地方政府債務性規模影響因素的實證研究
——來自安徽省的經驗證據

徐友華，朱衛東，b，吳勇

（合肥工業大學a.管理學院；b.經濟學院，安徽合肥230009）

地方政府債務性規模影響因素的實證研究
——來自安徽省的經驗證據

徐友華a，朱衛東a，b，吳勇a

（合肥工業大學a.管理學院；b.經濟學院，安徽合肥230009）

財政分權體制下，“財權與事權不對稱”引發地方政府性債務規模的迅速擴大，使得地方政府性債務風險日益凸顯，亟須探究地方政府性債務規模的影響因素。文章在明晰地方政府性債務本質內涵的基礎上，構建了地方政府性債務形成機理的理論分析框架，從理論上闡釋了影響我國地方政府性債務規模的關鍵因素。利用安徽省2000-2015年的統計數據，對地方政府性債務規模的影響因素進行實證檢驗。實證結果表明，中央政府財政集權程度、戶籍登記人口數、低收入人口占比、失業率均對安徽省政府性債務規模產生正向影響，而人均年可支配所得對安徽省政府性債務規模產生負向影響。研究結論為地方政府性債務風險的防控提供了決策依據。

地方政府性債務；債務規模；影響因素；安徽省

一、引言

財政分權體制下，中央政府掌握絕大部分征收稅收的權力，而把更多的支出責任下移至地方政府，“財權上收、事權下移”引發財政收支“位移效應”，使得我國地方財政存在制度性缺口，地方政府財政赤字和債務問題已成常態［1］。為了應對“財權與事權不對稱”所導致的財政收支缺口，滿足城市基礎設施建設、公共產品和服務供給的需求，推動地方經濟發展和產業結構升級，地方政府不得不通過預算外的各種途徑融資，引發地方政府性債務規模迅速增加［2-3］。截至2013年6月底，安徽省、市、縣三級政府累計政府債務余額為2 995.55億元，比2010年底增加1 517.28億元，年均增長32.7%，比全國三級政府債務增長率水平高出12.7個百分點。政府債務水平增長較快，而且安徽省地方政府債務增幅超過地方財政收入增速，地方政府性債務的可持續性值得關注［4］。

眾多學者從不同方面研究了地方政府性債務規模的影響因素。關于制度面的研究，陳欽賢和林奕仁（2005）研究指出，擴大地方政府的稅收分成比例有助于解決地方財政困境，降低地方政府性債務規模［5］。李顯峰和林育君（2006）認為中央政府的轉移支付和財政補貼制度是造成政府性債務擴張的重要原因，實證研究發現影響地方政府性債務的決定性因素包括稅收收入、補助收入、人均可支配所得、老年人口比率、公共部門就業人數、貧困人口占比［6］。政治選舉因素也是影響地方政府財政狀況的重要因素，王鼎銘（2006）研究發現，在選舉年度地方政府的支出規模有擴張的現象［7］。除“政治景氣循環”外，經濟發展過程中“真實經濟周期”也會影響地方政府的財政狀況。當經濟下行壓力加大以致步入衰退時，政府可以通過擴張性的財政或貨幣政策來刺激短期的經濟成長，然而貨幣政策調整屬于中央銀行的權限，地方政府只能通過擴張地方公共支出的方式［8］。此外，在經濟衰退期間，不動產交易冷清，地方政府的土地增值稅及契稅稅收減少。在地方支出擴張及地方稅收減少的雙重壓力下，將促使地方政府財政狀況惡化［9］。

學者們分別從制度、政治因素和經濟發展等方面，對政府性債務的影響因素進行了研究。但是如何在系統闡釋政府性債務形成機理的基礎上深入分析政府性債務的關鍵影響因素，并基于區域經濟發展的數據進行實證檢驗，從而為地方政府性債務的防控提供決策依據，是一個亟須解決的關鍵問題。

二、地方政府性債務內涵與形成機制

（一）地方政府性債務的內涵與分類

地方性政府債務是指地方政府作為“債務人”以本級政府的名義舉借或者擔保舉借的債務，并由此承擔的資金償付義務。Hana Polackova Brixi（白海娜）于1998年基于法律規定和不確定性程度兩個維度，引入了“隱性債務”和“或有債務”兩個新概念，并且第一次明確提出了政府或有負債的問題［10］。Hana Polackova Brixi從法律規定和不確定性程度兩個角度對政府債務進行了劃分，把其分成了四個類型（見表1）：首先，按照有無法律根據，政府債務被分為“顯性負債”和“隱性負債”；其次，按照不確定性的程度，政府債務可被分為“直接負債”和“或有負債”［11］。

