淺談加強保障性安居工程資金審計

【摘要】當前保障性安居工程資金違規問題屢查屢犯，資金運行各個監管部門無法對其進行及時、全面的有效監督，同時，黨和人民對保障性安居工程資金運行關注度非常高，有必要加強審計監督。本文研究了歷年保障性安居工程資金審計，發現當前審計存在以下四個問題：審計任務與審計資源存在矛盾，審計人員能力跟不上審計發展需求，審計成果未完全轉化，審計信息系統面臨挑戰。針對這四個問題，本文提出形成審計監督合力，提升整合審計人力資源，加大督促力度，構建安居工程審計綜合信息平臺四個對策。

【關鍵詞】保障性安居工程資金 審計 對策

一、加強保障性安居工程資金審計的必要性

保障性安居工程近幾年開始大規模建設，資金運行方面出現很多問題。為保證保障性安居工程資金運行規范性，2012年審計署簽發了《關于2012年至2015年城鎮保障性安居工程跟蹤審計工作指導意見》，正式拉開了四年全國保障性安居工程跟蹤審計的序幕。在此期間，審計機關取得了豐碩的成果：2012當年就追回被挪用的資金40.63億元，至2016年5月底，累計追回被挪用、騙取資金共136.28億元，退還應減免稅費6.65億元。但資金違規問題屢查屢犯，每年都有類似問題出現；工程各個監管部門無法進行及時、全面的有效監督；當前審計工作與黨和社會的期望仍有相當大的差距，加強保障性安居工程資金審計迫在眉睫。

（一）資金違規問題屢查屢犯

保障性安居工程資金違規問題屢查屢犯，對加強審計工作提出了迫切要求。根據審計署發布的歷年保障性安居工程審計公告，幾乎每年都存在資金被騙取、挪用、閑置，相關優惠政策未得到執行而造成工程成本提高等問題。2012年資金被挪用57.99億元，其后三年挪用資金的現象有增無減，至2015年，被挪用的資金數額累計高達248.19億元。2013年查出騙取資金15.41億元后，2014年和2015年相繼又發生金額約數億元的騙取資金現象，所采取的騙取手段如出一轍。2014年拖欠、閑置資金215.89億元，2015年拖欠、閑置的資金進一步擴大，達到625.58億元。優惠政策未執行的問題在2014年和2015年都有發生，且違規金額有擴大的趨勢。

（二）工程各個監管部門無法進行及時、全面的有效監督

保障性安居工程資金運行涉及的各個部門只能對本部門負責的環節進行監督，無法對整個工程資金進行及時、全面的有效監督。以財政部門為例，上級財政部門負責在工程建設初期籌集資金，將資金撥付給下級財政部門，下級財政部門負責將資金撥付給住建部門，由住建部門支付給承建單位。上級財政部門能夠對撥付這一環節的資金是否存在挪用、閑置現象進行監督，卻無法及時有效對工程款支付環節進行監督，因此往往對住建部門拖欠承建單位工程款的行為鞭長莫及。從工程的特點來看，資金撥付環節在工程開始之前，而支付使用往往在很長時間之后，財政部門也無法持續、系統得對資金使用狀況進行監督。同樣，下級財政部門和住建部門也無法對上級籌集、撥付環節進行有效監督。近幾年，工程監管部門內部因監督存在盲區發生的違規案件層出不窮，2015年全國有41個基層經辦機構和一些村鎮干部以虛報冒領、截留克扣或收取“保證金”等方式，騙取、侵占危房改造補助資金1448.38萬元（其中農村危房改造1247.12萬元）。

（三）黨和人民對保障性安居工程資金運行關注度高

自2007年《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》發布以來，我國政府陸續出臺相關措施支持保障性安居工程的建設。2011年9月簽發《國務院辦公廳關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》中指出，政府公共服務的重心應放在保障居民住房之上。2013年12月住建部、財政部、發改委聯合頒布《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》，對保障性安居工程進一步規范。近幾年，雖然面對經濟下行壓力大、財政收入增速有所下降等多重困難，中央堅決保障安居工程支出，各級財政投入逐年增加，保障房數量迅速擴大，至2015年累計建成2446.88萬套。

保障性安居工程直接關系人民群眾生命財產安全和住房困難家庭居住條件的改善，助中低收入民眾圓“住房夢”的同時拉動經濟增長，促進就業。廣大人民群眾對保障性安居工程的建設密切關注，迫切希望工程能夠得到有效監督，維護自身合法權益。在黨和人民的殷切關注下，加強保障性安居工程資金的審計工作勢在必行。

