存款實名制落實問題與完善建議

【摘要】存款實名制在保護存款人資金安全，防范金融犯罪等方面具有重要作用。但由于“證”出多門，公民信息系統欠完善，激勵約束機制欠缺，歷史原因和新業務發展等原因，全面落實存款實名制較難，為當前電信網絡新型違法犯罪等提供了空間。需進一步完善賬戶實名制規定，加快公民信息系統建設，明晰金融機構責權，加強宣傳教育。

【關鍵詞】存款實名制 身份證件 公民信息系統

一、存款實名制概述

長期以來我國在存款制度上實施的都是存款記名制，儲戶可以用自己的真名，也可以用假名。存款實名制度是以2000年3月20日發布《個人存款賬戶實名制規定》（國務院令第285號）為起點，其第六條規定：“個人在金融機構開立個人存款賬戶時，應當出示本人身份證件，使用實名。代理他人在金融機構開立個人存款賬戶的，代理人應當出示被代理人和代理人的身份證件。”存款實名制的實施，在保護存款人資金安全，維護國家稅收，減少貪污腐敗、金融犯罪方面都起到了巨大作用。

以2006年10月通過的《反洗錢法》為轉折點，存款實名制第一次在國家法律層級中有所體現。《反洗錢法》第十六條規定金融機構應當按照規定建立客戶身份識別制度。此外，《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》（中國人民銀行令〔2003〕第5號），對存款人申請開立個人銀行結算賬戶的有效身份證件做了進一步詳細列舉。并規定了銀行對存款人的開戶申請書填寫的事項和證明文件的真實性、完整性、合規性認真審查的義務。

二、存款實名制落實存在問題及原因分析

當前電信網絡新型違法犯罪的社會問題相當猖獗，已成為影響社會穩定和群眾財產安全的突出問題。其中，一個重要的安全漏洞就是金融機構對銀行卡及銀行賬戶的存款實名制落實不到位。如對2016年人民銀行總行支付結算司下發給某中支的39個由公安部移送的涉案賬戶的核查中，涉及17個自然人身份證，在全省10個地市范圍內開立了300余張銀行卡。又如據人民銀行天津分行抽樣調查68081538戶個人銀行存款賬戶，除開身份證（含臨時身份證）和戶口薄外，以其他證件開戶的1879609戶，占2.76%。以其他證件開戶的雖然不足3%，但人員身份復雜，證件種類繁多，因核實個人身份而導致存款人與銀行之間的矛盾不斷發生，這3%存在的問題，是全面落實個人存款賬戶實名制的主要難題。究其原因，主要有以下四個方面：

（一）“證”出多門，缺乏有效核實手段

對于存款人的實名證件，根據《個人存款賬戶實名制規定》及《中國人民銀行關于進一步落實個人人民幣銀行存款賬戶實名制的通知》（銀發〔2008〕191號）等規定，包括：居民身份證或者臨時居民身份證；戶口簿；軍人身份證件或武裝警察身份證件（包括榮譽證、退休證和軍事院校學員證等）；港澳臺居民往來內地通行證或者其他有效旅行證件；外國護照或《邊民出入境通行證》等。上述眾多的有效實名證件，除居民身份證可通過聯網查詢和身份證鑒別儀識別外，對于其他證件，銀行工作人員缺乏有效識別手段及求證渠道，進而影響到存款實名制的落實。

（二）公民信息系統欠完善，核查業務處理規定不明確

一是身份證件掛失后仍能繼續使用。目前，商業銀行通過聯網核查公民身份信息系統來驗證客戶身份證真偽，但該系統未提供身份證有效期和證件換發情況等信息。身份證丟失后，補辦后的身份證和已丟失的身份證具有同等效力，從而催生身份證非法買賣現象。如2016年3月1日，黃某被A市人民法院以虛開增值稅發票罪判處有期徒刑七年，該犯罪人利用撿到的一張名為劉某身份證便成功完成虛假公司注冊，取得營業執照，并在銀行成功開立基本賬戶。這里面在注冊環節，登記部門對企業資料的審核僅限于對資料完整性審核，真實性審核存在不足，導致丟失身份證人員在不知情的情況下就擔任了公司的法定代表人、股東，這也加大了銀行金融機構對企業開立賬戶時實名制認證的難度，對存款實名制的落實產生消極影響。二是反饋疑義信息速度較慢。通過聯網核查系統的反饋功能，如對聯網核查結果存在疑義，可通過核查系統進行疑義信息的反饋。但公安機關一般對反饋信息核實較少、較慢。三是聯網核查業務處理規定不明確。目前，人民銀行僅要求各銀行“結合實際情況決定是否辦理”，沒有對聯網核查業務的具體辦理標準作更明確的規定，操作人員很難把握處理尺度。

