我國(guó)地方政府債務(wù)增長(zhǎng)的體制問(wèn)題研究

【摘要】近年來(lái)，我國(guó)地方政府債務(wù)增長(zhǎng)較快，在金融危機(jī)后表現(xiàn)得更為明顯，盡管地方政府債務(wù)在提高民生水平、增強(qiáng)公共服務(wù)能力、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面取得了顯著成效；但隨之而來(lái)的問(wèn)題也日顯突出，債務(wù)規(guī)模膨脹，增長(zhǎng)速度過(guò)快，有些地方政府債務(wù)水平已經(jīng)超出地方財(cái)政的承受力，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高，影響地方財(cái)政健康運(yùn)行。因此，當(dāng)前各地方政府應(yīng)積極應(yīng)對(duì)地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大的局面，探究地方政府性債務(wù)增長(zhǎng)的原因，進(jìn)一步加強(qiáng)和改善地方政府性債務(wù)管理。

【關(guān)鍵詞】地方政府性債務(wù) 債務(wù)管理 體制

2008年后，我國(guó)地方政府債務(wù)快速增長(zhǎng)，呈現(xiàn)“井噴”狀態(tài)，其主要原因是08年美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)，世界各國(guó)為了減緩經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，都采取主動(dòng)的積極財(cái)政政策，我國(guó)政府更是提出了4萬(wàn)億的財(cái)政刺激投資計(jì)劃，其中中央承擔(dān)11800億，其他資金主要來(lái)自于地方政府，為了落實(shí)中央政策，地方政府通過(guò)融資平臺(tái)發(fā)債、銀行貸款等方式籌集資金，導(dǎo)致了地方政府債務(wù)規(guī)模的快速膨脹。

一、我國(guó)地方政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展

（一）地方政府債務(wù)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正面效應(yīng)

我國(guó)地方政府債務(wù)資金從投向上來(lái)看主要投入到軌道交通、道路橋梁等市政設(shè)施建設(shè)以及地方機(jī)場(chǎng)、公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目領(lǐng)域中，形成了大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)，推動(dòng)了各地民生改善和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為本地的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)提供了驅(qū)動(dòng)力，此外，地方政府債務(wù)的許多項(xiàng)目是用于建設(shè)，有利于國(guó)民收入水平的提高，財(cái)政收入也亦隨著國(guó)民收入的提高而提高，有利于經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展。

（二）地方政府債務(wù)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面效應(yīng)

目前，地方政府債務(wù)存在“多借少還”、資金使用效率低下、獲得的經(jīng)濟(jì)效益偏少以至于利息都難以償還等問(wèn)題。特別是少數(shù)地方政府只重視眼前利益和短期收益，缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，將資金投入到未來(lái)缺乏發(fā)展前景的項(xiàng)目中去，造成了許多重復(fù)建設(shè)、投資效率低下、資金增值水平不高等現(xiàn)象。

（三）地方政府債務(wù)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體評(píng)價(jià)

盡管地方政府債務(wù)的過(guò)度膨脹對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有一定的負(fù)面影響，但其在現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)運(yùn)行條件下為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的積極影響更值得我們肯定。目前，我國(guó)地方政府債務(wù)增長(zhǎng)已經(jīng)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)之一，關(guān)注是件好事，說(shuō)明社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)加強(qiáng)，但也存在誤區(qū)，以債務(wù)規(guī)模來(lái)衡量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，其實(shí)政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)并不是來(lái)源于債務(wù)本身，而是來(lái)源于債務(wù)資金的使用情況，我們所說(shuō)的解決地方政府債務(wù)問(wèn)題并不是消滅地方政府債務(wù)，而是找出債務(wù)快速增長(zhǎng)的原因，強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理，使其良性發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)更有效的服務(wù)。