二、當前保障性安居工程資金審計存在的問題

（一）審計任務與審計資源存在矛盾

保障性安居工程投入資金的規模逐年擴大，2015年已高達20358.64億元，比2012年多了一倍，而審計人員人數仍保持在8萬多人，沒有太大變化，占13億人口的比重遠低于其他國家。以審計署為例，2015年底審計署實有在職人員3341名，僅僅比2012年多159人。保障性安居工程種類眾多，涉及經濟適用住房、限價商品住房、各類棚戶區改造、廉租房、公租房以及農村危房改造六大類，資金運行所依據的稅費減免和金融支持優惠政策繁多，況且資金審計僅僅是整個保障性安居工程審計一部分，工程的質量、分配管理等方面也需要為數不多的審計人員投入巨大的精力。任務量在加大，而審計署規定的實施時間卻在縮減。2015年審計實施時間為3個月，比2012年縮短了1倍。審計機關的審計工作時間緊、任務重、壓力大，直接影響審計任務的完成。

（二）審計人員能力跟不上審計需求

保障性安居工程復雜且涉及多個學科領域，規模又迅速擴大，而審計人力資源相對固定，因此審計機關在結構上必須具備高素質復合型的專業人才。這就要求審計人員具備較高的專業知識和宏觀統籌能力，不僅要掌握大量財務專業知識，還必須具備工程方面知識和較高的計算機水平。然而，目前從事保障性安居工程資金審計的人員無論是在人員年齡結構、學歷水平上，還是在技術資格上，都遠遠不能適應快速發展的城鎮保障性安居工程資金審計工作的要求。2015年底，審計署有中青年審計人員2061人，比重為62%，僅僅比2012年增加2個百分點。本科及以上學歷共2758人，比重為82%，竟比2012年下降了13個百分點。高級資格人員有638人，比重為19%，僅比2012年上升了4個百分點。以上問題在地方審計機關更為嚴重，以四川省內江、資陽、廣元三市為例，中青年審計人員只占55%，本科及以上學歷僅占54%，取得高級資格的人員只有5%。會計、審計專業的人員仍占大多數，而審計保障性安居工程急需的計算機、工程領域的人才鳳毛麟角。如寧夏省青銅峽市保障性安居工程資金審計組中，工程專業和計算機專業審計人員只有1 人，鹽池縣等其他三個審計組沒有配備計算機專業審計人員。

（三）審計成果未完全轉化

審計成果是審計工作所產生的效果或發揮的效益，審計工作的核心主要是審計成果的轉化。目前，被審計單位往往只對審計查出的問題進行整改，甚至連審計查出的問題

都不能做到完全整改。例如，截至2014年底寧夏省吳忠市所轄四個縣沒有一個能將前兩年保障性安居工程審計查出的問題完全整改，2013年各縣（市、區）城鎮保障性安居工程審計共查出問題24個，已整改完畢14個，未完全整改10個，平均整改率僅為58.33%。對審計發現的問題整改不徹底，對審計提出的有針對性的建議更是做不到完全落實，審計成果轉化率低，這是造成資金違規問題屢查屢犯的重要原因，加大了被審計單位的管理風險，降低了審計工作的價值。

（四）審計信息系統面臨挑戰

保障性安居工程資金審計涉及金額巨大，牽扯到財政部門、住房公積金管理中心、住建部門等多個被審計單位，數據信息之多可想而知。雖然金審工程已經初步建立數據平臺，但是規模尚小，僅僅能夠存儲300TB的數據，Mc Kinsey&Company研究報告顯示，美國的數據存儲中心早在2009年就已經達到848PB了。而據相關部門預測，這個數據規模至少達到PB級別，大數據綜合服務平臺才能有效運轉。同時，數據在審計機關內部也需要層層傳遞。實際上，保障性安居工程資金審計目前是審計署所有項目中地方省級審計機關參加數最多的審計項目，根據2016年9月的審計署績效報告，2015年整個保障性安居工程資金審計的參加單位包括1個業務司，9個特派辦和37個地方省級審計機關，信息傳遞是否高效直接影響整個審計的效率和成敗。不同部門之間的數據不能夠有效整合和共享，各個審計機關之間缺乏高效的溝通，一方面造成跨部門之間的協作較為困難，另一方面造成信息孤島現象嚴重。

三、加強保障性安居工程資金審計的對策

（一）形成審計監督合力，緩解審計機關壓力

審計機關應通過整合內部審計和社會審計資源，使之形成監督合力，以此來緩解保障性安居工程資金審計任務與審計資源的矛盾。近幾年，社會融資占保障性安居工程資金籌集總額的比例逐年增大，從2012年的53%擴大到2015年的67%，銀行金融機構內部審計加強了對該部分資金的審計監督工作；工程資金運行所涉及的部門機構也設立了相應的內部控制及內部審計機構，如建設主管部門就要求每個住房公積金管理中心設立獨立的內部審計機構，以加強內部監督。資金內部審計的加強為審計機關提供了良好的合作基礎。同時，我國社會審計資源豐富，我國的注冊會計師行業的總從業人員已經達到30多萬人，注冊會計師已有15.5萬，其中執業人員約7.5萬人，非執業人員約8萬人，這已是我國審計機關人員的近4倍。我國《審計監督條例》提出：“審計機關根據工作需要，可以聘請具有與審計事項相關專業知識的人員參加審計工作。”明確為審計機關利用社會審計資源提供了法律依據。

