書》，東京：憲法調査會事務局，1961年，第169頁。憲法調查委員會在松本烝治的“四原則”基礎上，形成《憲法改正綱要》。該綱要提出：天皇有統治權、立法權、眾議院解散權、憲法改正決斷權，并且在無內閣輔弼下天皇仍可行使權能等。*憲法調査會：《憲法制定の経過に関する小委員會報告書》，第230—236頁。

《每日新聞》于1946年2月1日，以《憲法修改·調查會試案——立憲君主主義確立、國民有勤勞的權利義務》介紹綱要主要內容，從而引發日本社會對該綱要的討論和批評，尤其社會黨和共產黨批判其具有濃厚的保守性。也引起了麥克阿瑟的關注，認為該綱要對日本的民主化改革是無益的，從而對日本政府的憲法草案深表失望，無奈之中于1946年2月3日，提出新憲法制定三原則：“象征天皇制、放棄戰爭、廢除封建制度” 。*連合國最高司令部民政局，小島和司，久保田きぬ訳：《日本の新憲法》，《國家學會雑誌》，第65巻1號，1951年，第1—69頁。

麥克阿瑟提示的“三原則”，說明盟軍占領當局對新憲法該如何制定已經了然于胸，在國際民主勢力和日本國內民主勢力看來，實際是顯而易見的結論。要指出的是：麥克阿瑟并沒有立即向日本方面批露“三原則”，是民政局局長考尼特·惠特尼(Whitney Courtney)在事后才向松本透露的。所以“三原則”在《日本統治體制的改革》(又稱SWNCC228)中并沒有記載，這一點是值得關注的。SWNCC228是美國政府對日本修改憲法的指導性文件，文件中指出“GHQ對日本政府進行指導，以建立對選民負責任的政府，保障基本人權，以國民自由意志表示的方式來達成修改憲法的目的，進行統治體制改革。”*“Reform of the Japanese Governmental System(SWNCC228),” Reform of the Japanese Governmental System Sheet， No.TS00124-00125.SWNCC228是由美國國務、陸軍、海軍調整委員會(State-War-Navy Coordinating Committee,簡稱SWNCC)下達給GHQ的。由此可見，美國政府在制憲的每一階段，一貫強調的是日本國民意志的自由表達。

在這一刻，我突然無比憎恨二樂那張略為“得瑟”的狗臉，如果不是因為它，我和林昏曉現在早已在海灘上玩沙子去了，我就不會撞見這么難堪屈辱的一幕，我和古意之間就會一直心照不宣地繼續著這種你藏我躲的游戲。

還必須特別強調：1946年1月24日幣原與麥克阿瑟會談時，幣原在會談中主動提到：“考慮再三，祈愿在世界中不再發生戰爭，以不保持戰力的理想論為基本想法，認為只有考慮放棄戰爭”。*服部龍二：《幣原喜重郎と二十世紀の的日本——外交と民主主義》，東京：有斐閣，2006年，第229—301頁。聽到此，麥克阿瑟猛然起身握手幣原，激動地熱淚盈眶。據此可以判斷，在1946年2月3日麥克阿瑟提出的“三原則”之前，日本方面已經有了放棄戰爭的基本想法。

GHQ民政局“憲法運營委員會”于2月10日完成新憲法起草，提交麥克阿瑟，即GHQ草案。2月13日麥克阿瑟否決日本政府提交的《憲法改正綱要》，同時將“GHQ憲法草案”移交給日本政府。GHQ憲法草案的主持起草者惠特尼向日本方面表示：“日本有權決定是否接受該草案。如果日本政府不予接受，將就選擇‘GHQ草案’還是選擇‘憲法改正綱要’的問題，進行全民公投。”*竹前榮治：《日本占領—GHQ高官の証言》， 東京：中央公論社，1988年，第63頁。強加論者把惠特尼的表態，理解為是對日本政府“威脅”和“強迫”，筆者卻認為：這是惠特尼應負有的告知義務以及不利后果產生時救濟方式的提示責任。日本政府在接受“GHQ憲法草案”后，于2月26日正式開始以“GHQ憲法草案”為范本的憲法草案起草工作，在 3月2日形成全部條文。“3月2日憲法草案”由松本烝治、佐藤達夫向GHQ民政局提交。“GHQ為確認‘3月2日憲法草案’是否采用自由主義、民主主義原則，提議成立共同研究會討論和修改，完成憲法的最終確定案。”*竹前榮治、岡部史信：《日本國憲法検証：1945—2000資料と論點》第1巻，東京：小學館，2000年，第208頁。經過共同研究會修改，于3月6日最終形成《憲法改正草案綱要》(即3月6日案)并發表。

從幣原內閣開始憲法起草到形成“3月6日憲法草案”的過程看，GHQ始終貫徹“日本自主”原則，但日本政府在起草作業的消極態度以及起草草案內容的保守性質，使GHQ極為失望，而決定由GHQ內部機構民政局起草。從民政局的憲法起草作業來看，其充分地參考了日本各政黨、民間團體以及個人起草的憲法草案。

