利用央行支付系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)政府補(bǔ)貼資金直補(bǔ)的實(shí)踐與思考

中國人民銀行昭通市中心支行課題組

隨著國家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的實(shí)施，政府對農(nóng)民的補(bǔ)貼項(xiàng)目、資金越來越多。央行二代支付系統(tǒng)上線，其技術(shù)功能更先進(jìn)、完善，如何發(fā)揮好央行支付系統(tǒng)功能，通過央行支付實(shí)現(xiàn)政府補(bǔ)貼資金直補(bǔ)，更好服務(wù)于金融扶貧，值得大膽實(shí)踐和思考。

一、試點(diǎn)情況及可行性分析

（一）試點(diǎn)情況

政府補(bǔ)貼資金直補(bǔ)的核心就是實(shí)現(xiàn)政府補(bǔ)貼資金從各級國庫直接撥付到受補(bǔ)對象賬戶的“一對多”直補(bǔ)，而不經(jīng)過其他部門和機(jī)構(gòu)在金融機(jī)構(gòu)開設(shè)的賬戶，達(dá)到減少中間環(huán)節(jié)、提高到賬速度、保障補(bǔ)貼資金安全和完整的目的。2009年人行昭通中支在省內(nèi)率先利用小額支付系統(tǒng)為巧家縣辦理“家電下鄉(xiāng)”、“汽車、摩托車下鄉(xiāng)”補(bǔ)貼資金直補(bǔ)業(yè)務(wù)。2010年5月又在省內(nèi)首家辦理“農(nóng)村五保戶”、“老鄉(xiāng)干部”、“六十年代精減退職人員補(bǔ)助”等政府補(bǔ)貼資金直接撥付工作，累計(jì)共辦理補(bǔ)貼款78批（次），涉及補(bǔ)貼資金1，041萬元，受補(bǔ)群眾2.34萬人（戶），受到了當(dāng)?shù)卣屠习傩盏囊恢潞迷u。主要做法流程如圖1所示：

（二）可行性分析

1.制度可行。根據(jù)新《預(yù)算法》、《中國人民銀行法》、《國家金庫條例》等法律法規(guī)，人民銀行經(jīng)理國庫并負(fù)責(zé)辦理國家預(yù)算資金的收入和支出。人民銀行作為支付體系的組織者、管理者、監(jiān)督者，促進(jìn)央行支付系統(tǒng)在服務(wù)社會經(jīng)濟(jì)、服務(wù)民生方面發(fā)揮作用是本職。政府補(bǔ)助資金的撥付支出是帶有公共服務(wù)的政府行為，完全符合現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定和人民銀行提供金融服務(wù)的職能定位。

2.技術(shù)可行。人民銀行具備實(shí)施政府補(bǔ)貼資金直補(bǔ)所需的高效、安全、便捷的技術(shù)資源優(yōu)勢和匯劃手段。一是央行支付系統(tǒng)，特別是小額支付系統(tǒng)，具備低成本、大業(yè)務(wù)量的優(yōu)勢，批量組包發(fā)送支付指令，清算直達(dá)補(bǔ)貼對象賬戶，符合政府補(bǔ)貼資金量大面廣的特點(diǎn)。二是國庫系統(tǒng)，尤其是國庫會計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）的推廣上線，各級國庫實(shí)現(xiàn)了一點(diǎn)式與支付系統(tǒng)連接，相比當(dāng)初試點(diǎn)，取消了縣級支庫與管轄中心支庫間的內(nèi)部往來資金劃撥，進(jìn)一步減少了財(cái)政資金支付環(huán)節(jié)，真正實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金撥付“零在途”。三是國庫信息處理系統(tǒng)（TIPS），實(shí)現(xiàn)了財(cái)、稅、庫、銀橫向聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)了信息共享和快速傳遞。

3.農(nóng)村支付環(huán)境可行。近幾年，昭通中支積極引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)以發(fā)展惠農(nóng)支付業(yè)務(wù)為著力點(diǎn)持續(xù)改善農(nóng)村支付服務(wù)環(huán)境，截止2016年8月末，全市農(nóng)村地區(qū)已累計(jì)發(fā)放銀行卡652.1萬張，人均持卡1.3張，農(nóng)村社?？ㄒ寻l(fā)和在發(fā)約280萬張，已建成1，852個惠農(nóng)支付服務(wù)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了惠農(nóng)支付服務(wù)點(diǎn)行政村基本全覆蓋的目標(biāo)，農(nóng)村群眾足不出村就可享受余額查詢、小額取款、轉(zhuǎn)賬、消費(fèi)、繳費(fèi)、現(xiàn)金匯款等基本金融服務(wù)，為政府補(bǔ)貼資金直補(bǔ)創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。

