鄉鎮財政工作面臨的困難及應對措施

朱斌++鄧海濤

摘要：新常態下如何解決鄉鎮財政工作面臨的困難和問題，促進黨的惠農強農富農政策在農村落地生根？筆者結合多年的鄉鎮財政工作實踐，認為應從完善鄉鎮財政體制、強化財政職能，建立現代鄉鎮財政制度，加強財政干部管理、提高隊伍素質等為抓手，促進鄉鎮經濟和社會事業持續健康發展。

關鍵詞：鄉鎮財政；職能；發展

隨著鄉鎮財政職能的調整和拓展，鄉鎮財政職能得到了加強，財政部門的作用越來越重要。但在發展過程中暴露出了不少問題，制約了鄉鎮經濟發展的速度和質量。新常態下如何解決鄉鎮財政工作面臨的困難和問題，促進黨的惠農強農富農政策在農村落地生根？筆者結合多年的鄉鎮財政工作實踐，認為應從完善鄉鎮財政體制、強化財政職能，建立現代鄉鎮財政制度，加強財政干部管理、提高隊伍素質等為抓手，促進鄉鎮經濟和社會事業持續健康發展。

一、鄉鎮財政工作面臨的主要困難

（一）經濟發展的困惑。

1.發展理念淡薄。存在畏難情緒，認為鄉鎮經濟發展項目周期長、見效慢，任期內難見政績，鄉鎮領導對發展經濟缺乏信心。缺乏發展規劃，鄉鎮沒有長遠發展規劃、具體措施和辦法，鄉鎮經濟社會發展緩慢。鄉鎮基礎設施薄弱，道路交通、電力、供水等設施落后，給鄉鎮招商引資工作帶來許多困難和不便。

2.資源匱乏。鄉鎮自然資源匱乏，交通條件差，信息閉塞，先天條件不足。

3.風險不可低估。鄉鎮經濟發展常常遇見風險。經濟建設項目的選定和實施在一定程度上受市場變化的影響，存在著一定的風險。由于科技人才少，科技推廣應用難，科技轉化風險大，科技發展在鄉鎮難以形成良好氛圍。

4.發展資金不足。當前鄉鎮社會事務繁雜，自身經濟拮據，支出預算不足，機關運轉困難，無可用財力支持鄉鎮經濟發展。

（二）職能定位的困惑。

1.職能定位模糊。自1983年建立鄉鎮財政以來，鄉鎮財政職能經過多輪的調整和拓展，社會各界人士對現有職能的認識迥然不同。有的認為財政所不收稅了，工作職能減少了；有的認為財政所職責增多，管理責任加大；還有的認為財政職能削弱了，要不斷增加財政工作任務，這樣才能穩定財政隊伍。

2.單位定性矛盾。對鄉鎮財政所性質定性不一：中央將財政所定為行政單位，中央機構編制委員會辦公室印發《關于地方機構改革實施中若干問題的意見》的通知（中編辦發[1995]3號）第三條規定：“中央核定的各級機關行政編制總額，包括地方稅務部門以及由垂直管理改為地方管理的地礦、統計部門的人員、國務院批準設立經濟與技術開發區的黨工委和管委會的管理人員，各級政府駐外辦事處的管理人員及鄉鎮財政所的人員”；省級將財政所定為事業單位，如2005年湖北省委辦公廳出臺文件規定，將鄉鎮財政所定為事業單位；縣級則規定，財政局、財政所的人員不能逆向交流，財政局干部可以交流到財政所，但財政所（事業單位）人員不能交流到縣財政局（行政單位）任職，使人員進出體制不暢，在一定程度上影響了財政職能的發揮。

