國際難民問題的挑戰、應對及中國的參與

羅超++高鵬

摘 要

國際難民問題由來已久，歐洲難民危機的發生暴露了難民問題的嚴重性。對“難民”的界定相對滯后，現行國際立法不足以調整新型難民、難民與原住國內因的“標與本困境”、目的國的移民融入構成當前國際難民問題的主要挑戰。根源因素、地緣因素、法律與政策因素、后果因素分別制約著國際難民問題的應對措施。在國際層面，以人權、人道主義保障作為宗旨和原則，制定具有普遍效力的法律規則與國際標準，采用整體治理方法，擴大不同層次的合作，從根源上管理和保護國際難民。中國的積極參與，優化國內法律政策，強化與國際移民組織的合作，將為國際難民有效治理提供中國經驗。

關鍵詞 難民危機 難民治理 國際移民組織

2015至今，歐洲正經歷著二戰之后最嚴重的難民危機，主要來自敘利亞、阿富汗和伊拉克的難民，通過地中海、巴爾干半島西側進入歐洲希臘、保加利亞、西班牙、意大利、馬耳他和塞浦路斯等國家。當年這一人數已突破100萬，至少有3770人在橫渡地中海途中喪生或失蹤，其中包括大量的婦女和兒童。International Organization for Migration： Annual Report for 2015， available at https：//governingbodies.iom.int/system/files/en/council/107/C1074%20%20Annual%20Report%20for%202015.pdf.

其實，難民問題由來已久，全球無家可歸的人數已突破6500萬，導致難民的因素日趨復雜化，難民的跨國管理、接收和保護也面臨著新挑戰，亟需國際社會共同應對。2016年6月，中國正式加入國際移民組織（International Organization for Migration） 1951年12月，時值二戰結束不久，遭受戰爭禍殃的人們通過移居追求更加穩定的生活。為了援助移民安全、有序遷徙，促進目的國的管理，歐洲移民政府間委員會（Intergovernmental Committee for European Migration）正式成立，即為國際移民組織的前身。該委員會于1952年開始正式運轉，1953年10月通過了憲章性文件。該文件經過兩次修改，1989年11月，歐洲移民政府間委員會正式更名為國際移民組織。除了國家作為正式成員加入之外，國際移民組織還可以接受與移民、難民、人力資源有關的國際組織、其他國家成為觀察員，觀察員不享有投票權。2016年6月30日，國際移民組織理事會召開特別會議，通過了中國加入該組織的申請，中國正式成為其第165個成員國。在此之前，自2001年起中國便是其觀察國之一。目前，該組織已擁有165個成員國和8個觀察國，成員覆蓋世界大多數國家。，為中國進一步參與難民管理提供了新契機。

一、國際難民問題的主要挑戰

國際難民問題產生于二戰之后，一直是國際社會共同應對的重點事項之一。近年世界不同地區出現了新的形勢，戰亂動蕩、恐怖主義、氣候變化、環境惡化、貧窮饑餓、疾病蔓延等新型因素的涌現，使得這一傳統國際性難題面臨著前所未有的挑戰。

（一）“難民”的界定與范圍相對滯后

對于哪些遷徙他國的民眾屬于法律上的“難民”，從而能夠得到國際公約、組織的保護，國際社會并無一致觀點。這導致了不同國家、國際組織難以統一、有序地規范傳統難民、新型難民以及其他遷徙民眾的行為，尤其是形成合力有效地應對新型難民問題。

“難民”作為一類特殊的群體，有關國際法明確了其法律地位。根據1951年《關于難民地位的公約》（以下簡稱“《難民公約》”）和1967年《關于難民地位的議定書》（以下簡稱“《難民議定書》”）的規定，難民包括兩部分，一部分是由《難民公約》生效之前的國際條約、協定所確認具有難民身份的人； 這些國際條約、協定包括：1926年《關于向俄國和亞美尼亞難民頒發身份證件的協議》、1928年《關于將俄國和亞美尼亞難民享有的特定便利措施擴展到其他種類難民的協議》、1933年《關于難民國際地位的公約》、1938年《關于來自德國難民地位的公約》、1939年《關于來自德國難民地位的公約附加議定書》與1946年《國際難民組織章程》。另一部分則是“因有正當理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會團體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外，并且由于此項畏懼而不能或不愿受該國保護的人；或者不具有國籍并由于上述事情留在他以前經常居住國家以外而現在不能或者由于上述畏懼不愿返回該國的人” 。《難民公約》第1條（1）（乙）。該公約又將難民產生限制在“由于1951年1月1日以前發生的事情“，即“1951年1月1日以前在歐洲發生的事情”或者“1951年1月1日以前在歐洲或其他地方發生的事情”。締約各國應于簽字、批準、或加入時聲明這一用語應作何解釋，以承擔公約義務。顯然，《難民公約》這一限制不足以保護1951年1月1日以后其他國家和地區出現的難民，《難民議定書》取消了上述限制，同時保留了對于“難民”的界定以及《難民公約》大部分實質性條款。資料來源：http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/200012/26/content_1325.htm， 20160715.因此，《難民公約》和《難民議定書》規定的都是因“畏懼迫害”產生的傳統難民。

但是，世界許多地區出現了不同類型的新型難民，他們由于“畏懼迫害”之外的因素，被迫離開本國。例如，因原住國（countries of origin）遭受地震、海嘯等自然災害，在原住國長期遭受嚴重的饑餓、疾病、失業，原住國發生戰亂、武裝沖突、局勢動蕩等，這些均會導致新型難民的涌現。此次歐洲難民危機，主要源于敘利亞、伊拉克等國家的長期戰亂，導致大批原住國民眾流離失所，被迫遷徙他國，屬于典型的新型難民問題。當今大部分難民并非“畏懼迫害”，而是為了躲避沖突、暴力等不利因素被迫遷徙至目的國（host countries），原住國未能給予他們充分的保護。 [美]哈立德·科澤：《國際移民》，吳周放譯，江蘇：譯林出版社，2015年，第6970頁。

