農民工城市融入：“內源式”替代“外生式”城鎮化模式之構想

范虹玨，沈費偉，劉祖云

（南京農業大學a.經濟管理學院；b.公共管理學院，江蘇南京210095）

農民工城市融入：“內源式”替代“外生式”城鎮化模式之構想

范虹玨a，沈費偉b，劉祖云b

（南京農業大學a.經濟管理學院；b.公共管理學院，江蘇南京210095）

“內源式”發展理論以人為本的理念與城鎮化的本質“人的城鎮化”、“農民工市民化”高度吻合，通過“內源式”城鎮化發展的視角來探究目前的農民工融入城市的困境具有重要的理論價值和現實意義。文章在對農民工城市融入“外生性”發展模式進行批判的基礎上，重點闡述了蘇南的“內源式”城鎮化對農民工城市融入困境的破解，最后提出了農民工城市融入的“內源式”替代“外生式”城鎮化模式之構想。

農民工；城市融入；城鎮化；內源式；外生式

一、研究的緣起：農民工城市融入問題的再思考

（一）問題提出

從20世紀80年代開始，在快速工業化和城鎮化的大背景下，大批農民從農村涌向城市從事非農產業的生產活動，從而形成了新的社會群體——農民工。根據國家統計局調查結果顯示，2014年全國農民工總量為27 395萬人，增長幅度為1.9%［1］。數量如此龐大的農民工進入城市，一方面為城市建設和發展提供了充足和高效的勞動力，為中國成為“世界工廠”和城鎮化率的提高做出了巨大的貢獻；另一方面則由于各種原因，農民向市民的轉換并不順利，城市里的農村流動人口出現邊緣化傾向［2］，這必然會引起嚴重的社會問題。因此農民工現象已經成為我國目前最主要的社會問題，也是學術界關注的熱點問題。在中國工業化和城鎮化繼續深化的背景下，為了實現經濟高速增長的目標，中國依然迫切需要高素質的“新型農民工”，迫切需要進一步解放農村剩余勞動力。

然而，在目前中國城鄉關系轉型時期與城鎮化的特定階段中，農民工融入城市的過程出現了諸多的障礙。近年來，沿海和中大城市紛紛面臨“民工荒”的難題，這背后其實凸顯了經濟增長與社會公正的矛盾，農民工的合理需求與公共服務供給的不足。單靠允許農民工自由進城的政策是否就能夠順利讓農民工實現充分的市民化，從現實狀況來看是否定的，因此讓農民工真正地融入城市才是解決農民工問題的關鍵。《國家新型城鎮化規劃：2014-2020》提出，要緊緊圍繞提高城鎮化發展質量，穩步提高戶籍人口城鎮化水平，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務，推進農業專業人口市民化。

（二）文獻述評

第一，西方的融合理論構成中國內源式發展的理論支持。融合理論的概念與范式源自西方經典社會學理論。學術界一般認為社會融合這一概念最早由社會學家涂爾干（1933年）在《勞動分工論》提出，20世紀初芝加哥學派對融合理論的發展做出了重要的貢獻。這引起了眾多社會學家的注意，由此形成了眾多流派，其中影響較大的有“融合論”（assimila?tion）、“多元文化論”（pluralism or multiculturalism）與“區隔融合論”（segmented assimilation），這三種理論源于不同的時代背景，但是它們均用來理解和解釋移民在西方社會的經濟成就、行為適應、文化融合、身份認同的過程和結果［3］。對于國內環境而言，學者們普遍認為“區隔融合論”對研究中國農民工的城市融入具有更積極的指導意義。“區隔融合”模式指的是美國二代移民只在某些方面融入了美國的主流社會中。因此會表現出三種傾向：融合于主流社會、融合于城市貧民窟、選擇性融合。筆者認為由于中國特有的土地制度、戶籍管理模式和城鎮化模式，導致中國的農民工在城市的融入方式更傾向于城市的、主流的、向上的社會流動。