（三）激勵約束機制欠缺，銀行機構合規經營意識不足

一是激勵不夠。我國《個人存款賬戶實名制規定》只規定了金融機構違反規定的懲處措施，沒有建立相應獎勵機制對金融機構落實存款實名制進行適度補償。銀行一旦發現疑似假證件、假證件或虛假賬戶時，法規規定了銀行機構應立即向公安機關和人民銀行進行報告義務，但對可能產生的后果并沒有免責的規定，銀行擔心處理不當給自己帶來不好影響，因此在處理過程中相當謹慎。二是約束不強。《個人存款賬戶實名制規定》第九條規定金融機構違反實名制規定的，一般情況下，是給予警告或1000元以上5000元以下的罰款，而不是必須處罰。如2015年7月12日，某銀行客戶李某辦理銀行卡業務時，該信用系統提示該客戶的身份證與客戶總賬信息不一致，總賬中該身份證號碼落款為田某。但該銀行工作人員未有效履行核查職責，導致虛假賬戶產生。

（四）歷史原因和新業務發展，增添存款實名制落實難度

一是歷史遺留原因，仍有部分未核實存量賬戶。核實工作需要存款人配合，如果沒有主動發起的銀行賬戶業務，很難做到主動配合銀行機構落實賬戶實名制。如人民銀行某縣支行調查發現，轄內郵儲銀行可疑賬戶核實為真實的292戶、無法核實賬戶達3154戶；該縣農商行共有姓名與身份證號碼不匹配、身份證號碼不存在等需要核實的賬戶54829戶、可疑賬戶2460戶。二是網絡支付等新興支付領域賬戶實名制未能有效落實。網絡支付、虛擬賬戶的開戶手續、流程不完善，審查標準參差不齊，網絡支付賬戶有超過一半都不是實名賬戶。

三、政策建議

（一）完善賬戶實名制規定

一是統一實名證件種類。將居民身份證或臨時身份證作為中國大陸普通居民的唯一實名證件。。對于中國人民解放軍、武裝警察，根據《現役軍人和人民武裝警察居民身份證申領發放辦法》（國務院令第510號）的規定，由于其早已申領居民身份證并過了緩沖期，現也可以統一要求軍警人員提供居民身份證作為個人開戶實名證件進行登記和核查。二是逐步解決歷史遺留非實名制問題。對非實名賬戶存款人的非柜面業務進行限制，激勵存款人辦理實名制手續，保證賬戶實名制的落實。三是統一金融實名制要求。適當的時候，將存款實名制與網絡支付、虛擬賬戶等實名制進行統一立法規范。全面推進個人賬戶分類管理制度，建立個人賬戶保護機制，有效遏制買賣賬戶和假冒開戶的行為。

（二）加快有關系統建設

一是加快建設失效居民身份證信息系統，解決人證一致性核查難以及丟失或被盜身份證易被冒用等問題。二是將失效居民身份證信息系統與公民身份信息系統聯網核查，形成對居民身份證安全使用的閉環式服務管理。使銀行等用證單位及時獲取身份證掛失信息，有效防范不法分子冒用已掛失身份證的行為。三是及時更新聯網核查公民身份信息系統數據信息，暢通疑義信息反饋機制，不斷提高系統準確性和更新及時性。

（三）明晰金融機構責權

一是強化金融機構法律責任。鑒于存款實名制實施已有16年多，相關的技術基礎也愈加牢固，為此，建議在《個人存款賬戶實名制規定》中，對金融機構違反存款實名制規定的行為，由“可以處罰”修改為“應予處罰”，增強制度剛性。從而強化對銀行從業人員責任的追究機制，倒逼銀行賬戶實名制政策落實。二是授予金融機構一定處置權。在制度層面賦予商業銀行對疑似假證件、假證件或虛假賬戶的報告權利，并給予一定的獎勵。同時，賦予其限制問題賬戶交易或要求持有人撤銷該賬戶的權利。

（四）提高公眾配合度

通過銀行機構網點、電視、電臺、微信等各類宣傳平臺，加強存款實名制的宣傳，提升社會各界對存款實名制重要性、必要性認識。

注釋

李衍陶：解決個人身份識別的難題全面落實個人存款賬戶實名制，《金融會計》，2015年第7期。

《個人存款賬戶實名制規定》第九條規定“金融機構違反本規定第七條規定的，由中國人民銀行給予警告，可以處1000元以上5000元以下的罰款；情節嚴重的，可以并處責令停業整頓，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予紀律處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”

中國支付清算協會《中國支付清算行業運行報告2015》。

作者簡介：毛術文，湖南吉首人，法學碩士，人行湘西州中支法律顧問。