可見，在傳統“難民”之外，新型難民已成為難民群體的主流，然而國際社會對于其范圍的界定滯后于現實的需要，各國在認定其身份或給予保護方面也有不少分歧。

（二）現行國際立法不足以調整新型難民

由于歐洲戰爭歷史原因，現行國際法主要調整、保護的是傳統移民，集中體現在《難民公約》和《難民議定書》兩個國際公約中；對于新型難民的調整，既不存在專門性國際公約，也未將其與傳統難民同等保護。僅有一些規范散見于國際人權保護、國際人道主義的法律文件中，例如，《公民權利和政治權利國際公約》第1條第1款規定，每一締約國承擔尊重和保證在其領土內和受其管轄的一切個人享有本公約所承認的權利，不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產、出生或其他身份等任何區別。該公約第12條第1款規定，合法處在一國領土內的每一個人在該領土內有權享受遷徙自由和選擇住所的自由。《經濟、文化和社會權利國際公約》第2條第2款也有類似平等權的規定。上述這些規范不僅適用于移民權利保障，拯救移民生命，減輕其疾苦，優先保護移民的生命、健康、人格尊嚴、生活待遇，都是保障人權、落實人道主義精神的應有之意。國際移民組織將人道主義精神作為其開展救助移民行動重要的原則之一。

盡管移民的類型、范圍越來越廣，甚至出現了“混合移民”（Mixed Migration）的概念，應對形勢不斷復雜化，但有關國際立法卻十分滯后。無論是哪種類型的難民群體，既存在一些共同點，也有較大差異。例如，他們都是遷徙他國，都存在融入目的國的問題；但難民在生存方面的緊迫性遠遠高于其他類型的遷徙民眾，他們在思想態度、專業技能方面往往準備不足。

國際社會有必要針對不同類型的移民，有的放矢地制定覆蓋新型難民、混合移民等群體的專門性法律文件，以擴充國際難民法、移民法的體系和內容，達到規范、調整和保護各種難民的實際效果。

（三）難民與原住國內因的“標與本困境”

歷史上大規模難民潮的出現，多與長期的、大規模的戰爭或者地區性武裝沖突有關。國際移民組織建立的歷史背景是幫助遭受二戰禍殃的人們通過移居追求更加穩定的生活，《難民公約》生效之前的有關條約、協定也是如此。然而，20世紀末以來，導致難民潮的因素逐漸復雜化、綜合化，由單一的戰爭、武裝沖突根源擴大至自然災害、人道主義危機等多重因素。因此，應對難民問題應當力求“標本兼治”，要從根源上予以消除就必須著手于難民原住國內部，顯然困難重重。

一方面，由于地震、海嘯、氣候變化等自然災害引發的難民問題，帶有偶然性、突然性，基本屬于不能預見、不能避免并不能克服的“不可抗力”范疇，不僅難以預防和控制，其破壞力也極大；另一方面，長期饑餓、局勢動蕩，大規模疾病等人道主義危機，源于原住國深層次的政治、經濟和社會矛盾，甚至是歷史上長期的宗教、民族、部落、派別和地區沖突，此類矛盾沖突不僅內部難以調和，國際社會作為外因也難以發揮實質性作用，短時間內根本無法徹底改變上述情勢。

可見，如何防止國際社會對于難民的援助和保護流于“治標不治本”的形式，真正從根源上預防、減少難民危機的出現，正是當下國際社會面臨的挑戰之一。難民問題涉及地區和平與安全、公共醫療衛生、消滅極端貧窮和饑餓、婦女和兒童權利保護、國際人道主義援助等多重復雜因素。

2014-2015年，幾內亞、利比里亞、塞拉利昂等西非諸國“埃博拉”疫情大規模蔓延，難民的遷徙流動也是導致疾病傳播的重要因素之一，上述國家的交界地區也是疫情重災區。對此，國際移民組織幫助有關國家、組織積極采取疫情應對措施，包括在主要國際機場設立健康監測點，建立疫情國家人員流動跟蹤監測機制，在有關國家邊境強化邊檢控制措施，預防疫情的擴散，幫助當地政府、機構培訓醫療人員和志愿者等?！鞍２├币咔樽罱K得以消滅，沒有造成全球擴散的嚴重后果。這也是難民管理與疫情“標本兼治”的一個典型案例。

（四）目的國的難民融入正經受巨大考驗

難民脫離原住國，遷徙到新的國家，是為了能夠安居樂業，追求更加穩定、理想和幸福的生活。毫無疑問，這些目標都以難民能否被目的國真正“接受”而非“接收”，能否融入當地的社會關系作為前提。

