鄉鎮政府推進公共服務均等化的路徑選擇

李曉玲

（沈陽農業大學馬克思主義學院，遼寧沈陽110866）

鄉鎮政府推進公共服務均等化的路徑選擇

李曉玲

（沈陽農業大學馬克思主義學院，遼寧沈陽110866）

推動城鄉基本公共服務均等化，對保障和改善民生、縮小城鄉差距、實現社會公平、建成全面小康社會具有重要意義。文章主要從鄉鎮政府公共服務供給現狀出發，分析鄉鎮政府在推動公共服務均等化過程中存在的一些制度障礙和現實困境。在此基礎上，提出推進城鄉基本公共服務均等化過程中鄉鎮政府公共服務職能實現路徑選擇。

鄉鎮政府;公共服務均等化;路徑

近年來，我國城鄉基本公共服務均等化進程不斷加快，但從整體上看，農村基本公共服務的水平仍比較低。一方面，包括教育、就業、醫療保障等在內的城鄉基本公共服務標準存在明顯差距；另一方面，優質基本公共服務供給的城鄉不均衡問題也較為突出［1］。

一、鄉鎮政府推進公共服務均等化進程中面臨的問題

作為共享發展的重要組成部分，城鄉基本公共服務均等化影響著全體人民共享改革發展的成果，其實質是增加農村居民基本公共服務供給，使之達到城市居民的供給水平［2］。盡管近年來國家高度重視民生工作，持續加大投入力度，向基層農村和薄弱環節傾斜，不斷改善各類公共服務設施，使全體人民在共建共享發展中擁有更多獲得感。但從現實狀況來看，多數農村鄉鎮與城市相比，在基本公共服務供給總量、供給結構、供給質量和效率等方面仍然存在很大差距。

（一）鄉鎮政府公共服務職能不完備，公共服務供給水平低下

目前，我國城鄉基本公共服務仍是由政府作為單一主體進行提供。政府采取自上而下的供給機制，對公共服務供給的數量、內容以及程序等多以相關政策規定形式下達，易造成公共服務供給的缺位、越位和錯位并存，從而導致鄉鎮政府提供的基本公共服務不夠充分。

從政府管理模式來看，我國的行政管理體制實行“條塊分割”。由于權力在“條”、具體落實責任在“塊”，這一管理模式對鄉鎮政府部分職能的完整性和統一性造成了一定程度的破壞，造成各機構之間的分工不明、職責不清，進而影響到公共服務供給的效率。此外，從公共服務供給結構看，受鄉鎮政府傳統政績觀的影響，農村公路，農田水利等可見有形的“硬”件公共設施投入傾斜較多，教育，醫療衛生健康等長周期的“軟”件供給，雖然逐年增加，可是與基層群眾不斷增長的需求之間的差距還比較大。

從政府考核機制來看，主要是上級政府對鄉鎮政府及其工作人員進行考核。這一僵化的考核機制，一方面導致鄉鎮政府在提供公共服務時多對上級政府負責，行政權力過分集中于上級政府，鄉鎮政府缺少應有且必要的自主權和選擇權；另一方面導致對基本公共服務的評價主體單一，真正作為公共服務受益對象的農民沒有參與權，沒有話語權，也缺少獨立的第三方社會化力量的參與，沒有建立起強有力的考核、監督和問責機制。

從農民需求表達機制來看，在推進城鄉基本公共服務均等化過程中，農民通過一定的需求表達渠道來反映其利益訴求，有利于上級政府和鄉鎮政府對公共服務供給的方式和內容進行重新審視和調整，進而提高公共服務供給的針對性和有效性。但是，從我國大部分鄉鎮政府的基本公共服務供給模式來看，上級政府往往直接將基本公共服務的項目要求指令分派到鄉鎮政府。不僅不適合當地的實際需要和利益訴求，更是造成了公共資源的浪費，降低了公共資源的使用效率。目前，絕大部分地方都尚未真正建立起暢通有效的農民需求表達機制，在農村基本公共服務政策的制定和執行中，農民對鄉鎮政府提供公共服務的利益訴求渠道比較少，同時農民的自組織化水平低，造成廣大農民的需求和意愿不能順暢地傳遞到政府部門。

（二）鄉鎮政府自身財力財權有限，財權事權不匹配

由于城鄉二元分割分治局面尚未完全打破和公共財政制度的城市偏好，傾向于把大量的優質資源集中在城市，為城市提供更多基本公共服務，從而擠壓上級政府對鄉鎮的財政投入和轉移支付規模，導致農村的基本公共服務從內容、質量、范圍上都與城市存在較大差距（表1）。從城鄉低保來看，有關數據顯示，2016年遼寧省農村人均低保資金為3 364.9元，城鎮人均低保資金為6 019.2元，是農村人均低保資金的1.8倍。這說明城鄉待遇仍存在很大差距。