第二，中國學術界在農民工城市融入上形成了多種理論解釋框架。農民工的城市融入問題近十多年來才引起了國內學術界的關注，學者們引入了西方移民理論的概念與范式來解釋國內流動人口的現狀與對策。對于“融入”的概念，目前學術界還沒有達成共識。學者在探討中國農民工的城市融入問題時，理論解釋范式呈現多樣化態勢，其中主要的分析范式有：①再社會化的理論視角，認為農民工城市融入就是再社會化的過程。進城農民工的適應表現為他們在新的環境下的繼續社會化［4］。②現代性的理論視角，注重研究農民的轉變和現代性的培養。城市化完成了對傳統的銷蝕與解構，而社會化則通過流動經歷與城市環境重構了新的生活方式和思維方式［5］。③資本管理的理論視角，是國內實證研究的主要視角，認為資本對農民工城市融入有顯著影響，尤其是社會資本是農民工在城市生存和發展的重要社會支持系統［6］。④政策制度的分析視角，認為中國社會政策對于農民工群體還存在較為嚴重的缺位，即使涵蓋農民工的社會政策，很多也沒有得到很好的落實［7］。⑤城鄉二元化的分析視角，認為城鄉二元制度對農民工市民化有明顯的阻礙作用，提出未來城鄉二元制度的創新重點不能再繼續停留在形式化的城鄉二元戶籍制度層面［8］。⑥社會關系網絡的分析視角，提出農民工融入城市是對自身社會關系再建構的過程。農民工需要破除主要依靠親緣和地緣的初級關系，建構業緣為主的次級關系［9］。學者們從不同的范式解釋視角，通過實地調研與文獻查詢方式，集中探討了農民工城市融入的現狀、困境、障礙、影響因素以及路徑選擇、對策等。

第三，內源式發展理論是觀察農民工城市融入的新視角。“內源式”發展理論最初起源于西方的區域經濟學理論。20世紀60年代之后隨著區域經濟發展不平衡的矛盾日益突出和城鎮化的發展，發展中國家的鄉村日益陷入經濟落后和農民貧困的困境中。在這樣的背景下，西方經濟學家在對傳統發展模式（即工業增長極限）反思的基礎上，提出了自下而上的內源式發展理論。內生發展作為經濟學的理論提出后，很快被社會學者從發展的視角進行再解讀，其總的觀點是：發展是社會進步的重要表現形式，而其終極顯示是人的發展［10］。聯合國教科文組織1977-1982年中期規劃目標中正式提出了內源發展的戰略，“發展應是由內部發生的，……應從它的文化和固有的思維和行動方式中汲取力量。……重要的問題是要把人及其能力視為關鍵因素，……要靈活調整技術、社會、政治、文化等方面的革新，使革新的每個階段都由人民自己來承擔……”［11］

20世紀90年代該理論應用于農村發展中，為全球化和工業化下解決農村和農民問題提供了新的理論視角。大概與此同時，由世界銀行在對農村的資助項目中引入中國，從農業、林業和環境保護擴展到農村的能源、衛生保健、婦女、供水和教育等方方面面。從而被引入國內人類學和社會學領域，引起了國內學者對“內源式發展”理論中國化的探討，現在該理論被廣泛地運用于中國的鄉村治理當中。內源式發展并不意味著內部因素與外部因素的割裂，相反，它是在充分利用內部資源的基礎上，與外部有利因素的和諧統一。

內源式發展理論也稱參與式發展理論，它的核心內容就是強調兩點，一是內部控制下的發展路徑和發展模式；二是農民參與的主動性，擴大這一弱勢群體的發言權和決策權。它的本質是以人為本，“從方式上來講，它應該是產生于內部的；從目的上來講，它應該是服務于人的”［12］。

盡管不同理論視角的側重關注點不一致，但是共同的觀點都認為，農民工的城市融入不是單一訴求，而是多維度的復雜需求，包括經濟的、社會的、心理的或者說文化的。主流觀點認為這三者之間是遞進的關系，與馬洛斯需求層次理論基本吻合，心理或者文化上的融入才是城市融入的最高層次與最終目的。楊菊華（2009年）提出，這三者之間除了遞進，還有互動的關系。概括而言，“社會融入”應該包括平等的參與機會、享受基本的社會福利、積極的社會關系、改善發展能力［13］。眾多新聞媒體包括新華網也指出：“解決農民工問題不是簡單解決身份問題，而是要讓農民工在城市里住得下、有保障，讓他們能享有相同的待遇，解決這些問題要與發展同步”［14］。這與“內源式”發展理論的關注“人”的核心理念和本質不謀而合，因此“內源式”發展理論的提出，為農民工融入城市提供一種新的思路和框架。然而，迄今為止，其研究內容局限于對農民工城市融入現象的探討，分析范式也只是在社會—經濟學的范疇內探求農民工城市融入，缺乏深度的理論支撐，缺乏對其內在機理的理論探討。

（三）本文的研究理路

本文基于中國當今農民工城市融入困境的現象，首先，探討了形成這一困境的制度性根源，即自上而下的外生性發展模式；其次，以蘇南為例，分析了蘇南城鎮化“內源性”發展模式實踐探索的價值；最后，本文提出城鎮化“內源式”發展模式是解決中國農民工城市融入問題的必由之路。