首先，在國際法層面，目的國應當給予難民權利和待遇的規定并不全面?！峨y民公約》具體規定了傳統難民出入境、居留和待遇方面的權利，包括著名的“不推回原則”，即除了特定情形外，任何締約國不得以任何方式將難民驅逐或送回（“推回”）至其生命或自由因為他的種族、宗教、國籍、參加某一社會團體或具有某種政治見解而受威脅的領土邊界。 《難民公約》第33條第1款的規定；該條第2款規定了例外情形，即“但如有正當理由認為難民足以危害所在國的安全，或者難民已被確定判決認為犯過特別嚴重罪行從而構成對該國社會的危險，則該難民不得要求本條規定的利益”。資料來源：http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/200012/26/content_1325.htm， 20160715.在目的國境內，難民享有個人財產權利、藝術和工業財產權利、結社、出席法院、勞動并獲得報酬、從事自營職業和自由職業等廣泛權利。 《難民公約》第13條至第19條。資料來源：http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/200012/26/content_1325.htm， 20160715.此外，難民在定額供應、房屋、公共教育、公共救濟、勞動立法和社會安全方面享有福利保障?！峨y民公約》第20條至第24條。資料來源：http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/200012/26/content_1325.htm， 20160715. 對于新型難民的權利、待遇和福利，尚無完善的國際法規范和標準，二者本身也有較大差異，究竟是類比傳統難民做出類似的規定，還是針對其差別區別對待尚存爭議。

其次，目的國在社會秩序、教育就業、文化傳統、民眾態度等方面，仍要經受較大的考驗。大規模難民進入目的國境內，對其固有的社會秩序、教育就業、文化傳統、民眾態度等都會帶來一定的影響和沖擊。為了幫助難民能夠長期生存，目的國需要對其提供必要的教育就業條件。一方面，目的國在短期內能否及時消化這些外來勞動力，本身就是對其就業市場的一種考驗；另一方面，大批難民的就業也給當地的勞動力市場帶來沖擊，影響、減少當地居民的就業機會，進而導致后者的抗議。在經濟不景氣、就業市場低迷的情形下，更是如此。在德國、法國等地，都曾爆發抗議難民入境的活動，政府不得不迫于民眾壓力，修改移民政策和法律，力促社會恢復穩定，但這又可能觸發移民群體的不滿，造成社會民眾之間的巨大隔閡。

再次，難民如何提高自身的生存、發展技能，自覺遵守當地法律秩序，需要多方主體的共同努力，以逐漸融入當地社會生活之中。為此，當地政府、社會組織和國際組織應當提供相應的項目計劃、資金支持，幫助難民盡快獲得自立。難民也應接受政府、組織的引導，自覺遵守當地法律秩序，否則不僅有損目的國的和平、穩定與安寧，更會損及難民群體的集體權益，引發極大的負面效果。2016年7月，發生在德國的一系列難民惡性犯罪事件，讓人觸目驚心，德國正在經歷難民之觴，當地民眾批評、抵觸之聲高漲。 近期的惡性犯罪事件包括：2016年7月18日，17歲阿富汗難民在列車上砍傷21人；7月22日，18歲伊朗移民在購物中心槍殺9人；7月24日，27歲敘難民在餐廳引爆炸彈致1死12傷；7月24日，21歲敘難民在街頭持刀砍人致1死2傷。《難民涌入德國之殤》，載《華商報》，2016年7月26日B1版。針對科隆大規模性侵案， 德國西部城市科隆跨年夜發生上百起針對女性的性侵和搶劫案件，大約1000名肇事者被目擊者描述為“長相像阿拉伯人和北非人”。截至2016年1月8日，警方已接到200多起報案，其中多數涉及性犯罪。德國許多政要開始考慮修改法律，以便降低驅逐難民出境的“門檻”。按照德國現行法律，當尋求避難者在德國被判處3年或以上監禁且他們若被送回原先國家不會面臨生命危險的情況下，德國可將尋求避難者驅逐出境。

最后，難民危機的應對在不同國家、地區和國際層面還存在較大分歧、差異甚至是矛盾。針對歐洲難民潮的涌入，此前態度積極的德國、法國自2015年開始也不得不采取恢復邊境管控措施。法國有政要提出，應給予部分申請避難者“戰時難民”身份，待其原籍國恢復和平后再將他們遣返回國，并要求重新審視申根協定有關政策，必要時予以修改。有些國家正在考慮或者已經實施了更為嚴厲的難民控制法律與政策。同屬歐盟的丹麥正制定法律規定，難民應當上繳現金和貴重物品，其門檻大約在1萬克朗（約合人民幣9600元），獎牌、婚戒等有情感價值的東西和金牙、手機、手表、電腦等必不可少的物品免于被沒收，政府將這些上繳所得用于難民居住和食物方面的支出。瑞士對待難民也有類似的法律規定。奧地利在嚴控邊境的同時，不惜降低社會福利標準，以減少對于難民的吸引力。如果說一定時期內，難民潮存在比較恒定的總量，那么不同國家、地區接受這些難民的數量便是一種此消彼長的關系。因此，具有地緣關系的國家對待難民問題態度、法律與政策的差異，極易導致它們之間的分歧、隔閡與矛盾，移民問題同樣涉及國家之間的博弈。

二、影響國際難民問題應對的主要因素

正如難民問題本身具有復雜性一樣，其應對策略也要受到根源因素、地緣因素、法律與政策因素、后果因素、文化傳統因素等多重因素的影響。它們有的構成主要因素，直接制約應對措施的設置，有的與其他因素相互交織，共同影響應對策略方向。

（一）根源因素

難民問題的根源在于其原住國國內，包括不可抗力、人為和綜合因素三類，決定了應對移民問題的思路和重點，以及能否真正從源頭上解決這一問題。

1.不可抗力因素

對于地震、海嘯、颶風、氣候變化等自然災害，除了有限的預防措施，這些因素大都無法避免和克服，應對重點在于及時、有效地援助、安置由此產生的難民，盡可能減少災害給人員生命、健康帶來的負面影響。針對環境、氣候變化產生的難民，國際移民組織專門成立了“移民、環境與氣候變化工作組”，設立專項研究和應對計劃，積極參與聯合國氣候變化巴黎大會等，實地援助難民移民采取有效措施預防災害。

