完善鹽業體制改革的建議

李言言

摘要：鹽業體制的改革與人們的生活和經濟的發展息息相關，鹽業體制的完善也會促進經濟的發展。本文通過介紹鹽業改革的歷程及其原因，進一步充分分析了改革后的影響，進而提出了完善鹽業體制的法律建議，希望對鹽業實踐的發展有所幫助。

關鍵詞：鹽業體制；監管體制；社會責任

食鹽專營的管理制度在我國由來已久，甚至可以追溯到春秋戰國時期。在古代生產力低下的情況下，食鹽專營管理制度對于國家的發展有著促進作用，不僅可以增加國家的稅收，保證食鹽的生產安全和秩序，更重要的還有利于食鹽市場的穩定和國家的安定。在近現代，歷屆政府也大都出臺了關于食鹽專營的制度。新中國成立后，也是延續食鹽專營的制度，相繼頒布了《食鹽專營辦法》。隨著經濟的發展和社會的進步，原有的專營制度并不能適應現在的市場化經濟發展，鹽業專營體制改革的呼聲越來越高。國家在幾次對鹽業改革都未成功的情況下，于2014年廢除了《食鹽專營許可證管理辦法》。最終，在2016年公布了《鹽業體制改革方案》，對食鹽專營體制有所放松，不再是國家強制性的定價，也可以進行跨區域的經營，也不會再出現因跨區域使用食鹽而受處罰的現象。

一、食鹽專營制度改革的原因

食鹽專營制度因不利于現代經濟和社會的發展而進行改革，但并不能因此來否認食鹽專營制度的成就。食鹽專營制度在消除碘缺乏病和維護食鹽安全以及對增加國家的財政收入都起了巨大的作用。但食鹽專營制度仍然存在著不合理的地方?？偨Y下來主要是在以下幾個方面。

首先，是鹽業專營體制的運行機制存在弊端，因為食鹽專營，只有定點食鹽企業才有資格生產食鹽，就會造成國家各個地區食鹽的整體利用水平低下。食鹽專營不利于技術的創新，相比較于美國和日本，我國食鹽的提取技術落后、生產經營管理方式不先進。當然也會造成食鹽產業結構過于單一，市場沒有集聚效應，食鹽的提取、生產、運輸和儲存的流通環節就會增多。其次，管理體制不合理。眾所周知，我國政企不分的局面也是由來已久，在食鹽管理部門更是存在。食鹽的政府管理部門和食鹽企業沒有獨立的分開，不但造成管理效率低下的局面，也為政府的尋租和腐敗打開了方便之門，這也是鹽業改革的一個動力。最后，是利潤分配存在弊端。許多地區借著食鹽專營之名，進行食鹽的壟斷經營，進一步使食鹽經營地區壟斷的合法化，以此來獲得高額的利潤。正是因為食鹽專營可以以很少的成本獲得巨額利潤，這也就催生了許多制造和售賣假鹽私鹽的單位。這些都是促進食鹽專營制度改革的重要原因和動力。

二、食鹽專營制度改革后的影響

（一）普通食鹽的價格和安全不能得到保證

雖然食鹽在生活中使用量比較小，而且我們對食鹽的價格并不是十分的敏感，但食鹽卻是在我們的生活中必不可少的。食鹽體制改革后，我們最關心的是食鹽的價格和食鹽的安全問題。2016年5月5日公布了《鹽業體制改革方案》，明確指出了食鹽不再是政府指導定價，而是由食鹽生產企業自主確定價格。我們知道企業具有“經濟人”追求利益最大化的特性，這一規定出來后，就不能避免有食鹽企業為了追求自身利益最大化而在食鹽的價格和質量上做不好的變通。很有可能就會出現食鹽企業為了爭奪市場份額而進行低價銷售等不正當的市場競爭活動。食鹽專營放開后也并不能保證食鹽企業生產出食鹽的安全問題。這就需要鹽業主管部門對市場要加強監測，防止價格巨大波動和出現大的安全問題。

（二）促進市場競爭，中高端食鹽有望發展

《鹽業體制改革方案》也明確指出了食鹽的生產企業可以進行食鹽的流通和食鹽的銷售。我們知道之前食鹽專營，食鹽生產企業只能進行生產，并不能進行銷售，只可以按照指定價出售給鹽業公司，再由鹽業公司以批發價銷售給各大超市、商場等。食鹽專營改革后，這一規定對于促進市場競爭有著巨大的作用。

食鹽生產企業進入流通和銷售領域后，就會減少食鹽的許多流通環節，利潤也會重新分配。這樣食鹽行業企業競爭力就會增強，市場競爭加大，不僅可以激發食鹽行業的創新能力，也會增加食鹽行業為了減少成本而去革新技術，促進生產水平和技術的進步。

此外，放開對食鹽生產企業的約束后，食鹽生產企業可以依靠自身的力量建立自己的品牌。因為此次改革還允許生產企業進行跨地區的生產和銷售，食鹽生產企業也可以擴大自己的影響力，用自身的品牌影響力開展經營，進行生產和銷售的一體化經營，打破原來的食鹽生產和銷售脫離的現狀。食鹽企業強大后，進一步，中高端的食鹽可能會進一步的發展。