3.職能拓展復雜。財政職能拓展的范圍越來越廣，工作千頭萬緒。一是工作由少變多。由過去單一的收稅型，轉變為現在的各項財政補貼（補償）資金發放和監管、鄉鎮財務管理、村級財務委托管理、農村土地承包經營管理和糾紛仲裁等二十項之多。此外，還有鄉鎮其它中心工作，如招商引資、精準扶貧、新農村建設、計劃生育、防汛抗災等，財政所都要參與其中。二是任務由輕變重。鄉鎮財政專管員駐村工作任務日益增加，需要承擔惠農政策宣傳、補貼面積核查和發放公示、監督卡發放、新農保和城鄉居民醫療保險征收等一系列工作。湖北省建立鄉鎮財政專管員制度后，明確了財政專管員的八項職責，要求每人每月下村天數要達到10天以上。三是要求由松變緊。鄉鎮財政所每項工作都有嚴格的標準和要求，尤其是農村集體“三資”監管工作，財政人員不嚴格執行制度，紀委要問責追責。如村級招待“零”費用，由于村級屬于自治組織，在具體村務活動中情況復雜，工作繁重，嚴格落實村級招待“零”費用很難，村級抵觸情緒較大，財政所不執行紀委要追責，嚴格執行又受到村級不理解。

（三）支出保障的困惑。

1.地方財力不足。鄉鎮自身經濟收入薄弱，支出來源主要依靠縣財政部門的資金保障，而縣財政部門編制預算能力有限，無充足資金保障鄉鎮機關的正常運轉。從有的地方鄉鎮公用經費來看，一個鄉鎮每年公用經費大約只有80萬元，而鄉鎮的實際支出要150萬元左右。

2.地方事權超負。鄉鎮承擔了非公共支出和大量農業、教育、文化、醫療衛生等方面的事業支出，以及基礎設施、環境整治等公共支出，還新增了保穩定、保改革等方面的支出。顯而易見，鄉鎮公用經費難以滿足鄉鎮工作的需求，鄉鎮的事權和財權不協調、難統一。

3.項目資金擠占。由于鄉鎮公用經費保運轉水平低，鄉鎮只能通過勤儉節約、爭取資金等辦法來解決。但向上級爭取項目資金容易，爭取公用經費困難，導致不少鄉鎮以行政村的名義，申報村級公益事業工程項目，之后將到位的專項資金用于確保鄉鎮機關正常運轉。

（四）財政監督的困惑。

1.監督范圍窄小。從目前鄉鎮財政所資金監管情況看，部分鄉鎮財政資金沒有納入基層財政所監管。如民政、教育、衛計、林業等項目資金，基層財政所對所有鄉鎮財政資金實行全面、全程監督職能缺位。

2.監督手段弱化。監管存在矛盾，資金監與管環節沒有分離，財政干部既當運動員，又當裁判員；監督比較被動，財政人員在代理村級財務嚴格把關過程中，容易得罪村干部，造成財政專管員到村難以開展工作；監督起不到震懾作用，財政所不是執法主體單位，沒有執法資格，執法力度無法落實，工作缺乏手段，工作后勁不足。

3.監督能力水平低。一方面，財政監管人員缺乏資金監管專業知識；另一方面，財政監督人員缺乏工程測算相關業務知識，對工程預算難以監管到位。

4.監督經費不足。鄉鎮財政資金監管是一項長期而又艱巨的任務，監管的資金量大、范圍廣，工作辦法流程、步驟環節多，應具有一定的人、財、物作支撐。而現在鄉鎮財政所工作經費少、事務多，難以滿足鄉鎮財政資金監管工作的需求。

（五）財政人員身份的困惑。

1.身份難參公。鄉鎮財政所被定為事業單位后，財政工作人員不能參公管理，雖然多方面反映，但鄉鎮財政人員參公問題至今沒有得到妥善解決。

2.待遇低。一方面，工資待遇低。財政所工作人員既不是公務員工資結構，又不是事業單位工資結構；另一方面，政治待遇不能享受。今年公務員身份執行干部職務和職級并行政策，根據干部工齡可以享受相應的級別待遇。因財政所工作人員既不是公務員身份，又不是參公身份，所以不能享受同等級別的政策待遇。