2.人為因素

政局動蕩、戰亂、恐怖主義、極端組織活動等，盡管其深層次原因十分復雜，人為因素一般都處于主導地位或者造成直接后果，具有一定的可控性，包括恢復和平、預防和懲治恐怖主義、極端行為等。但是，一旦此類因素相互交織，持續產生消極影響，則必然導致難民問題進一步惡化。美英主導的伊拉克戰爭便是實例，推翻薩達姆政權未給當地帶來和平，政局動蕩、教派沖突、長年內戰，難以消除的恐怖主義襲擊，導致當地民不聊生。自2006年至2012年，伊拉克產生的難民總數連續居于全球第二至第五位， United Nations High Commissioner for Refugees： Global Trends，available at http：//www.unhcr.org/enus/globaltrends2015.html， 20160810.其負面后果持續至今，深刻影響了有關地區的和平與安全。

3.綜合因素

此類因素介于不可抗力和人為因素二者之間，夾雜了二者的成分，極端貧窮和饑餓、疾病蔓延等屬于此類因素。長期以來，聯合國將極端貧窮饑餓的消除、疾病防控納入可持續發展目標和任務中，力爭在2015年年底前，使世界上每日收入低于一美元的人口比例和挨餓人口比例降低一半，屆時制止并開始扭轉艾滋病毒/艾滋病的蔓延、消滅瘧疾及其他折磨人類的主要疾病的禍害。聯合國大會：《聯合國千年發展宣言》，資料來源：http：//www.un.org/zh/millenniumgoals/reports.shtml， 20160810. 事實上，此類因素大多短期內難以徹底消除，只能采取適當措施予以減少和控制，由此產生的難民問題可能曠日持久。

（二）地緣因素

一個國家的人口、資源、地形、氣候、區位等地理情況，與移民的產生和接受相互作用，對一定區域內的地緣政治、地緣經濟產生廣泛的影響。冷戰結束后，國家之間競爭的重點從傳統的政治、軍事實力轉移至經濟利益層面，“地緣經濟學”在地緣政治的基礎上更加強調國家間經濟實力、安全的競爭，以及如何從地緣因素出發，在競爭中維護國家利益。 倪世雄：《當代西方國際關系理論》，上海：復旦大學出版社，2006年，第400403頁。如何從地緣因素層面考慮保障國家政治權力與安全、尋求更有優勢的經濟利益和相對競爭力，也是難民目的國必須面對的一項長遠問題。

歐洲難民危機中，來自敘利亞、阿富汗和伊拉克的大批難民，正是利用地緣優勢，先經地中海、巴爾干半島西側進入沿岸歐洲國家，再通過申根協定項下寬松的邊境管控，而后遷徙至地處西歐、北歐的法國、德國、瑞典等國家尋求定居。一方面，難民的接受和融入將改變目的國原有的人口、民族、宗教、文化傳統格局，通過選舉、立法、參與就業等途徑，對目的國產生政治、經濟上的影響；另一方面，難民問題的應對將直接促使具有地緣關系的國家、地區之間，在政治主張、法律政策協調、改善勞動力市場、拉動經濟增長方面的聯系合作亦或是矛盾沖突。

可見，通過地緣因素，難民問題背后國家間多層次、微妙復雜的關系得以充分體現，甚至對未來整個地區產生深遠影響。2013-2015年，德國、瑞典受理難民首次庇護申請的數量占整個歐洲總數量的43.8%，歐洲11國的受理數也占到九成以上，難民責任分攤不均導致歐洲難以協調行動。 這11個國家是德國、瑞典、瑞士、挪威、匈牙利、法國、意大利、奧地利、英國、比利時與荷蘭。參見趙俊杰：《歐洲難民危機專題研究報告》，北京：中國社會科學出版社，2016年，第5860頁。

（三）法律與政策因素

一個國家現行的法律與政策在很大程度上決定了其當局對待難民問題的態度與可能采取的措施，當然也直接決定著難民可能獲得的權利和待遇。在國際社會尚未建構完成一整套難民法律體系之前，其法律與政策一般由各國國內機構負責制定。

目前，難民法律政策在世界上不同地區、不同國家呈現出發展不平衡的特點，歐美發達國家作為難民理想的目的國，擁有比較健全的法律政策體系?！稓W盟運行條約》集中規定了有關邊境檢查、難民庇護和移民的規范，要求歐洲議會和歐盟理事會采取必要措施，保證歐盟內部人員的自由流動，逐步建立統一的歐盟邊境制度，管理外部邊境；對于第三國難民，歐盟將建立統一的難民應對政策，包括輔助性保護、臨時性保護政策，并根據《難民公約》和《難民議定書》的規定，落實“不推回”原則，給予難民國際保護；移民政策方面，歐盟公平對待任何第三國合法居住的移民，采取統一的移民政策應對移民遷徙的管理，同時將采取有力措施預防和制止非法移民、販賣人口的行為。 European Union： Article 77， 78， 79， Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union， available at http：//eurlex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/PDF/？uri=OJ：C：2016：202：FULL&from=EN， 20160815. 歐盟《都柏林公約》強調了難民首次抵達的成員國有義務收容難民，受理其申請合法的居住權。上述法律與政策貫穿于歐盟應對難民危機的過程中。

難民法律與政策在一個國家不同時期，根據實際需要也會不斷發生變化。政黨、國家機構和民眾通過修改原有法律政策，制定新的法律政策，將直接影響該國的應對態度、制度設置和具體措施，難民權利和待遇也會隨之調整，甚至出現制度“外溢”效果，對于鄰國也會產生一定影響。

