利用央行支付系統實現政府補貼資金直補的實踐與思考

中國人民銀行昭通市中心支行課題組

隨著國家脫貧攻堅戰略的實施，政府對農民的補貼項目、資金越來越多。央行二代支付系統上線，其技術功能更先進、完善，如何發揮好央行支付系統功能，通過央行支付實現政府補貼資金直補，更好服務于金融扶貧，值得大膽實踐和思考。

一、試點情況及可行性分析

（一）試點情況

政府補貼資金直補的核心就是實現政府補貼資金從各級國庫直接撥付到受補對象賬戶的“一對多”直補，而不經過其他部門和機構在金融機構開設的賬戶，達到減少中間環節、提高到賬速度、保障補貼資金安全和完整的目的。2009年人行昭通中支在省內率先利用小額支付系統為巧家縣辦理“家電下鄉”、“汽車、摩托車下鄉”補貼資金直補業務。2010年5月又在省內首家辦理“農村五保戶”、“老鄉干部”、“六十年代精減退職人員補助”等政府補貼資金直接撥付工作，累計共辦理補貼款78批（次），涉及補貼資金1，041萬元，受補群眾2.34萬人（戶），受到了當地政府和老百姓的一致好評。主要做法流程如圖1所示：

（二）可行性分析

1.制度可行。根據新《預算法》、《中國人民銀行法》、《國家金庫條例》等法律法規，人民銀行經理國庫并負責辦理國家預算資金的收入和支出。人民銀行作為支付體系的組織者、管理者、監督者，促進央行支付系統在服務社會經濟、服務民生方面發揮作用是本職。政府補助資金的撥付支出是帶有公共服務的政府行為，完全符合現有法律法規規定和人民銀行提供金融服務的職能定位。

2.技術可行。人民銀行具備實施政府補貼資金直補所需的高效、安全、便捷的技術資源優勢和匯劃手段。一是央行支付系統，特別是小額支付系統，具備低成本、大業務量的優勢，批量組包發送支付指令，清算直達補貼對象賬戶，符合政府補貼資金量大面廣的特點。二是國庫系統，尤其是國庫會計數據集中系統（TCBS）的推廣上線，各級國庫實現了一點式與支付系統連接，相比當初試點，取消了縣級支庫與管轄中心支庫間的內部往來資金劃撥，進一步減少了財政資金支付環節，真正實現了財政資金撥付“零在途”。三是國庫信息處理系統（TIPS），實現了財、稅、庫、銀橫向聯網，實現了信息共享和快速傳遞。

3.農村支付環境可行。近幾年，昭通中支積極引導金融機構以發展惠農支付業務為著力點持續改善農村支付服務環境，截止2016年8月末，全市農村地區已累計發放銀行卡652.1萬張，人均持卡1.3張，農村社保卡已發和在發約280萬張，已建成1，852個惠農支付服務點，實現了惠農支付服務點行政村基本全覆蓋的目標，農村群眾足不出村就可享受余額查詢、小額取款、轉賬、消費、繳費、現金匯款等基本金融服務，為政府補貼資金直補創造了良好的外部環境。

二、現狀及存在問題

（一）政府補貼資金現狀

據不完全統計，2014年、2015年昭通市累計發放政府補貼資金分別為13.61億元、20.31億元，補貼涵蓋農作物良種補貼、糧食直補、農資綜合補貼、農機購置補貼、退耕還林、退耕還草、養老補助等10多個項目，涉及補貼對象400多萬戶次，其中，通過“一折通”發放的補貼資金分別為6.09億元、5.88億元。

總體來看，昭通市各級政府補貼資金存在以下特點：一是政府補貼項目多；二是補貼項目主管部門多。如綜合直補、良種補貼歸口由農業部門主管，草原生態補貼歸口由畜牧部門主管，退耕還林補貼歸口由林業部門主管，養老補助由人社部門主管等；三是財政內部管理部門多。如綜合直補、良種補貼、草原生態補貼、退耕還林補貼資金由農業科負責核撥，中職學生國家助學金補貼由教科文科負責，高校畢業生求職補貼由社保科負責等；四是發放方式除試點期間的試點項目外，其他項目均是通過涉農金融機構開設專戶進行發放；五是各項補貼發放時間不定，導致次數多，如農機購置補貼、部份住房貨幣化補貼按一次性發放，綜合直補、良種補貼按年發放，基礎養老金、養老補助按月發放等；六是補貼資金總量大、受益面寬。

