淺析政府審計中協審機構及人員管理

曹武

摘 要：近年來，隨著審計全覆蓋要求的提出，審計力量不足與審計工作任務重的矛盾越發突出。為了完成審計任務，國家審計機關采取購買社會服務方式，聘請外部人員或委托社會中介機構協助參與審計工作。但在實際工作中，發現存在協審力量參次不齊、協審質量不能完全保證、協審單位內部管理不到位、協審報告質量不高、對協審機構監管缺乏有效辦法等許多問題，作為委托方的審計機關必須擇優選擇協審單位、加強業務質量監督、加強協審過程的控制、強化協審人員的教育、督促協審機構加強內部管理，進一步提高協審質量和水平。

關鍵詞：政府 審計

一、政府審計中聘請協審機構及人員的法律依據

目前，政府審計聘請外部力量參與審計的形式主要有兩種：一是從社會中介機構或其它企事業單位臨時聘用審計人員或工程、計算機、法律等方面專家，編入審計機關項目審計組；二是委托中介機構參與執行審計機關實施的審計項目。主要依據的法律規章是：一是《中華人民共和國審計法實施條例》第十一條規定：審計機關根據工作需要，可以聘請具有與審計事項相關專業知識的人員參加審計工作。二是《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》明確要求在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度。審計機關作為公共產品的提供部門，購買社會服務既是實現審計監督全覆蓋的客觀需要也是加速審計服務轉型的必然要求。三是國務院《關于加強審計工作的意見》中也指出，根據審計項目實施需要，探索向社會購買審計服務。因此，審計機關購買服務有方向、有依據、有意義、有積極作用。

二、政府審計中協審機構及人員存在的問題及原因分析

政府審計中利用社會中介機構協審雖然解決了審計機關人少事多的矛盾，但在實際協審過程中，存在著協審質量不高等諸多問題，需要我們加以關注并促其改進和完善。

一是協審質量不能完全保證。由于協審單位人員配置不平衡，對政府審計項目，協審單位喜歡安排較年輕的審計人員負責參與審計工作，這些人員由于缺乏工作實踐經驗，審計過程中溝通能力不足，對法律法規把握不準，經常查擺事實講不過被審計單位人員，無法保證協審結果質量。

二是協審單位內部管理不到位。社會中介機構基本都是合伙制，協審單位注重尋找審計業務，輕視企業內部管理。從調查了解情況看，大部分協審機構內部管理制度不健全，在人員到崗情況、人員業務能力和繼續教育等方面，都沒有較為清晰的管理執行制度，即使有一些管理制度，也是墻上掛著的制度，擺擺樣子，并沒有發揮到管理規范的功能。

三是協審報告質量不高。如協審單位對工程項目的審計普遍存在重工程量審核、輕工程管理審核，重單價套用審核、輕總價總體合理性審核，協審報告都著重從工程量、價的審核方面反映核增、核減結果，而對工程的招投標執行、工程現場管理、建設和監理等單位履責情況極少審計。在財政財務審計項目中，協審人員關注的重點在財務數據的真實性，完整性，而很少關注是否有徇私舞弊、違法亂紀等行為，造成協審報告不能較全面客觀反映的總體情況，協審報告質量不高，使用效果就打了折扣。

四是協審監管缺乏有效辦法。政府審計機關對協審單位如何參與審計工作，各地采用的首先是合同制，既雙方簽訂委托協議書，其次是制定相關的協審制度，規范協審單位參與審計工作，再次就是制定考核制度，對協審單位參與政府投資審計項目進行質量考核，根據考核結果進行優勝劣汰。但從實際效果看，這些制度并不能從根本上解決協審質量不高、協審單位內部管理不足等問題。究其原因是審計機關人少事多，對協審質量一般只是進行程序性審理，很少能做到實質性審查，造成監管不到位，監管方法單一。

三、政府審計中協審機構及人員管理的建議與對策

為了更好地監督管理協審單位的工作，提高審計報告質量，防范審計風險，針對上述存在的問題，就加強協審單位業務管理提出以下幾方面的建議與對策。

一是加強協審機構的準入控制。先要到中介機構主管部門，了解近年來受到處理的中介單位，行業年度考核中受到表彰的單位；其次，要制定嚴格的招標條件，從辦公面積、人員、工作業績、內部管理等方面提出較高的資格條件，細化評分細則；三是委托第三方機構通過公開招標方式擇優招標協審單位；四是加強標后監管，對不符合招標條件、或協審過程中不服從審計管理的協審單位，堅持清理出協審庫，確保選擇的協審單位業務精、作風優、管理規范。

