TPP觸礁，RCEP漸行漸近

張菲

RCEP，即區域全面經濟伙伴關系（Regional Comprehensive Economic Partnership），是2011年由東盟十國首先發起，并邀請中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭、印度共同參加（“10+6”），旨在通過削減關稅及非關稅壁壘，建立16國統一市場的自由貿易協定。RCEP是亞太區域內規模最大、參與成員最多、成員構成最復雜的自貿協定談判，因此RCEP談判注定是一個復雜的過程。隨著由美國主導的TPP擱淺，RCEP的走向和命運引起了世人的關注。

RCEP提出的國際背景

對抗2008年以來的國際金融危機，提高區域內經濟增長的活力。2008國際金融危機以來，世界經濟復蘇脆弱，長期呈現低速增長，進口需求量萎縮，貿易保護主義和投資保護主義興起，進而對東亞和東南亞各國經濟的穩定增長帶來不利影響。東盟首倡RCEP，試圖理順該區域混亂的“意大利面碗”效應的包容性和靈活性非常強的區域合作機制，其目的是整合10+6機制和本區域其他國家間FTA（Free Trade Agreement自由貿易協定）機制，以利于提升區域間的貿易投資水平，提高區域經濟的融合度。

經濟全球化和區域經濟一體化的必然結果。經濟全球化是不可阻擋的世界潮流，它為世界經濟增長提供了強勁動力，促進了商品和資本的流動，促進了各國民眾的交往和文化的交流。但是當下有些反全球化的思潮把國際金融危機、難民問題、跨國犯罪、網絡安全、全球治理等全球性難題歸結于經濟全球化。一些發達國家錯誤地以為只有急流勇退才是制勝法寶，因此出現了英國退出歐盟和美國退出TPP等事件。區域經濟一體化是兩個或兩個以上的國家或地區，通過相互協商制定經濟貿易政策和措施，并締結經濟條約或協定，在經濟上結合起來形成一個區域性經濟貿易聯合體的過程。當前全球范圍內日益加深的市場化趨向改革，為區域經濟一體化的發展奠定了體制基礎。WTO多邊貿易體制本身的局限性以及近年來多邊貿易談判所遭遇的挫折和困難，刺激了區域經濟一體化的發展。東盟發起的RCEP是經濟全球化受阻和區域經濟一體化的必然結果。

RCEP的推進歷程

2011年2月至2012年11月，RCEP首倡和談判的正式啟動。2011年2月，東盟在第18次東盟經濟部長級會議上首次提出組建區域全面經濟伙伴關系（RCEP）的概念和草案。2012年8月，“10+6”經貿部長發表聯合聲明，就啟動RCEP談判達成共識，并通過《RCEP談判指導原則和目標》。《RCEP談判指導原則和目標》的主要內容是：確保與WTO的一致性；對現有“10+1”FTA進行大幅度改進，兼顧談判參與國不同的國情；確保貿易、投資便利化和參與國貿易投資關系的透明性；適當引入靈活性，對最不發達的國家給予特殊照顧；繼續保持現有FTA的有效性；堅持開放性，引入與新參加國有關的條款；平行推進貨物貿易、投資和其他領域的談判，以期實現全面、均衡的談判結果等。2012年11月在東亞峰會上，“10+6”成員的領導人共同發布《啟動區域全面經濟伙伴關系協定談判的聯合聲明》，標志著RCEP談判的正式啟動。