二、現(xiàn)狀及存在問題

（一）政府補(bǔ)貼資金現(xiàn)狀

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2014年、2015年昭通市累計(jì)發(fā)放政府補(bǔ)貼資金分別為13.61億元、20.31億元，補(bǔ)貼涵蓋農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、退耕還林、退耕還草、養(yǎng)老補(bǔ)助等10多個項(xiàng)目，涉及補(bǔ)貼對象400多萬戶次，其中，通過“一折通”發(fā)放的補(bǔ)貼資金分別為6.09億元、5.88億元。

總體來看，昭通市各級政府補(bǔ)貼資金存在以下特點(diǎn)：一是政府補(bǔ)貼項(xiàng)目多；二是補(bǔ)貼項(xiàng)目主管部門多。如綜合直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼歸口由農(nóng)業(yè)部門主管，草原生態(tài)補(bǔ)貼歸口由畜牧部門主管，退耕還林補(bǔ)貼歸口由林業(yè)部門主管，養(yǎng)老補(bǔ)助由人社部門主管等；三是財(cái)政內(nèi)部管理部門多。如綜合直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、草原生態(tài)補(bǔ)貼、退耕還林補(bǔ)貼資金由農(nóng)業(yè)科負(fù)責(zé)核撥，中職學(xué)生國家助學(xué)金補(bǔ)貼由教科文科負(fù)責(zé)，高校畢業(yè)生求職補(bǔ)貼由社?？曝?fù)責(zé)等；四是發(fā)放方式除試點(diǎn)期間的試點(diǎn)項(xiàng)目外，其他項(xiàng)目均是通過涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)開設(shè)專戶進(jìn)行發(fā)放；五是各項(xiàng)補(bǔ)貼發(fā)放時間不定，導(dǎo)致次數(shù)多，如農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、部份住房貨幣化補(bǔ)貼按一次性發(fā)放，綜合直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼按年發(fā)放，基礎(chǔ)養(yǎng)老金、養(yǎng)老補(bǔ)助按月發(fā)放等；六是補(bǔ)貼資金總量大、受益面寬。

從補(bǔ)貼資金來源來看，主要有兩種方式，一是各級財(cái)政逐級下?lián)苡僧?dāng)?shù)刎?cái)政部門管理的補(bǔ)貼資金；二是由國務(wù)院各補(bǔ)貼項(xiàng)目歸口主管部門直接下?lián)艿降胤巾?xiàng)目主管部門的補(bǔ)貼資金。

（二）存在問題

1.多頭管理，效率低。由于政府補(bǔ)貼政策主管部門較多，各項(xiàng)補(bǔ)貼發(fā)放的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、時間及對資金的管理方式、發(fā)放方式等要求各不相同，金融機(jī)構(gòu)為之開立的專戶也較多，這種分散的資金管理和支付方式，形成了資金分散發(fā)放，影響資金使用效益。

2.環(huán)節(jié)多，到賬慢。政府補(bǔ)貼資金現(xiàn)行“一折通”發(fā)放流程大致如圖2所示：

最初惠農(nóng)資金的管理和發(fā)放是由業(yè)務(wù)主管部門及財(cái)政部門根據(jù)補(bǔ)貼政策采取存折或現(xiàn)金發(fā)放的方式，一戶多折比較普遍，同時資金撥付環(huán)節(jié)多，資金到賬慢，在中間環(huán)節(jié)也較容易發(fā)生延壓、挪用等風(fēng)險(xiǎn)案件。2007年云南省財(cái)政廳印發(fā)施行了《云南省財(cái)政直接補(bǔ)貼農(nóng)民資金“一折通”發(fā)放管理暫行辦法》，主要目的就是加強(qiáng)和規(guī)范惠農(nóng)補(bǔ)貼資金的管理，將部分補(bǔ)貼資金和賬戶集中整合，統(tǒng)一管理，選擇在同一家合作金融機(jī)構(gòu)開設(shè)資金專戶和補(bǔ)貼對象個人“一折通”賬戶，發(fā)放至補(bǔ)貼對象的存折或卡上，減少資金賬戶分散管理，提高工作效率。但無論是“一戶多折”發(fā)放，還是“一折通”發(fā)放，其本質(zhì)流程都是通過銀行專戶發(fā)放（如上圖2），發(fā)放環(huán)節(jié)仍然多，資金到賬仍然慢，一般要5-7天到賬。