二、農民工城市融入之困境：城鎮化“外生性”發展模式

（一）農民工城市融入困境的現狀描述

1984年中央“一號文件”允許農民進城落戶自謀職業，自此打開了農民工進城的閘門，越來越多的農民工選擇進城務工。國家也在不斷調整關于農民工的政策：1990年要求對農民進城務工實行有效控制、嚴格管理，控制農民工盲目流動；同年勞動部頒發了《農村勞動力跨省流動就業暫行規定》，1995年國務院轉發了《關于加強流動人口就業證和暫住證制度》，提出要從總量上控制，優先解決城市就業、工種限制等政策，將農民工就業限定在城市職工所不愿從事的臟、累、差工種以及非正規就業部門；2000年之后陸續頒布《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》、《國務院關于解決農民工問題的若干意見》，引導農民工公平就業和鼓勵城市包容性發展。總體而言，政策越來越向保護農民工傾斜，給予他們更多的選擇自由和發展機會，使得他們在城市的生存和生活環境有了很大的改善。由此，城鎮化率從改革開放之初的18%左右上升到2014年的57.7%，城鎮常住人口顯著增加，億萬農民實現了向城鎮非農業產業的勞動力轉移。但是農民工城市融入的現狀不容樂觀，就業穩定性不強、工資收入偏低、勞動權益保障不足、公共服務享受范圍較小、大部分農民工未落戶就業城鎮，城鄉之間的“鐘擺式”現象成為中國農民工獨特的風景。

中國社科院發布的《2011中國城市發展報告》藍皮書指出，農民工市民化進程緩慢已成為中國最突出的民生問題。中國行業研究網也指出，2014年中國農民工市民化進程止步不前。農民工城市融入困難，已經成為我國城鎮化和市民化過程中的突出問題，其造成的影響因素是多維的，主要包括經濟、社會和文化（心理）多個層面。縱觀學術界已有研究，可以發現很多學者用“困境”一詞來表達當前農民工在城市生活和生存的現狀，這主要體現在農民工收入較低、社會保障不足，他們在城市生活只能維持在一個較低水平的溫飽線上；城市融入門檻高，對于農民工的接納度不高，加上農民工自身的因素，導致文化接納和身份認同感低。因此絕大部分農民工認為自己只是城市的“過客”，缺乏歸屬感。

（二）農民工城市融入困境的制度歸因：自上而下的發展模式

根據我們團隊在常州新橋鎮①和無錫安鎮街道②的調研情況：一方面農民工尤其是新生代農民工③渴望融入他們成長和生活的城市，成為新市民的意愿較高，80后與90后的比例分別為94.6%和96.3%，但是另一方面現實中總卻存在著不少制約農民工融入城市的因素。農民工的城市融入問題之所以困難重重，這主要在于中國城鎮化長期以來內生性發展不足。中國的城鎮化建設是政府主導型的社會建設，國家通過行政力量，有計劃地發展和建設城市，“自上而下”地推動農村人口向城鎮人口轉移和聚集。這種發展模式從整體上看是“后發外生型”的，即通過放大工業化和城鎮化對建設用地的需求這一外部驅動力的推動，加速城鎮化。因此，政府是城鎮化的實際組織者，這在相對落后國家或者地區缺乏工業化積累基礎的早期階段，通過強有力的政府力量和積極的城鎮化政策，毫無疑問是加速了社會的發展和市民化的進程。但是，在過度的追求市場化和經濟指標的過程中，政府往往忽略了城市的功能是服務人，很難在較短時間內在全國范圍形成高質量的城鎮化。這種城鎮發展模式造成人口大量從鄉村遷向城市給國家造成了極大的社會經濟損失，“一個擾亂社會變遷秩序的令人痛苦的過程，它導致了本應用于發展、建設目標的生產性能量和創造力的大規模的浪費”［15］，人為“造城”反而導致城鄉之間原有的天然的調節功能失調，城鄉二元結構嚴重。城鄉發展、相關社會因素與外生型城鎮化模式缺乏磨合和適應期。

（三）農民工城市融入困境的“城鄉雙向”緣由

第一，從城市接納放的角度看，“硬軟件”兩方面的接納力都不足。由于城鎮的內生發展不足，對于短時期內涌入的數量龐大的農民工，無論在硬件上還是軟件上都沒有做好應接準備。

（1）從硬件上看，城市的綜合承載力嚴重不足，城市承載量有限和公共管理缺失，無法為農民工提供相對完善的社會保障、穩定的工作以及相關福利制度。因此農民工要求享有與市民平等權利的訴求長期被有意或者無意地忽略。表1數據顯示［1］，2008-2014年，雖然農民工參與社會保障的比例持續遞增，尤其是生育險和失業保險，但是比例最高的工傷保險都沒超過30%，且增速緩慢，農民工成為“新市民”的道路任重而道遠。