2013年5月至2015年8月，RCEP緩慢推進。2013年5月，RCEP第一輪談判在文萊舉行，就貨物、服務和投資等議題展開磋商。2013年9月，第二輪談判在澳大利亞布里斯班舉行，重點討論關稅減讓模式、章節結構及要素、關稅和貿易數據交換、原產地規則、海關程序、服務部門開放等問題。2014年1月，第三輪談判在馬來西亞吉隆坡舉行，重點是市場準入模式、協定章節框架和相關領域案文要素。2014年4月，第四輪談判在中國廣西南寧舉行，在前三輪談判基礎上，東盟10國、中國、澳大利亞、印度、日本、韓國、新西蘭等16方在本輪談判中繼續就RCEP涉及的一系列議題進行了密集磋商，在貨物、服務、投資及協議框架等廣泛的問題上取得了積極進展。2014年6月，第五輪談判在新加坡舉行，談判涉及關稅減讓模式、貿易救濟、原產地規則、海關程序與貿易便利化、標準、技術法規和合格評定程序、衛生與植物衛生措施等議題，同時就服務貿易談判模式、投資模式文件和投資要素等交換了意見。2014年11月，第六輪談判在日本東京舉行，針對各方分歧最大的商品特許協商方針、服務和投資自由化等問題展開討論。2015年2月，第七輪談判在泰國曼谷舉行，召開貨品貿易、服務貿易、投資、經濟技術合作、知識產權、競爭及法規和制度工作小組會議、電子商務專家會議等。2015年6月，第八輪談判在日本京都舉行，就原產地工作組就原產地規則及操作程序合并文本進行了逐條討論。2015年8月，第九輪談判在緬甸內比都舉行，內容包括結束貨物、服務和投資的市場準入模式談判，在貨物、服務和投資三個領域取得實質性進展。可以看出，RCEP談判范圍涵蓋了貨物貿易、服務貿易、投資、經濟技術合作、知識產權、競爭政策、爭端協議等議題。第一至九輪RCEP談判平均每年進行三次，貨物和服務貿易是談判重點，但總體進展緩慢。

2015年10月至2017年3月，RCEP快速推進。2015年10月，第十輪談判在韓國釜山舉行，就貨物貿易、服務貿易、投資等領域展開實質性磋商，并舉行了競爭政策、知識產權、經濟技術合作、電子商務、法律與機制工作組會議。2016年2月，第十一輪談判在文萊舉行，舉行貨物貿易、服務貿易、投資、原產地規則四個分組會議，重點推進貨物、服務、投資三大領域的市場準入，并推進文本磋商。2016年4月，第十二輪談判在澳大利亞珀斯舉行，就貨物、服務、投資、知識產權、經濟技術合作、電子商務、法律條款等進行磋商。2016年6月，第十三輪談判在新西蘭奧克蘭舉行，繼續就貨物、服務、投資、知識產權、經濟技術合作、競爭、電子商務、法律條款領域進行深入磋商。2016年8月，第十四輪談判在越南胡志明市舉行，就貨物、服務、投資三大核心領域市場準入問題展開深入討論，并繼續推進知識產權、經濟技術合作、競爭、電子商務、法律條款等領域案文磋商。2016年10月第十五輪談判在中國天津舉行，洽商經濟技術合作章節。2016年12月，第十六輪談判在印度尼西亞唐格朗舉行，完成了中小企業章節的談判，競爭政策章節的談判取得重要進展。2017年2月27日至3月3日，第十七輪談判在日本神戶舉行，磋商內容包括投資和電子商務的基本規則，以及關稅減讓、貨物與服務貿易、原產地規則和知識產權等。

綜上所述，從第十輪至第十七輪，RCEP談判已在傳統領域取得重要進展，完成了經濟技術合作章節談判和中小企業章節談判。各方在關稅減讓模式、原產地規則、海關程序與貿易便利化等方面，達成了初步共識，均提交了貨物貿易和服務貿易初始出價以及投資負面清單，電子商務等新議題也進展迅速，但在投資、知識產權及通信、金融等服務貿易方面仍存在分歧。