二、我國(guó)地方政府債務(wù)增長(zhǎng)現(xiàn)狀

地方政府債務(wù)包括地方一般債務(wù)和地方專項(xiàng)債務(wù)。隨著2015年元旦新預(yù)算法的正式生效，政府債務(wù)均實(shí)行余額或限額管理。從政府性債務(wù)規(guī)模來(lái)看，根據(jù)財(cái)政部預(yù)算司公布的《2015年和2016年地方政府一般債務(wù)余額情況表》和《2015年和2016年地方政府專項(xiàng)債務(wù)余額情況表》：2014年末地方政府一般債務(wù)余額94272.40億元，專項(xiàng)債務(wù)余額59801.90億元，共計(jì)154074.3億元；2015年末地方政府一般債務(wù)余額限額99272.40億元，專項(xiàng)債務(wù)余額限額60801.90億元，較2014年分別新增5000億元和1000億元，2015年地方債務(wù)限額共計(jì)160074.3億元；2015年地方政府一般債務(wù)發(fā)行額28606.90億元，還本額23606.90億元，凈融資額5000億元，專項(xiàng)債務(wù)發(fā)行額9743.70億元，還本額8743.70億元，凈融資額1000億元；2016年末地方政府一般債務(wù)余額限額107072.40億元，專項(xiàng)債務(wù)余額限額64801.90億元，較2015年分別新增7800億元和4000億元，2016年地方債務(wù)限額共計(jì)171874.3億元。

三、我國(guó)地方政府債務(wù)增長(zhǎng)的體制性原因

（一）財(cái)政體制原因

1.政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分不合理。我國(guó)1994年開(kāi)始實(shí)行的分稅制改革在理順中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系、保證中央和地方財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)、增強(qiáng)中央財(cái)政調(diào)控能力等方面，取得了顯著成效。但是，我國(guó)財(cái)權(quán)和事權(quán)沒(méi)有劃分清楚。首先，從財(cái)權(quán)上來(lái)看，現(xiàn)行地方稅由營(yíng)業(yè)稅、房產(chǎn)稅、印花稅等16個(gè)稅種組成，但真正屬于地方稅的只有房產(chǎn)稅、契稅和營(yíng)業(yè)稅，一部分原來(lái)屬于地方收入的稅收，比如農(nóng)業(yè)稅已經(jīng)被取消，其他各地方稅均為稅源分散、征管難度大、收入不夠穩(wěn)定、征收成本較高的小稅種，因此很難保證地方政府財(cái)政支出的需要。其次，從事權(quán)上來(lái)看，由于各級(jí)政府在事權(quán)劃分方面界定不清，尤其是省、市、縣各級(jí)政府事權(quán)的側(cè)重點(diǎn)是什么，沒(méi)有理論上的界定，導(dǎo)致各級(jí)政府職能范圍界限不夠明確，且事權(quán)長(zhǎng)期層層下移，造成中央與地方事權(quán)錯(cuò)位以及地方各級(jí)政府之間事權(quán)的相互錯(cuò)位，比如中央政府過(guò)多的承擔(dān)了本應(yīng)由地方政府承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的責(zé)任，而又將本應(yīng)中央政府承擔(dān)的債務(wù)又推給了地方政府。

2.轉(zhuǎn)移支付制度存在缺陷。為了解決地方政府財(cái)政收支困難，確保地方政府有適度的財(cái)力來(lái)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，中央政府提出了對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付制度。但在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，轉(zhuǎn)移支付制度存在著一定的缺陷，致使地方政府資金缺口加劇。轉(zhuǎn)移支付制度不健全首先體現(xiàn)在法律制度欠缺方面。目前，我國(guó)并沒(méi)有建立專門的規(guī)范政府間轉(zhuǎn)移支付制度法律條文，只有轉(zhuǎn)移支付的一些規(guī)章制度，這就使政府間轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施沒(méi)有更好的法律約束。其次，省級(jí)以下政府轉(zhuǎn)移支付制度不完善。由于目前的轉(zhuǎn)移支付制度是由中央對(duì)省級(jí)政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，而省級(jí)以下政府則是由省級(jí)政府進(jìn)行劃撥，因此，由于轉(zhuǎn)移支付資金分配和管理的不規(guī)范，中央政府在通過(guò)省級(jí)政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付時(shí)，就可能會(huì)出現(xiàn)省級(jí)政府對(duì)省級(jí)以下地方政府資金的截留與占用問(wèn)題，致使資金不能按時(shí)、全額的撥付到資金所需政府，從而削弱了調(diào)節(jié)功能。