表1 外出農民工參加社會保障的比例%

（2）從軟件上看，城市還存在著比較廣泛的社會排斥現象。社會排斥與城市融入的邏輯構建始于20世紀80年代。社會排斥是西方學者20世紀70年代在研究貧困問題時所提出的，近年來西方學者使用這一概念研究社會政策，集中于社會變遷和政治的探討，進而達成共識，貧苦的困境不再是個人問題，而更廣泛的是弱勢社群如何透過不同的過程被排斥于主流社會外，進而被邊緣化［16］。自此社會排斥被廣泛地用于弱勢群體的研究。2000年之后用于解釋我國農民市民化進程中的諸多問題，包括失地農民的就業、市民化進程的緩慢、農民工的城市適應性、針對農民工的最低保障體系（教育、保護、住房），等等。社會排斥是個多維度的概念，包括制度排斥、經濟排斥、政治排斥、文化排斥、社會關系排斥［16］。幾乎所有的學者都認為農民工所遭受的社會排斥是普遍的和多方面的。有41%的農民工甚至認為，連“農民工”這種稱呼是對進城務工人員的歧視［17］。

第二，從融入方的角度看，農民工的融入能力還嚴重不足。由于農村缺乏足夠的自我維持機制和自我發展的控制能力，無論是“物的農村”還是“人的農村”都難以應對工業化和城鎮化的種種挑戰。“物的農村”指的是道路、飲水、電力設施、衛生和住房條件等人居環境，雖然已經得以明顯改善，但是就目前來看，各種優勢資源還是集中于城市。而“人的農村”則強調的是農民的個人素質，它的欠缺體現在農民自身人力資本水平較低，表現為發展能力不足。舒爾茨認為，人力資本是體現在勞動者身上的一種資本類型，它以勞動者的數量和質量，即勞動者的知識程度、技術水平、工作能力以及健康狀況來表示，是這些方面價值的總和（1960年）。這兩者當中，“人”是主要因素。

“自上而下”的城鎮化推動模式，非中國農村發展到相應階段內在發展要求，往往更容易造成過程中的失衡與矛盾的交織狀態。大批農民快速地被市場化和城鎮化的浪潮沖進了城市，而他們自身的人力資本質量不高導致其在城市立足困難，這表現在三個方面：①農民工人力資本存量水平較低。2014年統計高中及以上學歷的農民工僅占23.8%［1］，據筆者根據有關資料計算，2010年6歲以上城市戶籍人口中高中及以上學歷的就占45.8%［18］。社會學家沃克斯·米勒等人在對社會流動進行實地研究基礎上提出，教育的發展程度是影響社會成員向上流動的重要因素。②農民工人力資本積累不足。進入勞動力市場之后，表明農民工的學歷教育已經完成，但其程度普遍低于城市居民。其人力資本積累就主要依靠職業技能培訓，而2014年統計接受過技能培訓的農民工僅占34.8%［1］，可見農民工不但先天資本不足，后天積累依然缺乏。③農民工人力資本結構失調。《2014年全國農民工監測調查報告》統計數據中，農民工當中從事制造業和建筑業的人數比重最高，其次為從事批發零售、居民服務和其他服務業的比重，此外從事住宿餐飲和運輸的人數也不少。可見農民工更多地集中在初級低端行業，從事體力勞動為主。這些低端行業對人力資本的要求都比較低。而另一個突出的現象是“民工荒”與熟練技術工短缺之間的矛盾。這種人力資本質量不高的劣勢明顯制約著農民工的生存與發展，導致其很難在經濟上融入城市，進而影響其社會關系、文化和政治上的融入。

三、“內源式”城鎮化對農民工城市融入困境的破解：蘇南的實踐

蘇南地區是我國經濟較發達、城鎮化率較高（2013年就已超過70%④，達到了普通發達國家水平）和農民工較集中（2006年數據顯示蘇南三市共有戶籍人口1 400萬，外來農民工達700多萬［19］）的地區之一。人民公社時期，蘇南地區城鄉分裂的二元結構嚴重，農民生活貧苦。改革開放后，蘇南的農村逐漸走上了“內源式”發展的道路——蘇南模式，通過農村剩余勞動力的向非農產業的轉移，向小城鎮的集中，從下而上地實現鄉村向城市轉型，從而實現了農村發展、農民富裕、農業現代化基本實現、城鄉差距明顯縮小的目標。蘇南模式的實踐是“內源式”城鎮化發展下農民工融入城市較為成功的典型案例。“內源式”發展最重要的特質之一是強調人的主觀能動性，“內源式”城鎮化中就是以人的創造性和主動性來推動城鎮建設、經濟發展和文化進步等。因此蘇南政府在調動農民工的積極性方面實行了很多有利措施。在蘇南城鎮化發展的過程中，農民工市民化始終是城鎮化建設的重要指標和目的，政府為了促進農民工能夠真正地融入城市生活，在居住環境、公共交通和社會保障、文化建設等方面實行了各項有利措施。