推進RCEP談判的動力和障礙

東盟推進RCEP的動力主要是維持區域合作的主導地位和提高凝聚力。東盟首倡并持續推進RCEP的動力在于：鞏固和發展東盟在區域合作中的主導作用，這關系到其國際地位的提升和在國際事務中發揮更大的作用；目前東盟內部還面臨許多現實的挑戰，但是通過RCEP可以進一步密切東盟經濟關系和提升凝聚力，只要東盟各國深化政治互信和加強經貿往來，東盟就會持續穩定和發展；整合和優化東盟與中、日、韓等6國已簽署的自由貿易協定，可以建成一個高質量的亞太自貿區。對東盟極為有利。

其他國家推進RCEP主要是為了尋求門檻過高的TPP之外的亞太經濟合作機制。跨太平洋伙伴關系（Trans-PacificPartnership）即TPP，2002年由亞太經濟合作組織成員國中的新西蘭、新加坡、智利、文萊四國發起的亞太自由貿易區。2009年11月14日，美國正式提出擴大跨太平洋伙伴關系計劃，并開始主導TPP談判，隨后澳大利亞、秘魯、馬來西亞、墨西哥、加拿大、日本加入。自美國2009年宣布加入并開始主導TPP談判后，東盟意識到要維護自身在東亞的“軸心國”地位，必須要有所作為，因此提出加快東亞區域經濟一體化整合的倡議，并得到東亞各國的積極響應。2015年10月，TPP的12個成員國宣布完成談判。2016年2月4日，12個成員國在新西蘭正式簽署了TPP協議。TPP談判的完成使亞太區域分為TPP的參加國和非參加國。非參加國一方面擔心被邊緣化，另一方面，TPP的高標準又阻礙他們的加入。因此，尋求除TPP外的合作機制，增強自身在亞太區域經濟合作中的作用成為非參加國的迫切需要。

各方在關稅和投資負面清單問題上未達成一致，成為RCEP談判推進的最大難題。投資便利化和投資自由化是現代自貿區的特點，但是自貿區談判中，最核心的議題是零關稅。經典的自貿區應該是零關稅，考慮到不同國家經濟發展水平差距大，有些自貿區會有例外，對部分產品將繼續征收關稅。即便在2015年TPP呼聲高峰時期，RCEP談判也一直在緩慢持續的推進。阻礙RCEP進程的主要障礙是相關國家對農產品稅率不松口以及投資負面清單的開放程度等敏感的關鍵問題。因此，除了相關國家進一步擴大開放，減少投資負面清單之外，RCEP部分談判國之間必須圍繞關稅議題找到變通辦法，使之在技術和實務上有可操作性。

RCEP各方利益訴求不同，地緣政治競爭的負面作用較為明顯。區域主要國家的地緣政治競爭干擾了RCEP的推進。日本意在打亂RCEP談判進程，抬高要價，拖延RCEP談判的完成。澳大利亞和新西蘭將RCEP作為其融入亞太、打開亞太市場的重要途徑。日本首相安倍晉三在二十國集團（G20）首腦會議上強調“TPP構建的經濟秩序將成為RCEP制定規則時的藍本”，即RCEP協議應該與TPP協議保持一致，使其成為高標準的貿易協議。RCEP談判中，中日韓三大經濟體分量最大，但是考慮到近幾年的中日關系惡化和因為部署“薩德”而嚴重倒退的中韓關系，RCEP未來談判過程中，中日韓三國之間能取得什么樣的進展很難判斷。印度的立場和態度也深刻影響著RCEP談判的進程和走向。參與RCEP談判，對于鞏固印度和東盟的戰略關系至關重要，同時也有海洋安全、區域力量平衡等因素的考慮，但是印度參與RCEP存在明顯障礙：一是印度的“反貿傳統”，即印度受反殖民的歷史影響，在貿易領域實行相對閉關鎖國的保護性政策和國內產業優先的歧視性政策；二是在亞太區域價值鏈中存在感和融入度的低下，大大降低了RCEP對印度產業界的吸引力；三是已有FTA的“副作用”和“反作用”，在FTA數量不斷增加的背景下，特別是印度與日韓等發達國家簽訂自貿協定后，與期盼的狀況不同，印度的出口并未出現明顯增長，反而是來自對象國的進口大幅攀升。