從補貼資金來源來看，主要有兩種方式，一是各級財政逐級下撥由當地財政部門管理的補貼資金；二是由國務院各補貼項目歸口主管部門直接下撥到地方項目主管部門的補貼資金。

（二）存在問題

1.多頭管理，效率低。由于政府補貼政策主管部門較多，各項補貼發放的依據、標準、時間及對資金的管理方式、發放方式等要求各不相同，金融機構為之開立的專戶也較多，這種分散的資金管理和支付方式，形成了資金分散發放，影響資金使用效益。

2.環節多，到賬慢。政府補貼資金現行“一折通”發放流程大致如圖2所示：

最初惠農資金的管理和發放是由業務主管部門及財政部門根據補貼政策采取存折或現金發放的方式，一戶多折比較普遍，同時資金撥付環節多，資金到賬慢，在中間環節也較容易發生延壓、挪用等風險案件。2007年云南省財政廳印發施行了《云南省財政直接補貼農民資金“一折通”發放管理暫行辦法》，主要目的就是加強和規范惠農補貼資金的管理，將部分補貼資金和賬戶集中整合，統一管理，選擇在同一家合作金融機構開設資金專戶和補貼對象個人“一折通”賬戶，發放至補貼對象的存折或卡上，減少資金賬戶分散管理，提高工作效率。但無論是“一戶多折”發放，還是“一折通”發放，其本質流程都是通過銀行專戶發放（如上圖2），發放環節仍然多，資金到賬仍然慢，一般要5-7天到賬。

3.資金發放、領取成本高。一是對代理金融機構而言，由于政府性補助資金涉及面廣、戶數眾多且部分補貼項目主管部門要求補貼資金“一補一折（卡）”，導致其從開立個人補貼賬戶、發放補貼資金到農戶持存折到銀行查詢、支取補貼資金等環節需投入大量的人力物力，發放工作量大、成本高；二是對農村補貼對象而言，由于青壯年大部分外出務工，留守的基本上是老年人，文化素質參差不齊，甚至不識字，難以接受銀行卡這樣的新生事物，他們更多的習慣使用存折。大部分農民手中至少都有2張以上的存折或卡，最多的甚至有近10來個存折。在鄉鎮農村信用社營業網點，存在這樣一種普遍現象：有的老年人每當去柜臺支取補貼資金時，因不識字分不清哪本存折對應的是哪項補貼，他們經常把數本存折一起帶到柜臺，讓柜臺員工逐本查看，然后再支取金額不多的補貼款，路途遠的還不夠來回路費；有的老年人為了區分存折對應的補貼，將存折邊角用刀切角或用其他方式做上記號以方便識別使用。上述情況大大浪費了農村鄉鎮緊缺的金融柜臺等資源，也增加了農村金融交易成本。

4.“權”“錢”未有效隔離，風險隱患大。現行發放模式由于環節多，監管制度及執行等方面也有不足，存在道德風險隱患。近年來，全國各級紀檢監察機關嚴肅查處并曝光了一批侵害群眾利益的不正之風和腐敗問題，昭通市2016年通報了多起近年來發生在群眾身邊的典型違紀案件，涉及金額數百萬元，其中多數案件涉及基層村鎮干部以權謀私，虛報冒領、套取私分、截留挪用村民補貼資金等問題，社會影響惡劣。

5.基礎信息錯誤導致試點直補工作效率低。在試點過程中發現，每一批直補業務中都存在因少部分補貼對象的賬號與身份證號或姓名對應出錯導致直補資金匯劃不到補貼對象個人賬戶上，國庫部門只有把這些信息退回地方財政，重新報送基礎信息。這些錯誤大大降低了財政補貼資金直補業務的效率。