（一）通過建立社會保障制度，讓農民工“留得住”

從各類調查報道中可知農民工尤其是新生代農民工在個人意愿上非常向往城市生活，但是由于社會保障制度的不健全，讓很多農民不敢輕易放棄農村的土地。如果城市融入失敗，農村的土地將是他們年老之后的最后退路，而實際上很多農民工也是如此打算的。因此政府就要從消除農民工的顧慮入手。

對于本地農民蘇南政府的集體補助的比例較高，農村社會保障制度也相對比較完善，目前主要有居民最低生活保障、農村基本養老保險、農村基本醫療保險等。2008年底，新農保在蘇州地區覆蓋率達到99%，無錫地區達到94.1%。這一比例到了2010年達到了100%［20］。常州地區略低，2009年達到78%［21］。其中蘇州和常州個人和政府各出50%，無錫則是個人40%、政府60%。2015年底開始，蘇南三市城鄉低保并軌。除此之外，征地以及失地農民還有拆遷安置和征用土地的補償保障、就業培訓保障、農民教育保障、農業保險政策保障和進城務工農民社會保障。針對外地農民工的保障政策主要是城鎮職工醫療、工傷和生育三種保險，除此以外還有部分外來農民工參加新型農村合作醫療以及企業為其購買的人身意外傷害保險等［22］。

在蘇南社會保障制度中，最有特色的可能莫過于對農村基本醫療保險補充式的創新——出臺了針對農民（工）的“大病統籌”醫療保險細則和實施了“農村社區衛生服務體系”。常州對在當地一級醫院（鄉衛生院）就醫的大病醫療費用加大了補償比例：當地一級醫院（鄉衛生院）就醫的大病醫療費用補償60%，二級醫院（縣市級醫院）就醫的大病醫療費用補償50%，三級醫院（市級大醫院）就醫的大病醫療費用補償20%。“農村社區衛生服務體系”主要是在農民工集中居住的地方實施，這種新型的醫療服務體系靈活簡便有效，農民可以就近接受預防、保健、康復、健康等衛生教育，就近接受日常小病的治療服務。

（二）通過開拓就業市場，讓農民工“留得穩”

辜勝阻認為，農民工在城市80%就業是不穩定的，如果沒有穩定的就業，那也很難市民化。所以，市民化最關鍵的是穩定的就業，讓農民工在城市有穩定的就業［23］。政府依托各類信息平臺，通過對勞動力市場的需求分析，將培訓與用工企業的需求結合起來，做到有針對性有需求性的培訓。農民工一旦培訓結束就能迅速上崗，在“干”中再實踐。無錫職業培訓指導中心2016年前三個月就開設了12個工種的培訓班，與企業聯手的就業“托底”培訓吸引了眾多農民工，培訓人次達7 700人次；甚至“SYB創業培訓⑤”等高級培訓項目也逐漸推廣開來［24］。常州2016年年初制定了企業新型學徒制試點方案，支持院校、企業開展以“招工即招生、入企即入校、企校雙師共同培養”為主要內容的企業新型學徒制試點。

（三）通過提升人力資本能力，讓農民工“留得好”

農民工自身的人力資本不足是其收入較低、生活陷入困境的主要原因，也是導致農民工城市融入困難的主要障礙，而為農民工增能是“內源式”城鎮化發展的目標之一，“內源式”城鎮化發展強調的就是以人為本的發展模式。舒爾茨（1960年）認為通過教育形成的高水平的人力資本可以促進個人或者社會的經濟增長。