3.資金發(fā)放、領(lǐng)取成本高。一是對代理金融機(jī)構(gòu)而言，由于政府性補(bǔ)助資金涉及面廣、戶數(shù)眾多且部分補(bǔ)貼項(xiàng)目主管部門要求補(bǔ)貼資金“一補(bǔ)一折（卡）”，導(dǎo)致其從開立個人補(bǔ)貼賬戶、發(fā)放補(bǔ)貼資金到農(nóng)戶持存折到銀行查詢、支取補(bǔ)貼資金等環(huán)節(jié)需投入大量的人力物力，發(fā)放工作量大、成本高；二是對農(nóng)村補(bǔ)貼對象而言，由于青壯年大部分外出務(wù)工，留守的基本上是老年人，文化素質(zhì)參差不齊，甚至不識字，難以接受銀行卡這樣的新生事物，他們更多的習(xí)慣使用存折。大部分農(nóng)民手中至少都有2張以上的存折或卡，最多的甚至有近10來個存折。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村信用社營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，存在這樣一種普遍現(xiàn)象：有的老年人每當(dāng)去柜臺支取補(bǔ)貼資金時，因不識字分不清哪本存折對應(yīng)的是哪項(xiàng)補(bǔ)貼，他們經(jīng)常把數(shù)本存折一起帶到柜臺，讓柜臺員工逐本查看，然后再支取金額不多的補(bǔ)貼款，路途遠(yuǎn)的還不夠來回路費(fèi)；有的老年人為了區(qū)分存折對應(yīng)的補(bǔ)貼，將存折邊角用刀切角或用其他方式做上記號以方便識別使用。上述情況大大浪費(fèi)了農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)緊缺的金融柜臺等資源，也增加了農(nóng)村金融交易成本。

4.“權(quán)”“錢”未有效隔離，風(fēng)險(xiǎn)隱患大?，F(xiàn)行發(fā)放模式由于環(huán)節(jié)多，監(jiān)管制度及執(zhí)行等方面也有不足，存在道德風(fēng)險(xiǎn)隱患。近年來，全國各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)嚴(yán)肅查處并曝光了一批侵害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗問題，昭通市2016年通報(bào)了多起近年來發(fā)生在群眾身邊的典型違紀(jì)案件，涉及金額數(shù)百萬元，其中多數(shù)案件涉及基層村鎮(zhèn)干部以權(quán)謀私，虛報(bào)冒領(lǐng)、套取私分、截留挪用村民補(bǔ)貼資金等問題，社會影響惡劣。

5.基礎(chǔ)信息錯誤導(dǎo)致試點(diǎn)直補(bǔ)工作效率低。在試點(diǎn)過程中發(fā)現(xiàn)，每一批直補(bǔ)業(yè)務(wù)中都存在因少部分補(bǔ)貼對象的賬號與身份證號或姓名對應(yīng)出錯導(dǎo)致直補(bǔ)資金匯劃不到補(bǔ)貼對象個人賬戶上，國庫部門只有把這些信息退回地方財(cái)政，重新報(bào)送基礎(chǔ)信息。這些錯誤大大降低了財(cái)政補(bǔ)貼資金直補(bǔ)業(yè)務(wù)的效率。

6.對央行支付系統(tǒng)及直補(bǔ)業(yè)務(wù)認(rèn)知度低。在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，一些有資金撥付權(quán)的政府部門對通過小額支付系統(tǒng)辦理直補(bǔ)業(yè)務(wù)不了解、不掌握，對群眾的咨詢解釋也容易出現(xiàn)解釋不到位，甚至片面的情況，易給群眾造成補(bǔ)貼資金發(fā)放不透明、層層克扣的錯覺，這也是制約該業(yè)務(wù)推廣的主要因素之一。

三、措施建議

（一）形成政府主導(dǎo)的聯(lián)合工作機(jī)制

政府補(bǔ)貼資金通過央行支付系統(tǒng)直補(bǔ)業(yè)務(wù)涉及部門多，加之對直補(bǔ)業(yè)務(wù)的認(rèn)知度不夠、部門本位主義等因素影響，協(xié)調(diào)難度大。需要加強(qiáng)地方政府的主導(dǎo)作用，爭取各級政府統(tǒng)一出臺對實(shí)現(xiàn)政府補(bǔ)貼資金直補(bǔ)的指導(dǎo)意見，形成以政府主導(dǎo)，財(cái)政及人民銀行牽頭、政策主管部門、紀(jì)委監(jiān)督部門等共同參與、相互配合、相互監(jiān)督的機(jī)制，確保該項(xiàng)民生舉措能夠得到實(shí)現(xiàn)。