6.對央行支付系統及直補業務認知度低。在調查中還發現，一些有資金撥付權的政府部門對通過小額支付系統辦理直補業務不了解、不掌握，對群眾的咨詢解釋也容易出現解釋不到位，甚至片面的情況，易給群眾造成補貼資金發放不透明、層層克扣的錯覺，這也是制約該業務推廣的主要因素之一。

三、措施建議

（一）形成政府主導的聯合工作機制

政府補貼資金通過央行支付系統直補業務涉及部門多，加之對直補業務的認知度不夠、部門本位主義等因素影響，協調難度大。需要加強地方政府的主導作用，爭取各級政府統一出臺對實現政府補貼資金直補的指導意見，形成以政府主導，財政及人民銀行牽頭、政策主管部門、紀委監督部門等共同參與、相互配合、相互監督的機制，確保該項民生舉措能夠得到實現。

（二）逐步建立統一的集中撥付中心，整合政府補貼資金管理發放模式

由于現行部分補貼項目資金并未納入到地方財政預算管理，而是由上級主管部門直接下撥至地方業務主管部門專戶管理并發放，建議按照整合資金、規范程序、分步實施、集中直補的工作思路，對納入各級地方財政預算管理的補貼資金，分級設立政府補貼資金集中撥付中心，專門負責審核、匯總轄內各業務主管部門的財政補貼基礎數據，審核正確后按照規定的格式加密傳送至縣級及以上人民銀行國庫部門及時撥付，撥付流程見下圖3。

（三）建立制度、明確責任、規范操作

根據政府補貼資金直補過程中補助對象的確定、補助對象身份信息和賬戶信息的采集、補助金額的測算、相關基礎信息和撥款憑證的傳遞、資金的最終匯劃等流程和關鍵環節，結合政策主管部門、財政部門、人民銀行各自職責職能，建立政府補助資金直補管理辦法，明確各部門職責、明確責任、嚴格分工、規范業務操作、防范風險。

（四）建立補貼對象動態管理基礎數據庫平臺

建立各層面政府補貼資金發放對象基礎數據庫管理平臺，與地方扶貧、民政、農業等部門信息系統進行聯網共享，構建中央、省、市、縣、鄉、村六級互聯共管共用的人員基礎信息網，減少各自為政、重復統計、變更篡改等問題。同時，政府、財政及惠農政策主管部門要加強對基層鄉鎮政府、站、所的政策指導，確保人員信息數據的真實、準確、完整，為補貼資金通過央行支付系統直補提供準確的基礎數據支撐。

（五）加強宣傳培訓力度，提高補貼政策及直補業務認知度

一方面要加大對政府各項惠農補貼政策的宣傳力度，讓廣大群眾了解各種惠農補貼的種類、范圍及補貼標準，真正享受惠農政策；另一方面要加大對利用央行支付系統實施由庫到戶直補業務的宣傳培訓，讓廣大農民群眾充分了解央行支付系統功能，提高群眾的知曉度、參與度和滿意度。

（六）加強農村支付服務環境建設力度，降低農村基本金融服務成本

財政、稅務、工商、通訊管理等部門要出臺相關減免政策措施，降低在農村設立金融機構物理網點、金融便民服務站的運營成本。加大對惠農支付服務點向農村金融綜合服務站的升級改造，進一步拓展現有惠農支付點的金融服務功能和范圍，降低廣大農村群眾查詢、支取、消費政府補貼資金成本。

（七）整合補貼資金個人銀行賬戶

協調政府、補貼項目主管部門、財政部門及各銀行機構，對發放的各種存折、卡進行整合，實現真正意義上的“一卡通”。充分利用現有的金融社保卡進行補貼資金發放，無金融社保卡的可固定一張金融IC卡發放，并免費開通短信到賬提示。

（八）整合補貼項目

從補貼政策層面，研究科學合理的項目設置和資金整合措施，對性質相同、用途相近的補貼項目及資金進行歸并整合。可比照2016年財政部、農業部印發的《關于全面推開農業“三項補貼”改革工作的通知》的做法，將種糧農民直接補貼、農作物良種補貼和農資綜合補貼合并為農業支持保護補貼，三項合并為一項后，資金一次性發放，降低了政策實施成本，提高工作效率。