3.素質參差不齊。鄉鎮財政所人員較少，年齡老化，文化水平參差不齊，大部分財政干部已不適應新時期財政工作的需求，在一定程度上影響財政職能的發揮。

二、進一步發展鄉鎮財政的建議

（一）完善鄉鎮財政體制，建立長效激勵機制。

1.健全機構。應取消事業單位性質，顧名思義，事業單位系社會服務組織，每年要到事業單位登記管理局登記年檢，而鄉鎮財政所是加強預算管理、財政財務管理、財政資金監管，履行行政職能的機構，不應該將鄉鎮財政所界定為事業單位。根據中央辦公廳、國務院辦公廳《關于市縣人員編制精簡的意見》（中辦發[2000]30號）和《關于地方機構改革實施中若干問題的意見》（中編辦發[1995]3號）文件規定，建議省級進一步完善關于鄉鎮綜合配套改革相關文件，將全省鄉鎮財政所性質統一明確為行政機構。

2.強化職能。新時期鄉鎮財政部門工作復雜、任務艱巨、責任重大，要重新認識財政所職能和地位，形成全省統一的鄉鎮財政職能職責規范。明確鄉鎮財政所負責惠農政策宣傳和補貼發放、鄉鎮財政資金的監管、培植地方財源建設、村級財務審計及土地經營管理等主要職能。有些職能如村級財務、鄉鎮行政事業單位財務、新農保和城鄉居民醫療保險等事項不應該劃入鄉鎮財政職能，不應由財政所來承擔。要推行簡政放權，做好職能歸位，把財政所從繁雜的事務中解脫出來，以便集中精力做好該做的事情。例如，把村（居）級財務委托社會中介機構代理，解決鄉鎮財政所既當運動員，又當裁判員的矛盾問題。

3.完善體制。通過調整體制，完善政策、強化管理等手段，逐步解決鄉鎮財政困難。在合理劃分縣鄉事權和支出責任的基礎上，綜合考慮經濟發展水平、稅源基礎、財政困難程度等因素，對不同鄉鎮實行不同的財政體制。縣級對鄉鎮應實行財政經濟發展獎勵政策，對鄉鎮定項稅收實行超收分成。鼓勵鄉鎮開辟財源、培植稅源，鄉鎮當年新增年納稅額5萬元以上的企業，給予一次性獎勵扶助。

（二）規范財政管理制度，深化鄉鎮財政改革。進一步明確鄉鎮財政收入、支出、管理、監督等各項工作職責，達到“職責明確、制度健全、操作規范、運轉高效”的目的，使鄉鎮財政工作有章可循。

1.完善轉移支付制度。應在合理劃分省與縣事權和支出責任的基礎上，優化轉移支付結構。完善一般性轉移支付制度，推進專項資金實質性整合，改革重點領域專項轉移支付分配辦法。縣級應加大對鄉鎮轉移支付力度，增加轉移支付額度，加大困難鄉鎮的傾斜力度，盡可能增加鄉鎮可用財力。

2.推進“鄉財縣管”改革。進一步完善、鞏固和推行以“鄉財縣管”為主要內容的鄉鎮財政管理方式改革，通過實行“五個統一”，即“預算共編、賬戶統設、集中支付、采購統辦、票據統管”，加大縣級對鄉鎮財政直接管理和監督。一是加強鄉鎮財政收支管理。要對專項資金跟蹤問效，防止擠占挪用。大力推進財政支出管理制度改革，扎實推行鄉鎮部門預算、國庫集中收付制度、政府采購等各項改革。二是加強鄉、村兩級債務管理。要進一步加強債務管理，全面清理，分類核實，健全賬目；要明確性質，界定責任；要區別情況，分類處置。三是加大財政所建設力度。繼續以規范化財政所創建為載體，加大資金投入，創造工作條件，為“鄉財縣管”創造寬松條件。四是加強鄉級會計電算化和網絡聯網建設，不斷提高“鄉財縣管”的工作效率。