（二）投融資體制原因

1.投資體制原因。改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展，地方政府也越來(lái)越開(kāi)始追求自身的經(jīng)濟(jì)利益。地方政府受強(qiáng)烈的利益驅(qū)使，為了獲得可觀的收益，利用其職能將資金注入到高收益的盈利項(xiàng)目中去，進(jìn)入了本不應(yīng)涉足的領(lǐng)域，使政府投資范圍過(guò)寬，既涵蓋了公共產(chǎn)品與服務(wù)，又涵蓋了部分競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，其行為嚴(yán)重違反了市場(chǎng)運(yùn)作規(guī)律，政府職能沒(méi)有得到有效的發(fā)揮。而在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，國(guó)有經(jīng)濟(jì)由于其天生的劣勢(shì)，又無(wú)法與民營(yíng)、外資企業(yè)抗衡，致使一大批由政府投資興建的國(guó)有企業(yè)虧損倒閉，這不僅嚴(yán)重導(dǎo)致了政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的增加，同時(shí)也對(duì)市場(chǎng)公平產(chǎn)生了極大影響。

2.融資體制原因。地方政府在現(xiàn)實(shí)條件下，由于缺乏合法的融資渠道，只能考慮其他“創(chuàng)新”方式或加大對(duì)國(guó)有金融體系的控制力度，導(dǎo)致了地方政府對(duì)間接融資型金融機(jī)構(gòu)以及地方金融機(jī)構(gòu)過(guò)高的依賴。當(dāng)前形勢(shì)下，作為間接融資金融機(jī)構(gòu)的國(guó)有商業(yè)銀行仍然是以行政為主導(dǎo)，地方政府行政干預(yù)的直接結(jié)果就是銀行資金在信貸運(yùn)行過(guò)程中的漏損，以至于出現(xiàn)銀行資金財(cái)政化等問(wèn)題。而在目前的財(cái)政體制下，由于地方政府不能破產(chǎn)清算，地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在地方政府出現(xiàn)償債困難時(shí)，必然會(huì)轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險(xiǎn)，成為經(jīng)濟(jì)和金融穩(wěn)定的一大隱患。

（三）行政管理體制原因

1.地方官員考核機(jī)制不健全。盡管隨著GDP多年的高速增長(zhǎng)，唯GDP論的政績(jī)觀已經(jīng)遭到諸多質(zhì)疑，并在事實(shí)上處于矯正狀態(tài)，但是，能夠全面、真實(shí)考核地方官員的新機(jī)制還沒(méi)有搭建起來(lái)。地方GDP數(shù)據(jù)，仍然是官員提拔的主要考量。另一方面，大興土木、改天換地作為顯眼的外部表征，最能彰顯地方官員的政績(jī)，因此成為許多地方官員的習(xí)慣性施政訴求。而對(duì)于官員在日常工作中出現(xiàn)的責(zé)任事故沒(méi)有嚴(yán)格問(wèn)責(zé)，有的官員在出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)甚至通過(guò)關(guān)系把事情大事化小、小事化了，沒(méi)有受到任何相應(yīng)的制裁。有些政府官員甚至在毫無(wú)約束的情況下為自己謀取利益，即便決策失誤損害到國(guó)家利益或者社會(huì)利益，他們也能找所謂的“理由”來(lái)推脫，在官員問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全的情況下，決策失誤出現(xiàn)問(wèn)題，官員逃避了責(zé)任追究，但卻給政府帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。

2.行政管理費(fèi)用增長(zhǎng)過(guò)快。政府行政機(jī)關(guān)為行使其職能是需要耗費(fèi)一定的財(cái)力來(lái)支撐其運(yùn)作的，也就是政府機(jī)關(guān)會(huì)存在行政管理費(fèi)用開(kāi)支。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)行政管理費(fèi)用快速增長(zhǎng)，其中，公款旅游、公款吃喝等公款消費(fèi)是近幾年行政管理費(fèi)用快速增長(zhǎng)的不容忽視的因素，使我國(guó)行政管理費(fèi)用占財(cái)政總支出的比重在2006年就上升到24%，高居世界第一。