從2012年開始蘇州高新區對本地的失地農民就業指導、技能、創業培訓免費，外來農民崗前就業指導培訓免費，并且給予補貼。開始為每人每年1 000元，后來漲到1 500元，連續培訓三年。在這樣的不懈努力下，2011年底蘇州地區，包括常熟、張家港、昆山、吳江和太倉等縣級市，農村勞動力就業數量達到172.04萬，就業率達到93.11%。其中工業產業勞動力109.50萬人，占全部就業率的63.65%。蘇州住建局專門為建筑行業的農民工設立了網校⑥——蘇州市建筑工地農民工業余學校。通過該平臺發布與農民工相關的政府信息、法律規定、技能⑥培訓通知。網站還附有網絡課程，包括安全知識、操作技能、社會公德等。2014年6月常熟市統計局調查隊針對外來農民工開展專項調查，受調查范圍內的60%的農民工都參加過聘用企業組織的培訓［25］。無錫在2006年就出臺規定，外省來無錫務工的農村勞動者可按規定享受新政策提供的免費就業培訓服務，其中四類就業培訓情況可以享受政府政策補貼［26］。2009年培訓本地農村勞動力6.4萬人，促進4.2萬人就業；培訓外來農村勞動力8.9萬人，促進5萬人就業。2014年9月開展的“春潮行動”，為4.2萬農民工提供免費培訓，培訓經費由企業職工教育經費列支，政府給予企業培訓補貼［27］。常州市2009年財政局撥專款250萬元大力支持農村勞動力轉移培訓，2011年開始，新增江蘇技術師范學院等8家單位為常州市農村勞動力轉移定點培訓機構。2014年建立職業技能培訓和創業培訓基地等，全年至少為8 000名農民工進行免費技能培訓［28］。

（四）通過農民工居住“集宿化”，讓農民工“留得久”

20世紀90年代開始政府牽頭規劃建造“集宿房”，為既買不起商品房又不符合廉租房條件的農民工提供衛生廉價的、安全舒適的、公共基礎設施完善的、便于集中管理的居住公寓。農民工“集宿化”不但是蘇南模式在改善農民工居住環境方面的一個創舉，它的實踐也意味著政府管理理念的轉變。同時近年來在蘇南三市正規企業工作的農民工均被納入了住房公積金的范疇內，在常州和蘇州，從2014年起外來務工人員已經可以提取公積金租住打工公寓。政府將農民工納入政府的低收入群體保障性住房體系中，強調的是同城同待遇，意味著對農民工市民身份的接納。

蘇州市自2006年始，在農民工較為集中的工業區和新區大規模地建設員工集宿區；甚至部分經濟發達的鄉鎮都建有集宿區，如吳江區黎里鎮湯角村集宿區從2011年開始分批建設，新建的宿舍極大地改善了“新蘇州人”的居住條件。因此在其他地區面臨年后招工難的困境時，2014年初蘇州楓橋工業企業的復工率高達80%［29］，而這里恰恰有江蘇省最大的民工“集宿區”。無錫和常州在規模和數量上都比不上蘇州，沒有形成大規模的片區，但是在新區的企業中均為農民工提供集體宿舍。

（五）通過提供義務教育保障，讓農民工“留得安”

根據國家人口計生委2010年的抽樣調查，與配偶共同外出的核心家庭遷移已經占到流動人口總數的56.2%［30］。可見越來越多的流動人口的子女隨父母一起在城市中生活和接受教育成為客觀趨勢。但是農民工工作不穩定，隨遷子女有其流動性強的特殊性，子女的教育問題往往成為困擾農民工的一大難題。

瑞典著名教育家托爾斯頓·胡森的“教育機會均等”三階段說，提倡起點、過程和發展的均等。蘇南地區在保障農民工隨遷子女義務教育上，基本上實施的是無差別的“同城待遇、同班學習、同步發展”的“三同”教育。并且政府提倡“以公辦入學為主”，相對寬松的入學條件，使得農民工隨遷子女主要就讀于公辦學校。

相比較于經濟同樣發達的珠三角地區，政府以輸入地公辦教育為主承擔的做法，使得蘇南地區的農民工隨遷子女入學公辦學校的門檻明顯要低。2014年江蘇省近90萬名義務教育階段外來務工人員隨遷子女入學率達99%以上，在公辦學校就讀比例達87%［31］。蘇南地區是我省主要的農民工輸入地，外來農民工數量明顯超過戶籍人口數量，因此農民工子弟學校⑦作為公辦學校的補充存在，政府給予資金、師資力量等多種形式的支持。

政府針對農民工的一系列政策的鼓勵，增強了農民工在蘇南扎根的信心。新聞媒體所報道的“蘇州80后優秀農民工工作多年，無1人跳過槽”、“藍領精英鄧建軍”等，這些優秀農民工早已在城市中扎根。通過蘇南地區“內源式”發展模式的個案研究，為農民工的城市融入提供了新的思路與框架，為實現真正意義上的農民市民化提供成功的分析范式。而農民工順利的市民化又有利于進一步提高城鎮化的質量，也是“內源式”發展的實踐成果之一。