TPP擱淺后，RCEP各方的利益訴求更加分化。RCEP推進中各方力量交織在一起，因而結束談判的時間表一再延遲。東盟對RCEP持積極推進態度，成立了RCEP工作組，致力于通過RCEP融入亞太和世界經濟中。東盟希望通過RCEP將FTA框架下的貨物、服務及投資貿易自由化擴展到中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭和印度。RCEP談判推進難度較大，主要是因為各成員國間經濟實力差距較大，老撾、柬埔寨等國家經濟發展都相對滯后，協調各國利益成為難題之一。在美國退出TPP之后，RCEP作為全球為數不多仍在進行的大型自由貿易談判，參與各方有加速完成談判的愿望。但是各方的利益訴求更加分化。日本、澳大利亞等原TPP國家希望將TPP部分透明度標準及投資規定引入RCEP之中。這與中國的主張存在較大差距。中國對透明度高的貿易規則持謹慎態度。東盟國家中，泰國等新興國家和柬埔寨等發展中國家之間存在較大經濟差距，因此東盟也傾向于謀求制定適應發展差距的寬松協定。

RCEP談判已經提出時間表，但是完成時間已經由2016年推遲至2017年。RCEP建成后，覆蓋人口約35億，占世界人口的一半，GDP總量約占世界30%，貿易總額約占世界30%。屆時RCEP將成為WTO之外的最大自貿區。

推進RCEP中的中國角色

中國積極參與RCEP談判，并且主張東盟發揮主導作用。建設亞太自貿區有兩條主要路徑，分別是RCEP與TPP。與美國主導下的門檻較高的TPP談判相比，中國介于其自身發展階段和國家利益的考量，更樂見東盟發起RCEP談判早日完成。RCEP有利于提高亞太區域的經濟一體化程度，有利于區域的穩定和繁榮。RCEP也符合中國主張的在地區合作中東盟發揮主導作用，符合中國周邊外交的睦鄰、安鄰、富鄰基本方針。自RCEP提出以來，中國對RCEP一直持積極響應并努力推動其發展的態度。早在2013年，中國國務院總理李克強在第八屆東亞峰會時表示，中國愿與東盟一道推動RCEP談判，深化本地區的經濟融合。

中國有望憑借其經濟和全球治理實力，在RCEP談判完成中發揮核心作用。2016年，中國對世界經濟增長的貢獻率越過30%。中國已連續數年穩居世界第一大貨物貿易國地位，成為120多個國家和地區的最大貿易伙伴。2016年G20杭州峰會上，中國提出的《G20全球投資指導原則》成為全球首個多邊投資指導框架原則。中國作為世界上最大發展中國家和第二大經濟體，已經成為改變全球經濟南北失衡、推動經濟全球化持續健康發展的重要力量。近年來，中國積極參與國際事務，成為多邊貿易體制的重要成員，在國際貨幣基金組織的投票權排名提升至第三位。人民幣被國際貨幣基金組織納入特別提款權貨幣籃子。中國在國際經貿規則和全球經濟治理中的影響力不斷提升。

中國自2013年提出“一帶一路”倡議以來，積極同沿線國家和地區共建自由貿易網絡體系，已成功簽署并實施了高標準、高質量、高水平的中韓自貿協定和中澳自貿協定，完成了中國—東盟自貿區升級，推動RCEP談判取得實質性進展。就在本文完稿之時，傳來中國政府決定接受主辦國智利的邀請參加即將于3月中旬召開的TPP成員國對話會議。有評論認為，若是中國參與TPP，將有利于推動亞太自貿區（FTAAP）的建設，以及區域更全面立體的經濟安排。無論如何，在接下來的在RCEP談判過程中，中國將會繼續發揮不可替代的核心作用。

（作者系商務部國際貿易經濟合作研究院副主任）

責任編輯：黃 杰