（四）政府預(yù)算體制原因

1.預(yù)算編制缺乏完整性。中國(guó)的地方政府債務(wù)大致可以分為兩種情況：一種為列入預(yù)算，安排償債資金，不存在較大風(fēng)險(xiǎn)，如由中央政府代發(fā)債券就屬于此類債務(wù)；另一類是未列入預(yù)算編制，游離于預(yù)算之外的債務(wù)，如通過(guò)融資平臺(tái)進(jìn)行的舉債，其形式較多，如通過(guò)融資平臺(tái)發(fā)債舉債、通過(guò)銀行貸款融資等，這些債務(wù)大多比較隱蔽，是規(guī)避現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定而產(chǎn)生的債務(wù)，這些地方政府所取得的收入2011年以前是不列入預(yù)算內(nèi)的，且存在規(guī)模巨大、統(tǒng)計(jì)困難等問(wèn)題，容易帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)隱患。

2.預(yù)算制度改革的滯后性。我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定，“各級(jí)政府預(yù)算的編制應(yīng)當(dāng)做到收支平衡、量入為出、不列赤字，除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府沒(méi)有發(fā)行地方政府債券的權(quán)利”。我國(guó)預(yù)算法明確規(guī)定地方政府不得舉債，但地方政府想要在缺乏資金的情況下來(lái)維持各項(xiàng)支出，只能依靠大規(guī)模舉債，這也是各級(jí)地方政府在法律限制下的普遍做法，這無(wú)疑加速了我國(guó)地方政府債務(wù)增長(zhǎng)，在地方債問(wèn)題的表達(dá)方面，現(xiàn)行《預(yù)算法》并沒(méi)有任何原則性的問(wèn)題，只是由于其表述的過(guò)于籠統(tǒng)、過(guò)于原則、過(guò)于簡(jiǎn)單，因此，應(yīng)該修改預(yù)算法，使地方政府債務(wù)合法化，賦予地方政府發(fā)債的自主權(quán)。

3.預(yù)算不力。預(yù)算執(zhí)行必須依照法律法規(guī)要求的程序進(jìn)行，具體包括收入入庫(kù)、支出撥付以及預(yù)算調(diào)整等，非經(jīng)法定程序不得擅自改變，是預(yù)算工作的重要組成部分。我國(guó)地方政府在預(yù)算資金使用過(guò)程中，執(zhí)行不力，資金濫用、挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，以致出現(xiàn)了多種地方政府債務(wù)問(wèn)題。比如有些地方官員將本應(yīng)用于償還地方政府債務(wù)的專項(xiàng)資金用于其部門的消耗性支出，如公務(wù)支出、蓋辦公大樓等；有些地方政府部門拖欠公務(wù)員工資，將資金挪為它用，形成政府債務(wù)，繼而引發(fā)了地方政府債務(wù)的過(guò)度膨脹和迅速積累。

四、結(jié)論

對(duì)于地方政府債務(wù)問(wèn)題，地方政府應(yīng)該想辦法“疏”，而不是“堵”，地方政府債務(wù)快速增長(zhǎng)雖然有一定的負(fù)面效應(yīng)，但是我們不是要回避地方政府債務(wù)問(wèn)題，而是要積極面對(duì)，本文較為客觀的分析了地方政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，對(duì)目前我國(guó)地方政府的財(cái)政體制、投融資體制、行政管理體制、預(yù)算管理體制進(jìn)行分析，從本質(zhì)上找出地方政府債務(wù)快速增長(zhǎng)的原因，進(jìn)而找到合理的解決出路。

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作者簡(jiǎn)介：孫翊（1982-），女，漢族，黑龍江齊齊哈爾人，畢業(yè)于首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，碩士研究生，現(xiàn)任職于江蘇財(cái)經(jīng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院金融學(xué)院，助教、經(jīng)濟(jì)師，研究方向：金融市場(chǎng)。