1946年2月14日進步黨發表《憲法改正綱要》，顯示既要維持天皇主權、又要確立民主主義，但對天皇的大權進行限制，如廢除統帥大權、編成大權、非常大權。*佐藤達夫：《日本國憲法成立史》第2巻，東京：有斐閣，1964年，第774—778頁。自由黨于1946年1月21日發表《憲法改正要綱》，維護天皇總攬統治權，但限制和廢止一部分天皇統治權等。*內閣法制局：《新聞等に表われた各政黨その他の憲法改正案》，東京：國立公文書館，A15060205900。作為保守系政黨的進步、自由兩黨，提出有保留地改革天皇制的想法，雖然不徹底，但天皇制改革畢竟與憲法重修的大方向是一致的。

日本社會黨于1946年2月23日提出《新憲法綱要》。該綱要以實現民主主義政治和實行社會主義經濟為基本理念，主要特點是：主權的主體是國民與天皇；統治權一部分由議會行使，一部分歸屬天皇；人民有勞動的權利和義務；建立和平國家等。*內閣法制局：《新聞等に表われた各政黨その他の憲法改正案》，東京：國立公文書館，A15060205900。日本共產黨的《日本人民共和國憲法》草案，主要特點是廢除天皇制，采用人民民主共和制；特別值得指出的是該憲法草案提出建立人民民主主義政治來防止軍國主義復活和發動侵略戰爭，表示了恪守和平主義原則的意志。*內閣法制局：《新聞等に表われた各政黨その他の憲法改正案》，東京：國立公文書館，A15060205900。

除政黨外民間團體和個人也自發地討論憲法問題，草擬憲法草案，形成眾多由民間起草的憲法草案，其中最受GHQ關注的是憲法研究會所起草的憲法草案。憲法研究會于12月26日，將其起草的《憲法草案綱要》遞呈內閣。杉森孝次郎向GHQ對《憲法草案綱要》進行說明，GHQ翻譯部將草案譯成英文，并對草案進行了詳細的論證。憲法研究會《憲法草案綱要》的根本原則就是“統治權源于國民”，否定天皇的統治權，確立“國民主權”；天皇只作為國家禮儀而保留，在人權方面規定具體的社會權、生存權。*內閣法制局：《新聞等に表われた各政黨その他の憲法改正案》，東京：國立公文書館，A15060205900。

新憲法的起草過程是復雜而曲折的。但是，在GHQ草案形成過程中，充分參考了日本政府、各政黨、民間團體及個人所提出的憲法草案及建議。凡這些草案，用象征天皇制取代主權天皇制，意在從根源上阻斷操縱天皇進而以天皇名義發動侵略戰爭的所有可能性，其民主主義與和平主義的指向是不容置疑的，這也是包括日本民眾在內的全世界反法西斯主義陣營所樂意見到的。通過對以上各方憲法草案的考證，除日本共產黨憲法草案外，其他憲法草案都明確保留天皇制，但對天皇的統治權都加以削減或限制，甚至明確提到象征天皇制。由此可見，從GHQ草案于2月13日交付日本政府，到4月17日日本內閣發表憲法草案，表明憲法草案是GHQ和日本多方政治力量綜合作業的成果。

三、日本憲法審議過程中的美國政策與日本國民意志

日本政府提出《憲法改正草案綱要》(3月6日案)發表后，麥克阿瑟發表聲明表示“完全支持”。*《憲法改正草案要綱支持するマッカーサーの聲明》，《毎日新聞》，1946年3月7日。日本政府向國民廣泛征求意見，引起日本社會的廣泛討論。《每日新聞》關于國民對新憲法草案的評價在全國范圍內(除沖繩外)選取2000人進行問卷調查(見表1)。調查結果顯示：有86%的被調查者反對廢除天皇制；有85%的被調查者支持新憲法草案的象征天皇制；有70%的被調查者認為新憲法草案中有關放棄戰爭的規定是必要的。由此可見，大部分日本國民支持新憲法草案有關“象征天皇制”和“放棄戰爭”的規定。

表1 國民對新憲法草案的評價*《新憲法草案に対する國民の評価》，《毎日新聞》，1946年5月27日。

1946年6月20日，日本第90次帝國議會召開，新憲法草案提交眾議院審議，新憲法草案進入審議程序。21日，麥克阿瑟就新憲法草案帝國議會審議發表聲明強調：“新憲法草案審議應具有充足的時間與充分保障發表審議意見的機會；新憲法與《大日本帝國憲法》應具有法的連續性；新憲法審議應采用能充分反映國民意志的方法”。同時表明“議會是依據新選舉法，由國民以民主方式選舉產生的，能充分代表國民意志，具有對憲法問題進行審議和表決的權能”。*憲法調査會：《憲法制定の経過に関する小委員會報告書》，東京：憲法調査會事務局，1961年，第477頁。法的連續性并不是指繼承舊憲法的法理，而是為新憲法制定程序提供法律依據。總之，麥克阿瑟的聲明的目的是在制憲程序和技術上，保障日本國民意志的充分表達。