（二）提升整合審計人力資源，跟上審計需求

第一，審計機關應當加強對專業審計人員系統性、專業性的培訓。進行案例教學，推廣保障性安居工程資金審計優秀案例，推進案例庫、課件體系和教材建設。同時，全面提升審計人員與時俱進的計算機審計技能，加大計算機培訓，鼓勵審計人員考取相關資格證書，以匹配保障性安居工程資金審計工作對審計人才提出的高要求。例如，湖北省審計廳2012～2014年兩年內舉辦中級計算機培訓9期，培訓800人次，全省350人擁有計算機審計中級證書，2人擁有高級數據分析師證書；截止到2015年5月，云南省審計廳組織了23期計算機審計中級培訓，培養業務骨干1000多人。第二，審計小組成員應優化配置，要注重人員專業結構和工作量的配合性，體現分工合理、人盡其才，同時綜合考慮審計人員的職務、專業、工作經驗、年齡等各種影響因素進行科學配置。例如，2013年，審計署駐沈陽特派員辦事處在保障性安居工程資金審計中，設立業務主審和計算機主審，試行“雙主審”制度。科學整合人力資源，此舉既保障了審計的有序開展，促進了審計項目的穩步推進，又培養和充分利用了具有現代信息技術思維方式和技能的復合型審計人才。

（三）加大督促力度，促進審計成果轉化

審計工作要揭示問題，更要促進整改、解決問題，因此，要強化審計成果轉化工作，推動審計成果運用落到實處，加強對被審計單位的督促成為必然選擇。在現場審計期間，積極指導被審計單位整改審計發現的問題，做到邊審邊改；審計結束后，成立審計整改落實檢查組，開展審計回訪，對已下達的審計決定、審計報告的執行、落實情況及時督促檢查，并針對被審計單位在落實審計整改過程中遇到的困難和問題，給予指導幫助。對整改不力、屢審屢犯的，要與被審計單位主要負責人進行約談，嚴格追責問責。各級人大常委會要把督促審計查出突出問題整改工作與審查監督政府、部門預算決算工作結合起來，建立聽取和審議審計查出突出問題整改情況報告機制，促進審計成果轉化。同時，鼓勵被審計單位根據審計建議，出臺相關制度。例如，寧夏省紅寺堡區保障性安居工程資金監管部門在當地審計機關的積極促進下，在2014年4月至10月間，相繼出臺《保障性住房資金籌集支出收益分配管理辦法》、《經濟適用住房管理辦法》等規范性文件，健全完善了保障房資金管理，有序地推進了保障性安居工程建設工作，使該區成為所在市審計整改最成功的區。

（四）構建安居工程資金審計綜合信息平臺，促進信息高效傳遞

保障性安居工程資金審計綜合信息平臺利用計算機網絡技術，采用一定的傳輸接收方式將住房公積金管理中心、財政部門、住建部門、承建單位、銀行金融機構等部門的相關數據與審計機關相連接。通過審計綜合信息平臺及配套的軟件系統對采集的數據進行轉換，開展遠程實時的聯網核查、分析，更高效地為資金審計高效運轉提供技術支持，從而到達審計目標。該信息平臺的建立可以有助于針對保障性安居工程建設時間長的特點，將事后審計向事中、事前審計相結合轉變。數據采集達到了隨用隨取，大幅度縮短審計數據采集周期，有助于現場和遠程審計相結合。審計軟件系統處理后的原始數據被重新整合后，有效地提高了審計機關到財政部門、住房公積金管理中心、住建部門進行跟蹤核查和現場取證的審計效率；有助于從資金審計向資金和物資、勞務審計相結合轉變。同時，大量物資、勞務數據進入審計視野后，將更有效地防范資金風險。目前，多個省份保障性安居工程信息管理系統已經很成熟，同時金審工程已經初步實現聯網審計，政府審計部門可以借助交換中心，實現與其遠程對接。到目前為止，多地審計機關已經進行了成功的嘗試。例如，江蘇省9個省轄市局分別初步實現了對住房公積金的聯網審計，33個縣級審計機關完成財政聯網審計部署，對保障性安居工程資金的實時監管能力得到提升。常州、泰州市局建成了多用戶、廣覆蓋、一體化的數據審計平臺，蘇州、鹽城市局審計平臺建設也在強力推進，宿遷市局實現了全市財政聯網審計全覆蓋。

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作者簡介：萬蕾（1993-），女，漢族，山東棗莊人，畢業于南京審計大學，研究方向：政府審計。