表1 政府性債務的分類

地方政府性債務作為平衡政府收支的一種手段，是地方政府發展地方經濟的一把“雙刃劍”，若合理運用，適度負債能對經濟發展產生一定的積極作用，但若過度負債則會適得其反，必然導致政府因無力償還負債而產生一系列的社會問題。

（二）地方政府性債務形成機理的分析框架

地方政府性債務的實質是經濟體制轉軌過程中地方經濟社會發展面臨的諸多困難和國民經濟運行的深層次矛盾在財政上的集中體現。經濟社會發展的大量資金需求與地方政府有限財力之間的矛盾是債務問題形成的直接原因，財政體制和投融資體制中的某些欠缺是形成債務問題的根本原因，黨政干部考核機制是推動債務問題形成的內在因素，地區競爭日益緊張和銀行放貸政策寬松是債務問題產生的外部因素，對政府性債務統籌監管的缺乏是形成債務風險的溫床。

為了構建地方政府性債務形成機理的理論分析框架，本文借鑒制度經濟學的分析范式［12-13］，進一步將政府性債務制度的形成機理歸納為4個要素交互作用：①參與者：制度制定者和制度影響者；②參與者所處的制度環境：提供參與者可以采取某種行為的機會空間；③參與者的行為動機：參與者采取某種行為的理由；④參與者的行為模式：前2個要素下參與者所采取的某種行為。

從以上四個要素的交互來分析我國地方政府性債務問題。參與者有地方政府，還有制定政策、制度的中央政府以及與其互動的金融機構，而且地方政府性債務是地方政府與中央政府在長期互動博弈過程中的均衡結果。行為動機是尋求地方經濟發展、追求政治晉升，但是因財政分權中的“財權與事權不一致”以及分稅制改革等原因引發財政赤字，導致地方財政不足，為尋求當地經濟發展所需資金，通過金融干預（如地方政府性融資平臺等手段）等手段，突破《預算法》和《擔保法》的規定，彌補財政赤字融得資金，導致地方政府性債務的激增。具體關系見圖1所示。

圖1 地方政府性債務形成機理的理論分析框架

三、我國地方政府債務性規模的影響因素實證分析

研究影響政府性債務的因素，首先需要明確哪些因素造成政府的財政赤字。Singh和lekhanov（2005）的實證結果指出政府的貪污指數、中央銀行的獨立性、聯邦制或集權制、選舉周期、人口密度、貧困人口比例等因素都會影響地方政府的財政赤字［14］。而地方性公共產品的外部性、轉移支付與財政補助機制以及地方分權程度等是影響我國地方政府性債務規模的重要因素。另外，我國作為單一制國家，下級政府的一切債務實質上都是上級政府的“或有債務”，上級政府承擔著最后清償債務的潛在義務和最終兜底責任，因此，地方政府轉嫁給中央政府財政赤字的能力可能影響地方政府性債務規模［8］。除此之外，地方政府管轄區域的戶籍登記人口數、人均支配所得、每萬人中低收入人口占比、經濟景氣循環變量及失業率等因素均會對債務規模產生重要影響。

為了系統檢驗我國地方政府性債務的影響因素，在系統梳理相關學者理論與實證研究成果的基礎上，提出影響地方政府性債務規模因素主要包括中央政府稅收分成比例、戶籍登記人口數、人均可支配收入、低收入戶人口比例以及經濟景氣循環變量（失業率）等。

（一）研究假設提出

（1）分稅制改革后財政分權體制下，地方政府的“財權與事權”不對稱，存在所謂的“中央請客、地方買單”的現象，是導致我國地方政府財政困境的主要原因之一。中央政府的高額稅收分成以及減稅政策，侵蝕了地方稅稅基，其效果等價于提高收入層面的中央集權比例。因此，本研究提出假設1：中央政府的財政集權能力（以中央政府收入占地方政府收入的比例來表征）對地方政府的財政狀況會產生負面影響，導致地方政府債務規模的擴大［15］。

（2）地方政府的財政支出大多是提供城市基礎設施建設以及教育、衛生、醫療等公共產品，而地方公共支出的需求源自人類的生產和需求活動，區域居住人口的增加會導致公共支出需求的增加，但與此同時也會使當地政府地方稅稅基擴大，所以本研究提出假設2：地方政府的人口總數對該地方政府財政狀況的影響可能為正或負。

（3）由于我國地方稅稅率多由中央政府控制，故地方居民的所得可以代表地方政府的財政能量。人均所得水平越高，地方政府的財源越充足，政府性債務問題就有所緩解。本研究的實證模型加入變量反映居民可支配所得，以控制地方政府的財政能量。故提出研究假設3：居民可支配所得變量預期對地方政府性財政狀況的影響為正，而對地方政府性債務規模產生負向影響。