二是加強審計方案的管理控制。審計方案是審計實施的基本思路和工作規程。對有協審單位參與的審計實施方案應把握兩點：一是根據審計項目難易程度、資金的規模等，控制協審人員的審計現場工作時間。部分協審單位會因為經濟利益的原因，一個協審人員往往需要開展數個審計項目，導致審計現場工作時間拖沓。這就要求審計人員根據審計項目的輕重緩急從源頭上控制協審單位的現場工作時間，提高審計效率。同時，在每個項目完成后要認真總結審計項目的現場實施時間，查找是否存在拖延審計時間，工作效率不高等現象，為以后的協審項目確定合適的審計時間提供借鑒和基準。二是加強審計實施方案中重點審計事項的管理。既要避免協審單位應付了事，又要避免協審單位局限于實施方案中的審計事項開展審計造成該延伸的未延伸。因此，要確保實施方案中的審計事項既要有全面性，又要有針對性，以保證重要的審計事項不遺漏。在方案制定過程中，還要加強協審機構人員組織培訓，以審計法律法規、國家審計程序等知識的灌輸，促進社會審計人員的審計意識向國家審計監督角色的轉變，注重對存在問題的揭示，更好發揮審計監督作用。

三是加強審計過程的跟蹤控制。審計實施是審計項目的關鍵環節。審計過程管理的好壞直接決定了審計項目的質量。審計過程中的監督控制，要根據審計實施方案中的重要時間節點編制審計項目的進度表，根據審計項目進度表及時跟進審計項目，同時還要定期召開業務小組調度會議，及時督促審計項目的實施進度，并且對重大審計事項及時匯報或討論。

四是加強現場勘查的監督控制。部分投資審計項目在必要時需要進行工程項目現場勘查。審計人員在進行現場勘查之前要充分了解現場勘查的內容，以及必要的勘查技術，要做到心中有數，確保事先確定的勘查事項得到有效的實施，牢牢把握審計監督工作的主動權，確保不被協審和其他參與方所愚弄和擺布的情況，從而做到對審計項目負責，對自己負責，對審計工作負責。

五是加強協審事項的后續管理。在協審單位完成現場審計結束后，審計人員要結合協審人員編制的工作底稿以及與協審人員的交談，整理已經實施的審計事項，結合審計實施方案，審查實施方案中所有的審計事項是否全部完成，對未實施的審計事項的原因說明是否適當有據，對已完成的審計事項審查其是否嚴格執行審計實施方案要求，對審計發現問題的處理處罰依據是否適用，定性是否準確。及時對重大項目和爭議事項較多的項目開展復審工作，進一步檢查協審質量，確保協審結果真實、完整。總結每個審計項目的審計事項，尤其認真總結審計結束后的審計事項，將審計實施方案中未考慮到，但在實際工作中又比較重要的審計事項進行總結，并做出相應的彌補，保證審計項目的完整性。

六是加強協審報告的審理復核。由于協審單位人員的能力水平、責任心、工作態度以及工作重點不同，對于出具的協審報告的態度也不同，導致協審報告的質量參差不齊。如部分協審單位人員不負責任，敷衍塞責，直接套用以前的審計報告模板，有的甚至連被審計單位的名稱也不修改，導致協審報告出現一些低級錯誤。因此，審計人員要抱著對審計事業高度負責的精神，加強對協審報告的審理復核，切實提高協審報告質量，充分協審機構作用。

七是加強協審單位的目標考核。審計機關應組織由內部監察部門參與的考核機構，對協審單位的日常考核結果進行抽查，檢查是否存在考核不嚴謹、不到位的問題；同時日常工作中，可以采取不定期對協審機構及參審人員進行“飛檢”，時時敲響警鐘；定期開展針對中介機構的廉潔審計教育，采取廉政課堂授課、舉辦廉政講座、觀看廉政紀錄片等方式，強化參審人員審計責任心，樹立依法審計、廉潔審計的意識。年度綜合考核要認真檢查項目檔案是否規范、移交是否及時，協審單位內控制度是否得到有效執行，檢查協審單位的業務質量體系是否健全，人員管理是否嚴格，業務質量復核是否建立。通過動態考核、末尾淘汰等一系列制度的后期管控，評選出一批實力強、信譽好、有品質的協審機構，實現對協審單位的優勝劣汰。