深化鄉鎮國庫集中支付改革的思考

蔣曉燕

經過十多年的改革實踐，國庫集中支付改革基本覆蓋到全國各市縣，成為財政財務管理的核心基礎性制度。但作為我國現行財政管理體制中最底層的鄉鎮財政，集中支付改革進度卻相對緩慢。2014年，隨著財政部下發《關于鄉鎮國庫集中支付制度改革的指導意見》各地陸續貫徹執行，轄區內部分鄉鎮積極探索國庫集中支付改革，努力推行鄉鎮財政科學化、精細化管理，縮短了財政資金管理鏈條，取得了積極的成效，但也發現存在一些問題。

現行的鄉鎮財政管理體制主要有兩種模式：“鄉財鄉管”和“鄉財縣管”。由于不同管理體制下鄉鎮財政的預算管理、權限范圍等方面都存在著較大差異，因此，國庫集中支付制度改革也相應選擇不同的模式。將鄉鎮視同縣級預算單位或按一級財政實施改革。我省由于農業稅改革后，鄉鎮財政收入較少，轄區內鄉鎮金庫先后被撤銷，絕大多數地區并不具備獨立的鄉鎮金庫，且大部分實行了鄉財縣管。

鄉鎮集中支付改革前，政府和財政所及其預算單位開立有多個賬戶，改革后按照國庫單一賬戶原則，規范鄉鎮財政賬戶。根據當地實際情況，各鄉鎮參照預算單位，在代理銀行開設單位零余額賬戶及鄉鎮代管資金財政專戶，用于財政直接支付和授權支付及核算財政代管的預算單位資金、村級資金及保證金。原在各商業銀行開設的其他賬戶均予撤銷，鄉鎮所有預算資金按照國庫集中支付流程進行撥付使用。建立起對鄉鎮資金支付運用的監測平臺，對每筆財政資金的流動實行預算、計劃、支付業務流程的全控制。

科目使用的準確、細化，既可以使得財政資金使用更加透明，做到專款專用，避免擠占挪用，又為下年度預算編制提供參考依據。另一方面，由于改革后，各鄉鎮用款必須通過財政國庫支付中心的審核確認才能支付，實現財政監督窗口前移，減少資金使用的隨意性。同時國庫作為資金集中管理部門，鄉財政所作為鄉鎮財政業務主管部門行使各自的職能，對鄉鎮財政資金共同監管，并形成相互監督作用管理，提高了財政資金的安全性。

改革前，各支出股室以年度預算、追加預算為依據，編制預算指標控制數，并根據預算單位上報的分月用款計劃，進行指標開單，指標信息經各支出股市負責人審核后發送預算股和國庫股；支出時，各支出股室打印撥款通知書，經股室負責人和經辦人簽章后送達國庫股，由國庫股開具預算撥款憑證，并送達人民銀行辦理資金撥付。改革后，由預算單位在國庫集中支付系統中提出直接（授權）支付申請，經鄉財政所審核原始憑證同意后，登錄支付系統進行審核，打印直接支付憑證，經國庫部門簽章后交人行或代理銀行進行支付。支出流程的改變，解決了財政資金層層下撥、分散支付、流進環節多和多戶頭存放等問題，撥款到賬時間由原來的2—3天，變為現在的即撥即到。

資金集中存放，強化了政府對財政資金的調控能力。鄉鎮財政國庫集中支付制度改革后，未支出的大量財政資金不再沉淀在鄉鎮賬戶上，原來分散在各賬戶上的資金統一納入到國庫集中支付平臺核算，大量資金集中存放在國庫單一賬戶上，由財政統一調度和管理，人行國庫部門財政預算存款余額也有了顯著提高，財政部門可以充分利用沉淀的財政資金，集中財力、最大限度地將可支配財力用在刀刃上，財政資金統籌調度能力顯著增強，從根本上提高了財政資金的使用效益，并有利于財政資金的集中優化配置。

改革前，各鄉鎮按月申報用款計劃，可能與鄉鎮實際資金的使用情況不一致，造成計劃與實際不相符。實行鄉鎮國庫集中支付改革后，通過規范支付流程，并緊密聯系資金的實際使用情況，對鄉鎮的每筆資金流向都明晰掌握，大大強化了鄉鎮財政管理部門的預算管理意識，有效提高基層人員的財務管理水平，該糾錯的事項及時與單位溝通，該拒付的事項嚴格執行，確保了預算支出的合規性。

由于改革前鄉鎮（街）原來的管理模式較為松散，資金由單位自行管理。改革后，單位使用資金受到鄉財所和國庫部門共同監管，原來不規范的支出行為在國庫集中支付模式下已無法運行。部分鄉鎮對改革沒有形成正確的認識，認為實施國庫集中支付制度后，鄉鎮對單位資金無法自已支配，影響了鄉鎮的財務管理權和資金使用權。

鄉鎮財政預算編制缺乏科學性，隨意性較大。如對預算收入的安排是按照上年實際執行數，加上一定增量測算，實際執行起來往往與預算編制相差較遠，常常一邊執行一邊調整預算。預算編制的不科學加大了預算執行的難度，鄉鎮用款的計劃性不夠，資金使用的進度把控不嚴，年初預算不到位，年末決算不正確，直接影響鄉鎮集中支付改革的順利進行。

雖然財政國庫改革試點方案中確定零星開支應采用授權支付處理，但在我省實地調查中發現，鄉鎮預算單位的公務卡辦卡效率、使用率普遍不高，造成了鄉鎮集中支付大多使用直接支付處理。

各地使用的國庫集中支付系統，與網絡平臺、指標系統、部門預算系統分屬不同的供應商，如需技術支持時，需要與各方溝通，協調起來比較麻煩，影響業務處理效率。

一是農村電信部門運行維護機制滯后，如果發生網絡故障，不能在第一時間解決，從而造成用戶無法登錄服務器，業務無法進行。二是后備電力保障機制不健全，在用電旺季或發電淡季，一旦農村電力供應出現困難，代理銀行、鄉財政所的設備便難以保障正常運行。

我保障改革的順利進行，應努力做好宣傳工作，幫助鄉鎮對國庫集中支付意義和作用形成正確的認知，妥善處理改革過程中存在的意義和矛盾，化解分歧，爭取早日規范實施鄉鎮財政資金支付，確保鄉鎮財政運行安全和高效，促進鄉鎮財政財務管理的科學化、精細化和規范化。

完善鄉鎮財政預算管理，推進國庫集中支付改革要不斷完善部門預算，深入細化預算編制，確保在財政資金支付過程中，有明晰的預算作為參考依據。最終達到強化預算監督，提高預算編制的科學性、預算審核的嚴肅性和預算執行的均衡性。

在強化集中支付代理銀行資金準入把關的同時，要進一步加強日常管理、業務輔導和人員培訓，提升代理銀行業務處理能力和風險防范能力。

建議財政、國庫、銀行各方以省級為單位推進以減少浪費為目的的改革，整合系統、信息資源，強化技術支持管理，為基層財政日常工作運行提供更好的技術支持。