（4）教育、醫療、衛生等社會服務性支出成為地方政府最重要的公共支出項目之一，對低收入戶的生活補助及醫療衛生保健費用，成為地方政府的社會福利支出的重要來源。因此，低收入戶人口占當地人口比例會影響地方政府的社會福利支出，進而影響地方政府財政狀況和債務規模。因此，本研究提出假設4：地方政府社會福利支出負擔會對地方政府財政狀況產生負向影響（以低收入戶人口占總人口比例來表征），進而會對政府性債務規模產生正向影響。

（5）“調結構、轉方式、促發展”的背景下，地方政府為了解決經濟下行壓力加大的問題，會采取積極財政政策，推行擴張性的公共支出政策，從而導致財政支出的顯著增加。另外，由于不動產交易在經濟不景氣時相對冷清，地方政府各項稅收減少，在地方支出增加及地方稅收減少的雙重因素下，經濟景氣衰退勢必將使地方政府財政狀況惡化。失業率是判定經濟景氣循環的一項重要指標，經濟越不景氣，失業率越高。因此，在實證模型中加入失業率變量，提出研究假設5：反映經濟景氣循環的失業率對地方財政狀況產生負向影響，而對地方政府性債務規模產生正向影響。

（二）研究模型構建與變量設計

本研究對2000-2015年共16年的安徽省財政收支狀況影響因素進行實證分析，期望能夠找出影響安徽省地方政府性債務的關鍵因素。實證分析的估計式如公式（1）所示，研究資料來源為各年度的安徽省統計年鑒。

審計署于2011年首次開展全國政府性債務審計工作，為地方政府性債務現狀分析提供了數據支撐，但是考慮到長期數據的可獲取性，本研究借鑒Bird與Tarasov（2004）的研究，以政府的收入占支出的百分比Yt來反映t年度的財政統計量，作為政府性債務規模的替代變量；β0為安徽省所具有且不隨時間變動的個別效果（individual effect）；Xkt為模型中k個解釋地方政府財政狀況差異的變量；ut則為殘差項。表2為本文實證研究所使用的變量，所有數據來源于安徽省統計年鑒。表3為變量的描述性統計，其中對戶籍登記人口數及人均可支配所得2個變量取自然對數值。

表2 模型的變量定義

表3 模型變量的描述性統計

按照公式（1）對上述變量進行回歸分析，其中Fin為被解釋變量，Center、Person、Control、Low、Unem為解釋變量。各變量回歸結果見表4所列。

表4 模型回歸結果

（三）假設檢驗與結果分析

如表4所示，模型的擬合優度R2為0.543，調整R2為0.487，可見模型的擬合優度良好。模型的F統計量為3.68，并在5%的水平下顯著。

（1）財政集權程度（Center）變量系數為-0.148，表明“中央請客、地方買單”的現象是導致我國地方財政困境的重要原因。隨著中央財政集權程度增加，中央政府通過立法減輕民眾地方稅收負擔的減稅政策無疑會提高中央政府稅收分成的比例，使得地方財政留存收入減少，因而對安徽省財政狀況產生負向影響。表3的實證結果顯示在10%的顯著水平下，收入面中央集權比例每增加1個百分點將使地方財政缺口擴大0.148個百分點。因此，改善地方政府赤字問題除建立財政自我負責的機制外，也應同時進行地方政府相關稅制改革。

（2）在其他控制變量方面，戶籍登記人口（Per? son）變量系數為-12.256，在10%的水平下顯著。即說明安徽省居民數量與安徽省政府財政統計量成負相關，這說明安徽省居民數量增加導致的公共支出需求增加速度高于安徽省稅基增加速度，因此對安徽省財政狀況產生了負向的影響。

（3）平均每人每年可支配所得（Income）變量系數為0.698，在5%的水平下顯著，這說明安徽省居民的所得與安徽省政府的財政統計量呈正相關。安徽省政府居民的所得代表安徽省政府的財政能量，平均每人所得水平越高，經濟及商業活動越頻繁，在娛樂活動及不動產交易較熱的情況下，娛樂稅、土地增值稅及契稅等地方稅稅收增加，地方政府的財源越充足，財政狀況越好。根據實證結果，在5%的顯著水平下，安徽省居民所得每增加1%，將使安徽省財政缺口減少0.698個百分點。