6月25日至28日，新憲法草案在眾議院全體會議上進行質詢，由內閣首相吉田茂和憲法專任國務大臣金森德次郎作說明和答辯。7月1日至8月21日，由眾議院設置的修憲特別委員會審議。眾議院修憲特別委員會由自由黨議員22人、進步黨議員15人、社會黨議員15人、共產黨議員1人等各政黨議員70人組成，蘆田均任委員長。8月24日，由特別委員會將審議完成的新憲法草案的修改提案，提交眾議院全體會議審議及表決。最終以421票的多數贊成，通過新憲法草案修正案，提交貴族院審議。8月24日至9月26日，在貴族院對新憲法草案進行討論和質詢。10月6日，貴族院憲法修正案在全體會議進行表決并通過。10月7日，眾議院就貴族院憲法修正案進行表決并以絕對的多數通過。

在帝國議會審議新憲法草案過程中主要圍繞著主權歸屬、天皇的地位、放棄戰爭等問題展開討論。GHQ在眾議院新憲法草案修改意見提出前就有在新憲法草案中明確“國民主權”的意見。這是因為金森德次郎在眾議院有關新憲法草案是否使“國體”變更的爭論中，主張“只要天皇制不廢止，變更的是政體，國體沒變更”，這一主張引起GHQ對國體復歸舊體制的擔憂。因此，GHQ民政局副局長查爾斯·凱迪斯(Kades Charles L)與金森會談，要求金森就天皇地位問題的理解形成文書即“金森六原則”。其主旨是重申“天皇的地位完全源于國民主權”。*憲法調査會：《憲法制定の経過に関する小委員會報告書》，第500頁。通過國務大臣金森的說明，GHQ為避免對新憲法草案的錯誤解讀，希望在新憲法草中將國民主權明文化。日本方面眾議院憲法修改特別委員會委員也有同樣的提議。可見，GHQ與日本帝國議會就此達成了共識。

眾議院憲法修正案特別委員會委員長蘆田均對新憲法草案第9條作出修改提案。蘆田均提案提交特別委員會討論，討論的結果是對條文進行調整，從而形成特別委員會修改提案。

特別委員會憲法修改案的要點是：在憲法前文及第1條中，明確國民主權；在有關天皇權能的規定中，將“國務”修改成“國事行為”；第9條第1款前加“日本國民衷心謀求基于正義和秩序的國際和平”，第2款加“為達此目的”等。*憲法調査會：《憲法制定の経過に関する小委員會報告書》，第509頁。

新憲法草案在帝國議會歷經4個月的審議，代表日本民意的政黨全部參與，進行積極、廣泛的討論，最終以絕對的多數表決通過。新憲法草案是國民意志自由表達的結果，反映了日本國民在象征天皇制下，實現民主化的意愿。因此，放棄戰爭絕不是強加的條款，而是源于日本國民因經歷了殘酷戰爭而形成的對和平的期望。

結 論

《波茨坦宣言》和美國政策文件中都多次強調“國民意志自由表達”，無論是組建政府還是制定憲法，都強調基于日本國民意志的自由表達。可見美國及GHQ都堅持國民自決原則，在GHQ憲法草案中充分考慮了日本國民的政治訴求，GHQ與日本國民意志存在高度契合。政治民主化改革和放棄戰爭是日本國民在經歷殘酷的戰爭后對日本國內的政治體制的反思。日本國民意識到只有進行政治民主化改革，才能消除封建獨裁統治；只有放棄戰爭，才能根除軍國主義。這也是國際民主、和平勢力對日本的期望。

但是，日本政治右傾政客們有意強調“憲法強加論”，試圖為修憲營造一個“悲情”的氛圍，以騙取更多日本國民的支持。安倍晉三作為主張修憲的政客強調“日本國憲法在占領中制定，違反‘海牙公約’，只有現在我們用自己的手，從根本上，制定新的憲法，這是極為重要的。”*第147回國會衆議院第9回憲法調査會會議記録，2000 年5月11 日。安倍的修憲理由完全置新憲法制定當時的政治背景于不顧，無視和平主義、民主主義憲法給日本社會帶來的無窮福祉，雖然獲得了右翼右傾勢力的支持，但包括天皇及皇室在內的更多的日本人或表示了謹慎的保留，或直接表達了強烈的反對。戰后日本憲法反映了大部分日本民眾對戰后國家的向往，修憲與否應由日本國民自由意志來決定，任何無視國民意志的修改憲法行為都不會得到國民的支持。

(責任編輯：董灝智)

2016-12-10

陳陣(1981-)，男，吉林白城人，東北師范大學歷史文化學院博士研究生。

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1674-6201(2017)01-0107-06