（四）后果因素

“后果因素”是指難民問題的應對可能引發的其他后果，包括積極后果與消極后果兩個方面。難民的融入及其帶來的后果形成一對因果關系，目的國有關法律政策措施決定著難民后果的發展方向，反之，難民后果的性質也將制約該國的法律政策。

從積極的一面看，難民可以為目的國帶來族群、文化的多元化，通過選民結構、選票取向的改變，影響目的國的政治、經濟、文化格局。美國作為最典型的“移民國家”正不斷經歷著這樣的變化。自20世紀70年代開始，美國前總統卡特消除了美國社會對于非洲裔美國人的隔閡，克林頓又在執政期間強化了“平權法案”，促使民主黨贏得了這一廣大族群的支持和“票倉”，有力地促成奧巴馬總統的當選，其影響力還將在未來美國大選中一直延續。

外國難民也是歐洲新生勞動力的重要來源，對于老齡化日益嚴重的國家更是如此。德國默克爾政府力排眾議，堅持寬容對待此次難民潮，也是出于增加本國勞動力和未來選舉情勢的考慮。反之，限制移民也需要付出代價，包括采取限制措施的直接財政支出、是現存移民社區進一步疏遠的社會代價，以及由于勞動力短缺和低出生率造成的潛在的長期經濟代價。[美]塞繆爾·亨廷頓：《文明的沖突與世界秩序的重建》，周琪等譯，北京：新華出版社，2002年，第225頁。

消極的一面后果同樣明顯，社會治安、犯罪問題，與當地居民的融合問題，民族、宗教、文化所帶來的“文明沖突”問題等，對于目的國制度、政策的不滿還是滋生恐怖主義活動的潛在動因。這些后果已經在法國、德國社會中顯現；“9·11事件”后小布什政府大幅收緊移民政策，嚴控非法移民入境美國，以配合其全球反恐戰略的需要。

此外，文化傳統因素也影響著難民接受與安置。本身文化比較多元的國家更易于接納外國移民，而具有特定歷史聯系國家之間的民眾更加熟悉彼此制度，難民也更容易融入當地社會關系中。

歷史經驗表明，難民應對的各種因素在不同國家、不同時期總是此起彼伏、交錯顯現?；诙喾矫嬉蛩氐目紤]，目的國當局也必然適時調整其難民法律政策，引導難民管理向著對其有利的方向發展。

三、難民問題的國際應對

國際社會只有針對國際難民問題的主要挑戰和影響因素，協調一致采取行動，共同應對這一跨國性難題，包括宗旨原則的設立、規則標準的制定、整體治理方法的采用、強化不同層次的合作等多個層面。

（一）以人權、人道主義保障作為宗旨和原則

難民問題與人權保障、人道主義援助具有天然的聯系，應將人權、人道主義有關原則、精神貫穿于難民問題的應對過程中，以此作為制定難民法律政策、開展難民救助行動的宗旨和準則。

出于對外國難民個人人權的關注，聯合國大會于1985年通過的《非居住國公民個人人權宣言》確認，國際文件中有關人權和基本自由的保護原則、規范適用于外國難民，并規定了難民在目的國享有的人身、財產以及其他經濟社會文化權利。即使難民目的國有權頒布有關外僑入境及其居留條件的法律規章或者對其國民和外僑加以區別，但此種法律規章不應違背該國所負包括在人權領域的國際法律義務。《歐盟基本權利憲章》則明確禁止集體驅逐，同時規定任何人都不應當被移除、驅逐、引渡至面臨嚴重風險的國家，這些風險包括死刑、酷刑以及其他不人道的或有辱人格的待遇或處罰。 European Union： Article 19， Charter of Fundamental Rights of the European Union， available at http：//eurlex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/PDF/？uri=OJ：C：2016：202：FULL&from=EN， 20160815.

對于難民基本人權的強調，一方面應以難民遵守目的國的法律、當地居民風俗習慣為前提，另一方面也不應當影響、妨礙目的國本國公民的權利及其國家、公共安全、公序良俗等。 《非居住國公民個人人權宣言》第4條、第5條第2款。資料來源：http：//jpkc.znufe.edu.cn/2007/fxy/gjgf/info/info_76.html， 20160715.為此，目的國政府可以制定相應的法律政策，在難民、本國公民和社會公共利益三者之間尋求法律、道義上的平衡。

國際移民組織也將人性、公正、中立和獨立作為其開展人道主義援助活動的四項內在準則。作為一個國際性組織，該組織在全球155個國家設有超過400個辦公室，以應對世界各地涉及難民群體的人道主義危機，遍布南蘇丹、敘利亞、也門、尼泊爾、瓦努阿圖、馬拉維以及西非“埃博拉”病毒疫情地區。

（二）制定具有普遍效力的法律規則與國際標準

一個外國人進入一個國家時，就立即處于該國的屬地最高權之下，雖然他仍然處于其本國的屬人最高權之下，外國難民在取得目的國國籍之前，應當受到目的國屬地管轄權和原住國屬人管轄權的雙重管轄，尤其是應當對自己在目的國的行為承擔法律責任。 〔英〕詹寧斯，瓦茨：《奧本海國際法》第一卷第二分冊，王鐵崖等譯，北京：中國大百科全書出版社，1995，第321頁。在聯合國或者國際移民組織的框架內，通過具有普遍效力的法律規則與國際標準，既有利于難民的有序管理，也有利于保障難民本身、目的國和原住國等多方權益。