（4）低收入戶占總人口比例（Low）變量系數為-0.029，說明安徽省低收入戶人口數占總人口數比例與安徽省政府的財政統計量呈負相關（不顯著）。安徽省低收入戶人口數比例越高，安徽省政府對低收入戶的生活補助及全民健康保險費輔助等社會福利支出越多，財政負擔越沉重。實證結果顯示在10%的顯著水平下，安徽省內低收入戶人口數占總人口數比例每增加一個百分點，將使安徽省財政缺口擴大0.029個百分點，使得政府性債務規模擴張。

（5）失業率（Unem）變量系數為-0.139，這說明安徽省政府性債務存在真實經濟周期循環現象。在1%的顯著水平下，安徽省內的失業率與安徽省政府財政統計量呈負相關，表示在其他條件相同的情況下，安徽省內失業率每增加1個百分點，會使安徽省政府的財政缺口增加0.139個百分點。主要原因有三個：①在經濟下行壓力增大、失業率增加期間，地方政府可能以短期赤字預算以擴大公共支出方案，刺激經濟成長；②地方政府對失業家庭的社會救助等福利支出增加；③在經濟下行階段，由于不動產交易冷清與其他經濟活動不熱，故地方政府的稅收萎縮。以上三種現象皆可能使地方政府的財政問題在經濟下行階段惡化，進而導致地方政府性債務規模的擴張。

四、結論

地方政府性債務問題涉及中央與地方的財權和事權的劃分，是中央政府與地方政府長期博弈的結果。我國的財政分權體制和分稅制改革，呈現出中央政府和地方政府的財權與事權不對稱，尤其是2008年以來，政府為應對金融危機實行積極的財政政策，引發地方政府性債務快速累積，使得地方政府性債務風險問題日益凸顯。亟須系統剖析我國地方政府性債務的成因，探究地方政府性債務風險的影響因素，以期為財政體制改革、財政政策制定與調整以及財政風險防范提供決策依據是本文的重要研究目標。文章在明晰地方政府性債務本質內涵的基礎上，構建了地方政府性債務形成機理的理論分析框架，從財政分權、公共產品供給、經濟發展水平、經濟景氣指數等維度，構建了地方政府性債務影響因素的回歸模型，并利用安徽省2000-2015年共計16年的統計數據，對地方政府性債務規模的影響因素進行實證檢驗。實證結果表明，中央政府財政集權程度、戶籍登記人口數、低收入人口占比、失業率對均對安徽省政府性債務規模產生正向影響，而人均年可支配所得對政府性債務規模產生負向影響。研究結論為地方政府性債務風險的防控提供了決策依據。

地方政府性債務是多年累積的結果，并且受到多重因素影響，必須經由多年長期觀察與追蹤，才能真正了解債務形成的真實原因，獲知債務風險的嚴重程度。如何進行地方政府性債務發行及風險變化的長期動態分析，建立跨期預算約束模型，從財政可持續性的視角，評價地方政府性債務風險和財政政策的可持續性，是未來值得深入研究的課題。

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An Empirical Study on Influential Factors of Local Government Debt Scale—Evidence from Anhui Province

XU You-huaa,ZHU Wei-donga,b,WU Yonga
(a.School of Management;b.School of Economics,Hefei University of Technology,Hefei 230009,China)

Under the fiscal decentralization system,“the dissymmetry of financial and administrative power”caused the expansion of local government debt scale rapidly,and the risk of local government debt has become prominently,the influential factors of local government debt scale are in urgent need of exploration.This paper,based on the clear of essential connotation of local government debt,constructs the theoretical analysis framework of formation mechanism of local government debt,and explains the key factors which affect the local government debt scale in China theoretically.It also uses the statistical data of Anhui province from 2000 to 2015,to make an empirical re?search on the influential factors of local government debt scale.The empirical results show that the degree of central government‘s fiscal centralization,the population of household registration,the proportion of low-income population and unemployment rate have positive im?pacts on the government debt scale in Anhui province,but the annual per capital disposable income has a negative impact on the govern?ment debt scale in Anhui province.The research conclusions provide the decision-making basis for the prevention and control of local gov?ernment debt risk.

local government debt;debt scale;influential factor;Anhui province

F127；F812.7

A

1007-5097（2017）04-0025-05

［責任編輯：余志虎］

10.3969/j.issn.1007-5097.2017.04.004

2016-08-10

國家自然科學基金青年科學基金項目（71302063）；安徽省自然科學基金青年科學基金項目（1408085QG143）

徐友華（1972-），男，安徽蒙城人，博士研究生，研究方向：財政與金融；

朱衛東（1962-），男，浙江仙居人，教授，博士生導師，博士，研究方向：會計學，財政與金融；

吳勇（1979-），男，安徽廬江人，副教授，博士，研究方向：會計與審計，公司治理。