四、破解農民工城市融入困境的“內源式”城鎮化發展之路

改革開放之后，中國經濟能夠保持高速增長的態勢，很大的貢獻來自于農民工所帶來的“人口紅利”。農民工為中國建設和經濟發展做出了巨大的貢獻，但是其本身并沒有從中獲利太多。相反農民工在城市往往處于弱勢地位，需要較長的時間才能融入主流社會。當然城市融入既是農民工適應城市的過程，也是社會排斥瓦解的過程。在城鎮化過程中出現的農民工的社會融入是一個廣泛的社會發展問題，需要通過內生性的城鎮化發展模式去解決。既然城鎮化的內生性不足是影響農民工城市融入的主要原因，因此就要從可持續發展的、自發的和內生的思路來解決問題。而這其中社會政策層面與農民工的自身素質是影響農民工城市融入的主要障礙，那么農民工城市融入的改進路徑就應該從開發人力資源、賦予平等的發展機會和促進農村現代化的發展來著手。

（一）城市向農民工讓渡資源與利益，讓農民工享受“城市權”

美國學者蘇黛瑞認為，對于進入城市的農民流動者來說，根本問題不在于直接去爭取維持生計的收入、福利、服務等，而是爭取獲得這些待遇和機會的“資格”，也就是爭取“公民權”（1999年）。她認為，中國的農民工想要獲得跟城市居民平等的“市民權”并不容易。農民工自身也有被不公平對待和遭受社會排斥的現實感受。因此推進“內源式”城鎮化的發展模式就要革除對農民工的社會排斥，創造公平的社會環境，以人為本，賦予其參與社會、經濟、政治各方面平等的參與權和話語權，平等地享受各種福利和公共資源。

這其中，制度的完善是破除城鄉壁壘、推進城鎮化的重要舉措。第一，通過戶籍制度改革，廢除二元戶籍制度，逐漸剝離原城鎮戶口上的福利。社會總要承認——至少不禁止——人口在空間移動、聚集的權利，才有城市化［32］。再通過“半城鎮化”轉變為“完全”的城鎮化，將農民工變為真正的新市民，平等地共享城市公共資源。蘇州2011年和無錫2014年本地居民戶口通遷，“不再受購房年限、工作地域、參保關系等限制，自由遷徙，落戶蘇州（無錫）”就是這一典范。第二，推進常住化代替戶籍化為標準的城鎮福利保障覆蓋制度，以就業與居住為標準設計保障體系。只要在某城鎮就業和居住超過一定年限的農民工，就應該納入城鎮保障制度的范疇，同城同待遇。伴隨著戶籍制度改革的深入，城鎮戶口所附的福利將逐漸消失。伴隨著農村現代化和農業產業化的發展，農村戶口的“含金量”大增，這在華西村（無錫江陰）、蔣巷村（蘇州常熟）和謝埭蕩村（無錫）就比較明顯。在市場化的推動下，作為人力資源的勞動人口流動將成為常態。所以如果以戶籍為保障標準，農民工在城市舉步維艱，城鎮的各項福利政策很難覆蓋到農民工身上。而在蘇南模式中，政府已經將農民工納入到基本的城市保障體系中，主要通過政府為農民工就業培訓買單、督促公辦學校無歧視招收農民工子女、強制企業為農民工繳納各種保險（失業保險、生育保險、養老和醫療保險等，比較危險的職業還有人身意外險）、利用地方特色創新保障制度（“農村社區衛生服務體系”和“托底”培訓），等等。可見，這種以常住化為標準的城鎮福利保障覆蓋制度才能促進農民工的城市融入。

（二）城市資源與利益向鄉村輸送，讓鄉村農民享受“城市權”

蘇南的“內源式”城鎮化模式之所以能夠高速和有效地推進農民工的城市融入，能夠以人為本地為農民工做出各種政策保障，很大程度上在于當地政府是以產業提升農業和以城鎮帶動農村發展。原來的農村地區通過基礎設施建設和公共服務向農村覆蓋、農民居住向社區集中、工業企業向園區集中、農業用地向規模經營集中、低保標準城鄉并軌等措施，使本地的農民工享受到了城市的便利生活和相關福利。比較常見的有兩種途徑：第一種是20世紀90年代中后期在離主城區較近的農村，形成了一大批經濟開發區和產業工業園區，其中以蘇州工業園區、蘇州新區、昆山經濟開發區、吳江開發區為代表。這里很快就由農村一躍為現代化的副城，吸納了大量本地失地農民和外來的農民工。第二種是第三產業服務新型農村，即城郊型的新農村，利用當地的資源優勢發展休閑旅游農業，從而招商引資發展第三產業，增加農民收入。為了配套發展旅游農業，新農村在基礎設施方面的配套相對都比較完善。這樣特色的有代表性的農村在蘇南地區比較多見，也正符合了“內源式”發展模式中挖掘“本土資源”、本地控制和選擇發展的發展范式。可見只有農村發展了，城鄉差距縮小了，農民工才能在職業和身份上踏出市民化的腳步。

（三）提升農民工人力資本的質量，讓農民工變成“城里人”