首先，難民的雙重管轄容易造成目的國與原住國之間的管轄權沖突，要么導致移民負擔過重，要么則會留下管轄“真空”，尤其是當難民尚未加入目的國國籍時，涉及勞工、福利、稅收、貨幣方面的雙重管轄的弊端一時難以調和。 Ian Brownlie， Principles of Public International Law， Oxford： Oxford University Press， 2003， pp. 498503. 由此涉及的引渡、庇護、外交保護問題又會引發國家、地區之間政治、外交甚至軍事等一系列連鎖反應。在難民身份認定、首次庇護申請、基本權利保障等方面制定統一的實體法標準，使得其直接享有國際法上的權利義務，有效地克服雙重管轄弊端。

其次，制定具有普遍效力的法律規則與國際標準可以彌補國家、地區之間難民法律政策的差異與不平衡，促進難民權利義務的明晰化和統一化，保障難民權益，落實目的國在難民管理方面的權力和責任，進而實現以規則為基礎的難民問題全球治理。 畢海東、紐維敢：《全球治理轉型與中國責任》，載《世界經濟與政治論壇》，2016年第4期，第131頁。具體而言，一方面整合現行有關難民、非居住國公民、人權保護、人道主義援助方面的國際公約原則、規則，積極考慮將新型難民納入其中，通過國際法的發展使其能夠調整覆蓋所有類型的難民。另一方面，許多難民問題需要國際規則予以具體化，可考慮由國際移民組織制定專門的建議文件，供不同國家、地區借鑒采用，如難民援助的待遇標準，還有一些一時難以統一的標準，仍應交由各國解決，但國際社會對此仍可制定一些普遍適用的原則，如難民身份的認定和甄別標準。上述原則、規則作為難民管理和保護的一般原則和最低標準，允許有條件的國家或地區（如歐盟）采取更高的標準。

最后，難民已經成為國際社會數量眾多、問題復雜且不斷高速增長的一類特殊群體，適時考慮大幅擴充甚至重構國際難民法使其符合現實的需要。可先由聯合國難民署、人權理事會、國際移民組織、國際紅十字委員會等國際組織分別就其專業領域提出議題清單和建議草案，再由聯合國國際法委員通過討論、審議這些議題、草案后制定統一的條款草案文本，提請聯合國大會通過，建議在條件成熟的時候，召開外交會議商討正式國際公約、條約的制定和簽署。

（三）采用難民問題整體治理的方法

難民問題非一國一時之力能夠解決，采用整體治理的方法將產生良好效果。從國際組織、主要目的國的實踐看，整體治理方法包括以下幾個層面：

首先，針對難民不同方面的需要采取應對措施。對于尚未得到庇護的難民，重點在于采取援助行動，優先保障其飲食、居住、醫療等生存需要。在用工方面，應在目的國法律政策允許范圍內，為難民提供安全的職業培訓、工作崗位信息及勞資之間對話平臺等，減少用人單位克扣報酬、扣押證件、拒簽勞動合同的行為，促進勞工移民及其家庭安居樂業的需要，這些在非洲中南部、約旦等國已取得了顯著效果。

其次，通過專項計劃，促進難民盡快融入目的國經濟、社會文化之中?？梢越㈦y民資源中心為其提供有益信息，設立專門的技能發展機構，運用大眾傳媒、社交通訊技術，疏導難民消極情緒，發掘難民的潛能，使其有益于當地社會。尤其是在遷徙之前和居留之后兩個關鍵階段，這些措施的采用將決定難民能否融入目的國，以及是否可能產生消極后果。2011年8月，美國總統奧巴馬簽署行政命令，要求采取措施以促進聯邦政府機構在雇傭勞工方面更多地體現美國種族和民族的多樣性， 鄭易平、牛霞飛：《美國文官制度的建立與改革對其政治制度穩定性的影響》，載《國際觀察》，2016年第2期，第102頁。這將為當地移民難民等弱勢群體進入美國政府機構提供更多機會。

最后，制定長遠計劃，保障難民健康安全，增加其可支配收入。積極考慮將難民健康醫療納入目的國公共醫療衛生計劃之中，同時尋求與難民原住國外交、醫療、公共衛生、交通、人力資源等部門的合作；培訓擴大醫療衛生專業人員和志愿者，參與到難民援助計劃中。通過與銀行、支付公司的合作，為其定制資金匯兌、支付轉賬方式增加便利，減少其匯兌成本。政府部門、國際組織、私人機構必要時可直接增加資金、物資、人員投入，在難民飲食、居住、醫療衛生方面采取行動。

此外，各方還應積極協作，預防和制止人口販賣犯罪活動，對于有組織、跨國犯罪集團，更應通過共享情報、實時監控、聯合行動，及時解救、安置受害者，將犯罪危害將至最低限度。

（四）擴大國際、地區、國家不同層次的合作

針對難民問題，目的國與原住國、目的國之間以及具有利害關系的第三國應通過對話協作彌合政策分歧，克服難民應對的差異和不平衡所帶來的矛盾，促成國家間“零和博弈”向“互利共贏”的轉化。

除了政府機構，有關政府間國際組織、非政府組織、私人團體機構等多種主體的有效參與，有利于它們發揮所長，實現資源互補與整合。目前，廣泛活躍于難民、移民領域的國際勞工組織、聯合國糧農組織、全球遷徙組織（Global Migration Group， GMG）、反人口販賣機構間合作組織（InterAgency Coordination Group Against Trafficking in Persons）、國際志愿機構理事會（International Council of Voluntary Agencies）等均與國際移民組織展開長期的合作，歐洲安全與合作組織、阿拉伯國家聯盟等區域性國際組織也在本地區發揮著重要作用。