長期研究食鹽專營制度的四川理工學院法學院副教授羅毅指出，改革方案雖然保留了食鹽專營制度，但原有的壟斷局面已經被打破，“某種程度上來說，改革方案中的專營已經由原來的壟斷經營模式轉變成一種行政許可”。改變原來的壟斷經營模式，從各方面說，都是對市場競爭有促進的作用，也有利于中高端食鹽的出現和發展。

（三）食鹽專營仍保留，存在于批發行業

方案強調，將在堅持食鹽專營制度基礎上推進供給側結構性改革。方案并未取消食鹽專營而是用了“完善食鹽批發環節專營制度”的表述。也就是說專營仍然會存在于批發環節。這就意味著并沒有直接取消專營，這樣的好處是食鹽政府部門和企業部門的分開有更多的準備時間，對于鹽業公司之后發展留了思考空間。

20世紀90年代，我國普遍碘缺乏，為了解決這一問題，國家規定食鹽中必須加碘。1996年5月國務院頒布了《食鹽專營辦法》，對食鹽產銷實行國家指令性計劃管理，對食鹽價格實行政府定價。這就奠定食鹽專營的基礎，各地也都出臺了一些專營的規定。這樣食鹽公司掌握著食鹽的經營權和監管權，并不利于市場經濟的發展。隨著經濟社會的發展，弊端日益顯現。這其中最主要的原因，是取消食鹽專營會導致國家倡導的碘鹽的下降，不利于我國碘缺乏癥的持續解決，也不利于食鹽生產質量的安全保障。

（四）激發企業和行業活力

1.激發創新。市場競爭中，由于多元主體的加入，壟斷利益必將不復存在。食鹽的生產企業和食鹽的批發企業也會將重點研發新的食鹽產品，這樣食鹽市場也會有更多的食鹽產品供消費者進行選擇。競爭就會增大，食鹽行業生存面臨危機，必然會倒逼食鹽行業體制的改革，進而對食鹽行業的國有企業改革有了促進作用，改變國企原來不合理的制度，增加企業的創新力和活力。

2.激發市場潛力。在2016年的改革方案出臺前的食鹽管理制度相對不那么寬松，對于食鹽企業樹立自身品牌價值的實現有一定的阻礙作用，也沒有最大程度挖掘和體現食鹽市場的潛力。改革后，會促進食鹽的產品創新、品牌創新和服務創新，也在一定程度上擴大食鹽行業的市場規模，進一步激發食鹽市場的潛力。

3.促進鹽行業的產業結構調整。改革后，也會改變食鹽行業企業多而小的產業格局，當然，對于那些生產水平落后、產品創新不足的食鹽生產企業和處在競爭劣勢的食鹽批發企業很可能被市場淘汰，也會提高食鹽行業整體的生產水平和研發能力。

4.通過市場競爭，培育出具有國際競爭力的大企業。市場開放后，食鹽行業很可能會掀起兼并重組的浪潮。優勝劣汰，落后而競爭力弱的食鹽企業將會被淘汰，而對于那些產銷一體、跨區域經營、有資源品牌技術優勢的大企業將會脫穎而出。尤其是制鹽企業進入生產、流通領域后，有很大的競爭優勢?？梢赃M行生產銷售一體經營，也可以通過兼并收購其他的企業擴大自己的市場份額。對于轉型條件較好的專業企業也是一個樹立自身品牌的機會。通過這些食鹽企業的市場競爭及其制度的幫助，對于我國培養具有國際競爭力的大企業有著不可估量的作用。

（五）食鹽專營企業將受到較大沖擊

取消食鹽專營，沖擊最大的不是制鹽企業，對于食鹽專營企業確是致命的沖擊，也會導致絕大部分食鹽專營企業陷入生存的危機。市場開放后，單一食鹽流通企業將不復存在，必然會分化現有的食鹽專營企業。當然食鹽專營企業可以有三種選擇：一是退出食鹽業務去發展其他業務，或者徹底退出進行破產關閉；二是轉型成綜合型的流通企業，把食鹽發展成其一小部分的業務；三是通過與制鹽企業聯合，形成產銷一體的食鹽企業。食鹽專營企業可以通過這三種選擇來減小改革后的沖擊。

三、完善鹽業體制的法律建議

（一）完善相關法律

改革方案出來后，之前頒布的規章制度必然跟不上改革的步伐。比如《中國鹽業管理條例》、《食鹽專營辦法》都存在著與剛公布的改革方案相沖突的地方。所以就需要對這些規章制度進行修改，通過修改原有的制度來適應最新的鹽業改革方案。而且我們發現這些都是國務院頒布的，雖然和法律具有同等效力，但并不是全國人大制定的法律，因此我們也需要提高制度的層級，盡快出臺一部專門性的法律對鹽業制度進行完善。