農民工能夠實現“內源式”發展，對于提高農民工的綜合素質和以后的可持續發展有著決定性的意義。同時增加農民工的人力資本的質量，擴大農民工這一弱勢群體的參與權、發言權和決策權是“內源式”發展理論的特征，也是其本質要求。農村人口進入城市、完成城市化也是一個需要不斷學習和適應的過程［7］。通過對農民工的人力資本的開發，像就業培訓，首先是可以使得農民工在經濟能力上有提高，尤其是讓農民工擁有可以立足的一技之長是關鍵。同時農民工隨遷子女能夠享受平等的義務教育的權利，有利于他們以后的人力資本存量和質量的提高。國內外學者普遍認為，教育水平與教育的不平等對收入分配有重大的影響。我國城鎮勞動力市場上，農民工的受教育年限比城鎮勞動力低28%，平均來看尚未完成9年制義務教育，如果把他們的受教育年限增加到完成初中教育，可以增加他們的收入大約9%，如果完成高中教育則可以提高收入21%［33］。通過提高農民工人力資本的質量來促進就業，這樣農民工的收入就會提高，而收入的提高，反過來農民工自身又會投資更多的時間和精力來提高自己的綜合素質，這種良性互動的發展機制，有利于農民工的城市融入，也有利于“內源式”發展模式中以人為本理念的實現。

注釋：

①新橋鎮位于常州新北區腹地，全鎮總面積27.15平方公里，現轄13個行政村（社區），常住人口3.29萬人，其中戶籍人口2.26萬人。是常州機械裝備、電子電器、生化制藥等重點產業的集群地。

②安鎮街道位于無錫錫東區核心區域，全街道總面積49.5平方公里，戶籍人口4.8萬人，外來人口6萬人，下轄13個行政村、3個社區。無錫唯一以電動車為主導產業的特色園區，是國內規模最大、配套最全、輻射最強的電動車產業園區之一。

③2010年中央一號文件首提“新生代農民工”一詞，指的是1980年以后出生并在城鎮務工的青年農民工，當前的農民工中新生代在數量上是主體。與老一代農民工相比，有如下特征：年紀輕、務農經驗少、對農村情感較少、受教育水平較高、城市融入的需求較高等。

④《江蘇省新型城鎮化與城鄉發展一體化規劃（2014-2020年）》中的數據為73.%，《江蘇新農村發展系列報告2013（工業和城鎮化分冊）》中的數據為72.7%，可以肯定的是蘇南的城鎮化率超過了70%。

⑤SYB的全稱是“start your business”，本質上就是創業培訓，包括轉變就業觀念、激發創業意識和掌握創業技能等。

⑥根據統計所得，數據來自蘇州市統計局《2012蘇州統計年鑒》http://www.sztjj.gov.cn/tjnj/2012/indexch.htm.

⑦江蘇省目前只有南京、揚州、蘇州、無錫和常州五市（區）有農民工子弟學校，其他市的農民工隨遷子女都是100%入讀公辦學校。

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Urban Integration of Migrant Workers: The Conception of“Endogenous”Instead of“Exogenous”Urbanization Mode

FAN Hong-juea,SHEN Fei-weib,LIU Zu-yunb
（a.College of Economics and Management;b.College of Public Administration,Nanjing Agricultural University,Nanjing 210095,China）

The concept of“endogenous”development mode is“people-oriented”.The core of urbanization advocates“people’s urbaniza?tion”,“migrant workers’citizenship”.The concept and the core are consistent.It is of great theoretical and practical value to solve the di?lemma of assimilation process of urban integration of migrant workers from the perspective of“endogenous”development mode.In this pa?per,we propose the conception of“endogenous”instead of“exogenous”urbanization mode.The paper critiques the“exogenous”urbaniza?tion mode,and puts forward the“endogenous”development urbanization mode to solve the problem.

migrant works;urban integration;urbanization;endogenous mode;exogenous mode

F291；F323.6

A

1007-5097（2017）04-0052-08

［責任編輯：余志虎］

10.3969/j.issn.1007-5097.2017.04.008

2016-09-27

南京農業大學中央高校基本科研業務費人文社會科學研究基金資助項目（SK016034）；江蘇省社會科學應用研究精品工程項目（16SYB-148）；江蘇高校哲學社會科學研究項目（SKPT2016017）；江蘇省博后基金項目（1601110B）

范虹玨（1982-），女，江蘇金壇人，講師，管理學博士后，研究方向：公共管理，鄉村治理；

沈費偉（1988-），男，浙江湖州人，博士研究生，研究方向：政府管理，鄉村治理；

劉祖云（1963-），男，安徽和縣人，教授，博士生導師，研究方向：行政倫理，政府管理。