目前，涉及6500萬難民的管理和保護工作已經成為聯合國可持續發展的重要目標之一，通過有計劃和良好的管理，以促進有秩序、安全、規律和負責任的移民活動，包括難民的遷徙。國際移民組織具有獨立的法律人格， 國際組織為了實現其特定的宗旨和目的，需要對外開展活動，這以該組織具有獨立的法律人格（legal personality）為前提，沒有法律人格的國際組織便無法成為國際法或國內法上的主體。國際組織的法律人格是其獨立地享有權利并承擔義務的一種資格，只有具備這種人格，國際組織才能“在實現其宗旨和執行其職能中具有法定的行為能力，即能夠以自己行為依法行使權利及履行義務的能力”。參見梁西：《國際組織法（總論）》，武漢：武漢大學出版社，2001年，第8頁。在移民管理、難民保護領域承擔專業職能，以實現移民有序化為目標。該組織目的宗旨與聯合國可持續發展價值目標高度一致，成為二者開展良好專業合作的基礎。

不同地區應結合地區實情和法律政策，進一步協調區域行動。在歐盟內部，成員國應以申根協定為基礎和依據，在考慮地緣、人口、經濟等因素基礎上，盡快提出合理分配各國接收難民數量和條件的“一攬子”方案。既要力求使各國在接受、安置難民上達到權利與義務的平衡，保障申根協定條件下歐盟內部人員的自由流動，促進歐洲身份認同；也要針對難民問題，制定、加強歐盟外部邊境的管控措施，防止難民的無序遷徙，預防和控制暴力犯罪、恐怖主義等社會問題的滋生蔓延，這也是從根本上維護申根區安全，保障歐洲一體化進程的必然要求。

四、中國的參與

中國已安置了數十萬來自周邊國家的難民，積極參與國際難民問題的應對，一方面有利于中國借鑒國際社會在難民管理方面的經驗，更加“負責任”地參與難民全球治理的進程；另一方面，國際社會也需要中國在難民事務方面的經驗和援助，并為中國應對自身難民問題提供支持。

（一）充分利用現有法律淵源，制定配套規范和標準

首先，中國尚無專門調整難民活動的國內法，一些可以適用于外國難民移民的法律規范則散見于引渡和庇護、出入境居留、涉外民事關系法律適用的單行法中，這些法律淵源可以作為未來制定、擴充國內難民法或移民法的基礎加以利用。

《憲法》第32條規定，中國保護在中國境內的外國人的合法權利和利益，在中國境內的外國人必須遵守中華人民共和國的法律，對于因為政治原因要求避難的外國人，可以給予受庇護的權利。2012年正式頒布的《出境入境管理法》明確適用于不具有中國國籍的人，全面規定了外國人簽證、入境出境、停留居留、永久居留、留學工作相關制度。對于申請難民地位的外國人，在難民地位甄別期間，可以憑公安機關簽發的臨時身份證明在中國境內停留；被認定為難民的外國人，可以憑公安機關簽發的難民身份證件在中國境內停留居留?！冻鼍橙刖彻芾矸ā返?6條。該法頒布實施后，原《外國人入境出境管理法》和《中國公民出境入境管理法》同時廢止，這也意味著中國公民與外國人出入境制度在立法上得到了統一。資料來源：http：//www.gov.cn/flfg/201206/30/content_2174944.htm， 20160815. 《涉外民事關系法律適用法》結合各國實踐發展趨勢，在涉及民事主體事項上，采用以“經常居所地”為連結點選擇準據法。對于自然人無國籍或者國籍不明的，適用其經常居所地法律；自然人經常居所地不明的，適用其現在居所地法律。 《涉外民事關系法律適用法》第19條、第20條。資料來源：http：//www.gov.cn/flfg/201010/28/content_1732970.htm， 20160720.這些規定將優先適用難民移民經常居所地國家的法律。

其次，難民管理配套規范和具體標準仍不充分，滯后于實踐的需要。2013年國務院制定了新的《外國人入境出境管理條例》，作為實施《出境入境管理法》的具體規范性文件。其實，在難民身份認定、接受、入境出境、停留居留、學習工作、家庭生活、子女教育等方面均有制定具體標準的廣闊空間。近期國內已推行居住證制度，逐步取代涉及遷徙、定居的戶籍制度，今后中國公民與外國人在居住制度上有望并軌。

最后，在國際法層面，中國已經批準加入《難民公約》《難民議定書》《經濟社會文化權利國際公約》等涉及難民事項的國際公約，一方面應當信守條約義務，落實難民保護的責任；另一方面，可以考慮將有關國際法規則的轉化適用于國內司法實踐中，進一步充實國內法。

（二）強化與國際組織、目的國的合作，保護難民權益

中國已經正式加入國際移民組織，應根據組織文件，行使成員國權利、履行義務，參與該組織有關難民援助項目計劃的決策和實施，為其履行職能提供必要的資金、物資、人員、技術支持。

國際移民組織總部設在日內瓦，其主要機構包括理事會和行政署。理事會作為該組織最高權力機構，具有廣泛的權力，包括審議、決定、批準國際移民組織及其下設機構、總干事有關政策、項目、建議、報告和活動，審議和決定該組織財政預算和執行，以及其他符合該組織宗旨的活動。成員國在理事會各有一名代表和一個投票權。International Organization for Migration： Article 6， Constitution， available at http：//www.iom.int/constitution， 20160810. 理事會下設項目與財政常務委員會（The Standing Committee on Programmes and Finance， SCPF），向全體成員國開放，通常一年召開兩次會議，審議政策、項目和活動情況，討論行政、財政預算事務以及其他理事會特別授權的事項。2013年11月，廢除執行委員會（Executive Committee）這一機構。行政署設總干事一名，副總干事以及其他職員由理事會決定，負責執行憲章性文件、理事會及項目和財政常務委員會的決議、政策，承擔國際移民組織的行政管理工作。總干事是國際移民組織的最高行政官員，由理事會三分之二多數投票選舉任命，任期五年。可連選連任一屆?？偢墒聦硎聲撠?，根據憲章性文件、理事會的決議、政策和規則，負責行政署及整個組織行政事務的運行，并向理事會提供適當的建議。International Organization for Migration： Article 13， Constitution， available at http：//www.iom.int/constitution， 20160810.