表1 遼寧省2014年部分公共服務指標情況對比

同時，在“條塊分割”的管理體制下，鄉鎮政府只能依靠上級政府的財政撥付，只有執行權，沒有獨立的支配權，缺乏一定的財政自主性。這種財權與事權不對等、收入與支出責任不對等的狀況，造成鄉鎮一級政府受制于自身財力和各種資源的限制，很難承擔起本地區全面的基本公共服務供給任務，更是讓一些“財弱事多”的鄉鎮政府在提供公共服務上力所不及。

（三）公共服務供給主體較為單一，社會化市場化程度較低

長期以來，基本公共服務的供給主體單一化，各級政府把公共服務的決策、提供和監督等職能全部集中到自己身上，采用行政手段的供給方式，形成了單一主體的公共服務供給模式。盡管這種模式對總攬全局、協調各方的行動較為有利，并在一定程度上提高公共服務的供給效率，但是這種供給模式不僅導致政府要承擔沉重的財政支出壓力，還導致鄉鎮政府提供的基本公共服務未能充分有效反映農民群眾的真實訴求，出現服務效益低下、服務資源浪費等。與此同時，單一主體供給模式還客觀上排斥了公共服務的市場化提供機制和社會主體自愿供給機制，限制了供給規模的擴大，供給質量也難以保證，導致基本公共服務供需之間失衡。

另外，隨著國家支農惠農政策力度的不斷加大，廣大農民的公共服務需求也在不斷發生變化，正逐漸由生存型、消費型向發展型、享受型升級轉變，因此僅僅依靠鄉鎮政府單獨提供已經難以滿足廣大農民多樣化、多層次、高標準的需求。更為重要的是，當前農村社會力量發育遲緩，其自治性和服務性較弱，還不能有效地承擔政府轉移出來的公共服務項目，造成鄉鎮政府承擔著大量公共服務供給任務。

（四）鄉鎮政府公共服務法治建設滯后

近年來，各級各部門在推進城鄉基本公共服務均等化過程中，出臺了一些政策規定，但總的來看，目前鄉鎮政府公共服務法治建設進程比較緩慢。首先，涉及公共服務的專項法律法規偏少，且效力層級不高。特別是對農村基本公共服務，多以地方性法規為主，農民的一些公共服務訴求和權利也零星地出現在層級偏低的法規政策文件中。由于部分法規政策文件在法院訴訟過程中可以不作為必須依據的規范，農民的公共服務權利實質上缺乏剛性的制度保障。其次，現行的不少法律法規文件與農村公共服務的現狀存在脫節現象。現行的一些法律規范文件主要是以城市的公共服務狀況為參照基礎，對農村的規制尚且存在很多缺陷甚至空白。同時，現行的法律法規文件對農村流動人口的社保、計生、教育、醫療衛生等缺乏科學的頂層設計和統一的制度保障，使得跨區域的公共服務項目無法銜接。再有，缺乏農村公共服務供給的相關配套制度。盡管一些法律法規文件規定了農民享有公共服務的基本權利，但是缺少政府如何促進公共服務權利實現落實的相關配套制度文件，不僅導致很多公共服務權利難以兌現，還導致難以進行有效考核和問責。

二、鄉鎮政府公共服務供給實現的原則

（一）量力而行原則

目前，鄉鎮政府公共服務能力相對較弱，財力、物力、人力等資源比較有限。需要根據現有的能力，從與農村農民切身利益相關、迫切需要解決、呼聲比較大的教育、醫療衛生、社會保障等最基礎的基本公共服務出發，促進義務教育均衡發展、健全多層次的社會保障體系、改善農村醫療衛生設施、建設公共文化服務體系等。同時，不斷深化公共服務改革，強化鄉鎮政府公共服務職能，構建服務型鄉鎮政府，為推進基本公共服務均等化提供制度保障和能力保障。

（二）公平服務原則

首先，在貫徹執行上級農村公共服務政策時，鄉鎮政府不能機械地照搬照套，而要根據實地情況、農民具體需求選擇公共服務的內容和方式，否則就可能導致上級政策執行偏離或者執行不力，在一定程度上甚至會造成不同地區、農民之間的不公平、不公正。其次，通過合理分配使用公共資源，鄉鎮政府給不同地區的農村居民提供效用基本相當或一致的基本公共服務，從而讓不同地區農村農民在不同層面、不同程度上公平地獲得基本公共服務，滿足多樣化的公共服務需求。