此外，2016年5月5日，國務院公布《鹽業體制改革方案》也只是鹽業改革的頂層設計方案，大部分都是概括性的制度，對于具體的例如如何引入社會資本，參股比例多少、外資能否進入以及生產企業如何進入銷售、有無區域、方法等限制，還有食鹽批發企業如何改革等等一系列的問題都沒有做出具體而清晰的規定，不利于實踐中的實施、操作，現在急需制定鹽業改革的實施細則來指導實踐中操作。

（二）完善食鹽的監管體制，確保食鹽安全

食鹽行業的監管體制與食鹽的質量安全密切相關，這就需要食鹽行業各個地方的各級主管部門的共同努力。當然也需要工商部門、司法部門、公安部門等部門的積極配合。各部門各司其職，做好自身的監管工作，并提高監管的水平和效率，確保食鹽安全。改變還存在的不作為、亂作為、相互推卸責任的態度，對食鹽的質量安全及其價格等問題積極監督。食鹽行業行政執法部門要嚴格食鹽行政執法，完善食鹽行業的安全監管體制，積極解決食鹽行業政府部門和企業部門合一的局面。改變之前食鹽行業政府和企業合一局面。還有要充分利用網絡媒體和輿論的監管，更有益于確保食鹽的安全。

（三）完善食鹽電子追溯體系

食鹽電子追溯體系的建立，在食鹽出現安全問題后，對于責任的追究與承擔都有著巨大的幫助作用。我們可以通過食鹽電子追溯系統查詢到食鹽的生產、批發、流通，銷售的源頭。這樣對于預防食鹽的安全風險也有幫助，可以隨時檢測到食鹽安全問題的來源，也會提高辦事的效率。食用鹽可追溯體系建立在很大程度上能保證食鹽的安全，假冒食鹽進入市場也會得到有效的遏制，對解決人們最關心的食鹽安全問題有很大幫助。

（四）完善食鹽行業信用體系建設

信用體系的建立對于食鹽企業有著強大的監督作用。這就需要食鹽行業主管部門、行業協會、消費者協會等各方的共同努力。對食鹽的制造企業、批發企業、流通企業以及他們的負責人和高級管理人員信用進行審查并進行記錄，納入國家統一的社會信用體系。利用現代的互聯網技術及其全國的地方政府聯網平臺定期進行信用信息的公式。尤其是嚴格把握食鹽行業人員準入的標準，對于申請進入食鹽行業的企業，要對其企業以及他們的負責人和高級管理人員信用進行公示，并定期審核并公布相關信用信息。同時，也要做好宣傳工作，提高廣大人民群眾的意識，積極進行舉報違法行為。對于違反信用的企業和個人，主管部門不僅要加大監管力度，必要時候要依法采取禁止進入這一行業的措施。各級鹽業協會要發揮好協調溝通和行業自律的作用。高質量的食鹽畢竟是企業生產出來的，不是監管出來的，對于信用高的食鹽企業可以給予一定的獎勵，有益于鼓勵其他食鹽企業生產高質量而又安全的食鹽。

（五）加強應急機制建設

加強食鹽應急機制的建設，最重要的是制定符合實踐的應急方案，這就需要鹽業主管部門以及相關部門的共同努力制定切實可行的應急方案。在遇到緊急突發情況下，食鹽行業的應急方案要能夠發揮起作用，能夠與我國的國情相符合。而不能只是一個流于形式的文件。國家物資儲備中心要重視對食用鹽的儲備，能夠及時應對緊急突發情況。

（六）給予沖擊較大的食鹽專營企業幫助

食鹽專營改革后，專營企業必不可免的面臨較大的沖擊，最重要的是要做好相應的安撫工作。筆者認為可以從兩個方面進行解決：一是要幫助企業解決好人員分流安置，穩定人心和社會秩序。對于保留原職位的人員并不需要擔心，對于不需要保留原職位的人員則需要重點照顧?？煲诵莸娜藛T盡量鼓勵他們提前退休，相對年輕的人員可以鼓勵自主創業，或者推薦到其他食鹽企業進行工作。當然國家也要為他們力所能及的幫助，比如寫一些工作介紹信等。二是要給予企業轉型發展的機會，提供便利條件，減少對其的沖擊。

（七）企業要增強社會責任

鹽業企業負責食鹽的生產、加工和銷售一系列環節，對于保障食鹽的供應和食鹽的安全以及預防碘缺乏有著不可推卸的責任。因此鹽業企業要增強社會責任感，主動承擔自身社會責任，加強自身的誠信建設和企業文化建設，樹立良好的企業形象。在制度等方面建設，要履行社會責任，生產合格高質量的產品。

參考文獻：

[1]《鹽業體制改革方案》.

[2]廣發證券-鹽業專題報告.

[3]網易新聞：專家評鹽改方案：壟斷被打破，“跨區域用鹽”被罰將成歷史.

[4]廣發證券-鹽業專題報告.

[5]盧力.鹽業企業社會責任的幾點思考[J].蘇鹽科技，2013.

（作者單位：南京財經大學）