中國作為聯合國常任理事國，積極參與聯合國難民署、人權理事會的活動，有利于在國際移民事務上提供中國經驗，彰顯大國責任。自2007年始，國際移民組織便于與聯合國難民事務高級專員辦公室展開合作，承擔著幫助不丹難民從尼泊爾遷徙至第三國定居的項目任務。截至2015年，該項目已經援助了約10萬難民，同一年度國際移民組織組織共援助了近2000萬名移民。2016年6月30日，國際移民組織理事會召開特別會議，成員國協商一致同意該組織申請加入聯合國系統，成為其專門性國際組織（related organization） 在全球范圍內，許多承擔行業、專業領域主要職能的國際組織，通過與聯合國簽訂關系協定或者本身就是根據聯合國的決議設立，從而與聯合國建立一種更加穩定、緊密的機構聯系， 加盟聯合國組織體系，成為后者的專門性國際組織。參見邵津：《國際法》，北京：北京大學出版社、高等教育出版社，2011年，第276頁。，以在國際難民移民事務上發揮更大的作用。

2016年9月，聯合國大會首次就難民與移民主題召開峰會，全球約80個國家首腦政要出席，峰會通過了《關于難民與移民的紐約宣言》。其中，《難民應對綜合框架》作為宣言附件從難民接受與準許入境、及時與不間斷所需的提供、目的國及其社會團體支持、長期解決方案等多個方面闡述了國際社會難民應對的主要共識和方案。 United Nations General Assembly： Annex Ⅰ Comprehensive Refugee Response Framework， New York Declaration for Refugees and Migrants， available at http：//www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp？symbol=A/RES/71/1， 20160815.此次峰會上，中國領導人表示愿意承擔發展中大國的國際責任，承諾在原有援助基礎上，向有關國家和國際組織增加一億美元用于難民人道主義援助，并考慮進一步支持措施。

此外，聯合國框架內的“可持續發展議程2030” （2030 Agenda for Sustainable Development ）包含多項涉及移民問題的議題，移民與發展全球論壇（Global Forum on Migration and Development， GFMD）等專題論壇也是不同國家，尤其是移民原住國和目的國間開展對話、協調政策的良好平臺。

（三）審慎考慮接受外國難民的整體思路和具體方案

遷徙至中國的難民主要來自周邊鄰國，已有大約30萬越南難民在中國政府的保護援助下，成功融入中國社會。 United Nations High Commissioner for Refugees： Global Trends， available at http：//www.unhcr.org/enus/globaltrends2015.html， 20160710.僅1978年至1982年間，就有來自越南、老撾和柬埔寨約29萬印支難民在中國得到安置，獲得了安家、居住、教育、工作方面的援助和福利。 梁淑英：《國際難民法》，北京：知識產權出版社，2009年，第269307頁。20世紀90年代，中國又接收、安置了來自朝鮮、中東國家數十萬難民。

盡管難民管理、安置工作已取得了不少成績，但隨著中國經濟社會的飛速發展，未來不排除有更多難民移民進入中國尋求定居生活，這就需要民政、外交、公安、財政等部門審慎考慮接受外國難民移民的整體思路，既承擔相應的國際法責任，又尊重現實情況，與其他國家合作分攤責任。

在難民入境出境、安置居住、教育工作、補貼福利方面還應制定具體方案，包括制定一定的激勵措施，鼓勵外國難民發揮所長，參與中國經濟社會的建設，有利于促進教育、文化、技術的國際交流。

參考文獻：

[1] 畢海東，紐維敢.全球治理轉型與中國責任[J].世界經濟與政治論壇，2016（4）.

[2]〔美〕哈立德·科澤.國際移民[M].吳周放譯，江蘇：譯林出版社，2015：6970.

[3]梁淑英.國際難民法[M]. 北京：知識產權出版社，2009：269307.

[4]梁西.國際組織法（總論）[M]. 武漢：武漢大學出版社，2001：8.

[5]倪世雄.當代西方國際關系理論[M].上海：復旦大學出版社，2006：400403.

[6]邵津.國際法[M].北京：北京大學出版社、高等教育出版社，2011：276.

[7]〔美〕塞繆爾·亨廷頓.文明的沖突與世界秩序的重建[M].周琪等譯，北京：新華出版社，2002：225.

[8]〔英〕詹寧斯，瓦茨.奧本海國際法（第一卷第二分冊）[M].王鐵崖等譯，北京：中國大百科全書出版社，1995：321.

[9]趙俊杰.歐洲難民危機專題研究報告[M].北京：中國社會科學出版社，2016：5860.

[10]鄭易平，牛霞飛.美國文官制度的建立與改革對其政治制度穩定性的影響[J].國際觀察.2016（2）.

[11]難民涌入德國之殤[A].華商報，2016年7月26日.

[12]Ian Brownlie. Principles of Public International Law[M]. Oxford ： Oxford University Press， 2003：498503.

（責任編輯：崔建樹）