（三）服務效益原則

鄉鎮政府要落實服務效益理念，首先要強化成本意識，建立科學規范的公共服務效益評價指標體系，以利于提供質優價廉的公共服務。其次，重構鄉鎮政府公共服務決策機制，拓寬農民參與渠道，加強訴求表達和反饋雙向互動，真正根據農村農民的實際需求確定公共服務的投資范圍和投資方向，從而實現提供的公共服務與農村農民的公共服務需求相一致。

（四）就近方便原則

對農村農民來說，盡管公共服務或多或少都能獲得，但是由于居住地點、經濟條件、交通工具等存在一定的差異，他們獲得公共服務的條件和機會，往往會有較大的差別。為此，鄉鎮政府在擴大公共服務范圍、豐富公共服務內容的過程中，從農村農民的實際需求和現實條件出發，以就近方便農民為準則，不斷探索公共服務的多樣化覆蓋方式，盡最大可能把基本公共服務延伸至農村各個角落、深入到農民日常生產生活當中，真正實現公共服務契合實際、便民利民。

三、鄉鎮政府提供公共服務的路徑選擇

作為直接面對農民的最基層的行政機構，鄉鎮政府與農村農民聯系最緊密也最廣泛，承擔著供給農村農民公共服務的責任。面對新時期經濟進入新常態、人口形成新結構、社會呈現新特征、消費體現新需求和科技孕育新突破等一些機遇和挑戰，鄉鎮政府要突破公共服務供給的現實困局，解決以上諸多問題，必須重構體制機制，進一步強化公共服務供給能力幷提高供給水平。

（一）重構服務型鄉鎮政府，優化公共服務職能

不同的價值取向決定不同的治理模式。強化政府的公共服務職能是服務型政府的價值取向［3］。當前，要加快鄉鎮政府構建服務型政府的進程，樹立正確的服務理念，引導他們把更多的職能和精力轉向公共服務和社會管理，不斷提高他們的責任意識和服務能力。在管理體制上，鄉鎮政府應根據公共服務的實際需求設置機構、規劃規模、配備人員，逐步改變“條塊分割”的局面。同時，進一步理順鄉鎮政府內設各部門及機構之間的職能關系，明確職能、權限以及責任，以期通過提高行政效能的方式，減少基本公共服務供給的管理成本和財政壓力。在服務職能上，鄉鎮政府貼近農民生產生活，應充分利用好這一巨大優勢，認真傾聽農民基本公共服務訴求，依法有效解決農民的實際問題，助推政府服務職能和農民公共服務需求良性互動。為此，要合理界定并進一步完善鄉鎮政府的公共服務職能，并優先考慮和提供與農村農民密切相關的農村道路建設、電網改造升級、農田水利興修等生產性公共服務產品以及基本醫療、義務教育、養老保障、公共文化等非生產性公共服務產品。

（二）理順公共財政體制，增強財政保障能力

加快推進鄉鎮政府職能向公共服務轉化，必須改善鄉鎮一級公共財政體制。要推動鄉鎮政府職能轉向公共服務，必須完善鄉鎮一級公共財政體制，增加政府公共財政支出，加大對農村地區基本公共服務投資力度，為提高鄉鎮政府公共服務能力奠定堅實的財政基礎。一是建立以均等化為導向的城鄉統一的公共財政體制，切實將公共資源的配置使用重點從偏好城市、基礎設施建設轉向農村、基本公共服務。著力改變重城市、輕農村的財政投入機制，從實現城鄉基本公共服務均等化的需求出發，不斷提高中央財政對鄉鎮一級轉移支付的比重，加大對鄉鎮政府的轉移支付，真正擴大公共財政在農村地區覆蓋的范圍和領域。二是理順各級政府間財權和事權配置，使鄉鎮政府財權與事權相匹配。根據基本公共服務的性質和外部性的大小，科學、合理地劃分和界定各級政府在提供公共服務方面的責任和事權，并依據事權分配相應的財權。從目前鄉鎮政府財力偏緊、農村公共服務供給相對滯后的現狀來看，中央政府還應加大對鄉鎮的財政投入，給予鄉鎮相對多的財力支撐，從而使鄉鎮政府主動、積極地提供基本公共服務。