3.加強資金監管。要明確資金監管范圍，鄉鎮財政應將鄉鎮預算資金、農村集體三資、各類財政補助性資金、項目資金等全部納入鄉鎮財政監管范圍。要明確監管責任，充分發揮鄉鎮財政所就近就地監督的優勢，落實鄉鎮財政監督管理權利，將鄉鎮財政資金監管責任落實到駐村專管員身上，做到誰駐村誰負責、誰負責誰簽字、誰出問題誰擔責，確保每筆資金、每個項目從始至終有人監管。要健全監管機制，對鄉鎮財政資金監管信息通達、公開公示、抽查巡查的工作辦法和流程進行規范和統一。要求財政駐村專管員對工程項目全程參與，推行資金監管“痕跡工作法”，確保資金監管取得實效。要加強代理監管。一方面，對各類項目資金實行縣、鄉報賬制管理，建立縣鄉報賬信息通達制度，財政局、財政所應全面掌握項目實施情況，嚴格把好項目資金撥付關，提高資金使用效率；另一方面，堵住套取項目資金漏洞，鄉鎮財政所要嚴格管住村級收款收據，對村級套取來的項目資金，不得開具財政村級收款收據，更不能將套取項目資金繳入村級財務代理專戶，從源頭上杜絕村級套取項目資金行為發生。

4.推行鄉鎮財政支出績效管理。要做好支出績效基礎管理工作，積極推行鄉鎮財政支出績效工作試點，成立工作專班，明確工作規則、工作程序、組織方式等基礎工作。要建立支出績效考評體系，以中央鄉鎮財政支出績效管理模式為框架，結合各地實際，制訂鄉鎮財政支出績效綜合效益指標，如經濟效益指標、社會效益指標和環境效益指標，同時對難以量化的內容采用專家評議或問卷調查等方式進行。要實現考評結果運用，將財政支出績效考評結果作為縣財政局編制部門預算的重要依據之一，將項目支出績效考評結果作為主管部門和項目單位工作業績考核和問責的內容之一，將財政支出績效考評結果作為鄉鎮評先表模和問責的重要依據之一。通過績效考評結果運用，充分體現績效考評的約束力。

（三）加強干部管理，提高財政隊伍素質。

1.加強干部管理。要穩定思想，針對鄉鎮財政人員不能參公引起的思想波動，從穩定鄉鎮財政人員思想情緒入手，引導干部正確認識鄉鎮財政工作，用思想政治工作增強財政干部隊伍的向心力與凝聚力。要穩定人員，結合鄉鎮財政所編制，適當調整鄉鎮財政人員，建立財政所內部、所與所、所與局之間實行定期換崗機制，培養綜合型人才。對人員緊缺的財政所，通過公開招聘年輕干部，補充到財政所重要崗位，解決人員年齡、知識老化問題，提高隊伍活力和戰斗力。要強化紀律約束，加強財政所工作制度建設，要求每個干部職工自覺執行政策，遵守工作紀律，依法辦事，優化服務，對干部違法違紀行為，嚴肅查處，防止各種不正之風發生。

2.加強業務培訓。當前鄉鎮財政所工作復雜，客觀要求財政干部有良好的業務素質。要通過業務培訓，造就一支“學習型、服務型、落實型”的財政隊伍。要注重引導干部積極參與“持續教育”，更新知識，掌握科學管理方法，適應飛快發展的經濟形勢對財政干部的新要求，做好新常態下的鄉鎮財政工作。

3.改善工作條件和待遇。應改善工作條件，建議省級財政部門繼續加大督辦力度，注重資金投入，解決鄉鎮財政干部辦公設施、交通設備等條件差問題。應享受政治待遇，全省統一重新認定鄉鎮財政工作人員參公管理，與鄉鎮公務員一樣執行干部職務和職級并行政策，根據干部工齡享受相應的級別待遇政策。應提高工資待遇，不折不扣地落實鄉鎮工作補貼，規范津貼補貼，加大單位創優力度，讓創優單位享受政策激勵性考核獎勵。工作優秀的干部可以享受政策激勵性考核獎勵，激發廣大鄉鎮財政干部干事創業的積極性。

（作者單位：湖北省通山縣財政局、通山縣通羊鎮財政所）

責任編輯：欣文