（三）培育多元化供給主體，提高供給質量和效率

盡管在提供公共服務時受到人力不足、財力有限、涉及面廣等因素限制，但是鄉鎮政府作為農村基本公共服務供給的責任主體，可以采用政府與社會資本合作（PPP）、政府購買服務等方式，培育或引入多元化的公共服務供應主體，發揮社會化、市場化的靈活優勢，利用各種資源，提供更優質、更豐富、更具針對性的公共服務，從而放大鄉鎮政府的服務功能，發揮財政資金的引導帶動作用。如對于農村純公共屬性和部分準公共屬性的公共服務，可以采用政府主導、社會化主體參與的供給模式。這種模式主要是政府制定相關鼓勵支持政策，運用市場化招投標的手段、合同式管理的方式，吸引和引導社會組織和市場力量參與服務。

社會化主體的參與絕不能弱化政府的責任主體地位［4］。鄉鎮政府必須嚴格執行基本公共服務的市場準入制度，公平公正地審核社會化主體的參與資格，讓真正有擔當有能力的社會化主體進入基本公共服務的市場。同時，鄉鎮政府要不斷加強對社會化主體的規范引導、培育扶持、管理服務，不斷提高社會化主體供給公共服務的專業化、科學化水平。

（四）健全相關法律法規，強化有效監督問責

基本公共服務均等化從政府的行動計劃轉變成社會普遍遵循的行為準則，需要通過成文法來加以促進和規范［5］。通過強化公共服務均等化的建章立制，提高立法層次和等級，將推進基本公共服務均等化納入到法制化軌道，做到有法可依、有據可循。同時，通過體制改革和政策調整，在基本制度體制層面、具體操作機制方面做一些有針對性的設計安排，構建系列配套完善、實效性強的基本公共服務均等化的法律體系。

在推進基本公共服務均等化進程中，監督問責是至關重要的環節。一方面，要建立科學、公平、有效的監督考核機制，明確監督主體、內容、對象、程序和方式，不斷規范公共服務供給主體的行為，制定完善對公共服務社會化主體進行考核的量化指標等。特別重要的是，在公共服務考核指標制定中，要把農民評價納入考核機制中來。另一方面，建立健全立體式、全流程的問責機制，把決策、執行、反饋等基本公共服務供給的各個環節都納入到問責范圍，確保鄉鎮政府真正落實公共服務供給職責。

四、結論

鄉鎮政府作為我國政府層級中直接面對農民的最基層政府，其公共服務供給能力和水平，將直接關系到作為共享發展重要組成部分的城鄉基本公共服務均等化建設的成效。完善鄉鎮政府公共服務職能是一長期過程,必須循序漸進地推進服務型鄉鎮政府建設。需要不斷完善鄉鎮政府職能結構、治理結構；需要理順財政體制、管理體制，需要完善監督機制。我國各地鄉鎮發展不均衡，很難構建統一標準的供給模式，只能提出一些共性路徑。

［1］趙成福.深入推進基本公共服務均等化［N］.人民日報，2015-09-30（7）.

［2］魏淑艷，徐濤，王孟瑩.推進沈陽市城鄉基本公共服務均等化的路徑選擇［J］.遼寧大學學報，2013（5）：78.

［3］樊麗明，石邵賓.城鄉基本公共服務均等化研究［M］.北京：經濟科學出版社，2011：158-160.

［4］肖攀，李連友，蘇靜.農村社會保障對消費結構影響的門檻效應——基于PSTR模型的分析［J］.經濟經緯，2016（5）：36-41.

［5］盧江，蔡棕宇，葛揚.我國社會福利制度改革的再思考：困境及對策［J］.江淮論壇，2015（1）：99-103.

The Path Choice of Township Government to Promote the Equalization of Public Services

LI Xiao-ling
（Marx Institute,Shenyang Agricultural University,Shenyang 110866,China)

The equalization of basic public services in urban and rural areas is of great significance for ensuring and improving people’s livelihood,narrowing the gap between urban and rural areas,realizing social equity and building a moderately prosperous society in an allround way.This paper,mainly from the present situation of the supply of public services of township government,analyzes some institution?al obstacles and practical difficulties in the process of township government to promote the equalization of public services.Accordingly, the paper puts forward the path choice of township government’s public service function in the process of promoting the equalization of ba?sic public services in urban and rural areas.

township government;equalization of public services;path

F062.6；F061.5

A

1007-5097（2017）04-0181-04

10.3969/j.issn.1007-5097.2017.04.025

［責任編輯：程靖］

2016-06-07

遼寧省社會科學規劃基金項目（L14BZZ005）

李曉玲（1964-），女，安徽無為人，副教授，碩士生導師，研究方向：公共管理。