（二）逐步建立統(tǒng)一的集中撥付中心，整合政府補(bǔ)貼資金管理發(fā)放模式

由于現(xiàn)行部分補(bǔ)貼項(xiàng)目資金并未納入到地方財(cái)政預(yù)算管理，而是由上級主管部門直接下?lián)苤恋胤綐I(yè)務(wù)主管部門專戶管理并發(fā)放，建議按照整合資金、規(guī)范程序、分步實(shí)施、集中直補(bǔ)的工作思路，對納入各級地方財(cái)政預(yù)算管理的補(bǔ)貼資金，分級設(shè)立政府補(bǔ)貼資金集中撥付中心，專門負(fù)責(zé)審核、匯總轄內(nèi)各業(yè)務(wù)主管部門的財(cái)政補(bǔ)貼基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，審核正確后按照規(guī)定的格式加密傳送至縣級及以上人民銀行國庫部門及時撥付，撥付流程見下圖3。

（三）建立制度、明確責(zé)任、規(guī)范操作

根據(jù)政府補(bǔ)貼資金直補(bǔ)過程中補(bǔ)助對象的確定、補(bǔ)助對象身份信息和賬戶信息的采集、補(bǔ)助金額的測算、相關(guān)基礎(chǔ)信息和撥款憑證的傳遞、資金的最終匯劃等流程和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，結(jié)合政策主管部門、財(cái)政部門、人民銀行各自職責(zé)職能，建立政府補(bǔ)助資金直補(bǔ)管理辦法，明確各部門職責(zé)、明確責(zé)任、嚴(yán)格分工、規(guī)范業(yè)務(wù)操作、防范風(fēng)險(xiǎn)。

（四）建立補(bǔ)貼對象動態(tài)管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫平臺

建立各層面政府補(bǔ)貼資金發(fā)放對象基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理平臺，與地方扶貧、民政、農(nóng)業(yè)等部門信息系統(tǒng)進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)共享，構(gòu)建中央、省、市、縣、鄉(xiāng)、村六級互聯(lián)共管共用的人員基礎(chǔ)信息網(wǎng)，減少各自為政、重復(fù)統(tǒng)計(jì)、變更篡改等問題。同時，政府、財(cái)政及惠農(nóng)政策主管部門要加強(qiáng)對基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、站、所的政策指導(dǎo)，確保人員信息數(shù)據(jù)的真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，為補(bǔ)貼資金通過央行支付系統(tǒng)直補(bǔ)提供準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。

（五）加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)力度，提高補(bǔ)貼政策及直補(bǔ)業(yè)務(wù)認(rèn)知度

一方面要加大對政府各項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)貼政策的宣傳力度，讓廣大群眾了解各種惠農(nóng)補(bǔ)貼的種類、范圍及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，真正享受惠農(nóng)政策；另一方面要加大對利用央行支付系統(tǒng)實(shí)施由庫到戶直補(bǔ)業(yè)務(wù)的宣傳培訓(xùn)，讓廣大農(nóng)民群眾充分了解央行支付系統(tǒng)功能，提高群眾的知曉度、參與度和滿意度。

（六）加強(qiáng)農(nóng)村支付服務(wù)環(huán)境建設(shè)力度，降低農(nóng)村基本金融服務(wù)成本

財(cái)政、稅務(wù)、工商、通訊管理等部門要出臺相關(guān)減免政策措施，降低在農(nóng)村設(shè)立金融機(jī)構(gòu)物理網(wǎng)點(diǎn)、金融便民服務(wù)站的運(yùn)營成本。加大對惠農(nóng)支付服務(wù)點(diǎn)向農(nóng)村金融綜合服務(wù)站的升級改造，進(jìn)一步拓展現(xiàn)有惠農(nóng)支付點(diǎn)的金融服務(wù)功能和范圍，降低廣大農(nóng)村群眾查詢、支取、消費(fèi)政府補(bǔ)貼資金成本。

（七）整合補(bǔ)貼資金個人銀行賬戶

協(xié)調(diào)政府、補(bǔ)貼項(xiàng)目主管部門、財(cái)政部門及各銀行機(jī)構(gòu)，對發(fā)放的各種存折、卡進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“一卡通”。充分利用現(xiàn)有的金融社?？ㄟM(jìn)行補(bǔ)貼資金發(fā)放，無金融社保卡的可固定一張金融IC卡發(fā)放，并免費(fèi)開通短信到賬提示。

（八）整合補(bǔ)貼項(xiàng)目

從補(bǔ)貼政策層面，研究科學(xué)合理的項(xiàng)目設(shè)置和資金整合措施，對性質(zhì)相同、用途相近的補(bǔ)貼項(xiàng)目及資金進(jìn)行歸并整合?？杀日?016年財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《關(guān)于全面推開農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革工作的通知》的做法，將種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，三項(xiàng)合并為一項(xiàng)后，資金一次性發(fā)放，降低了政策實(shí)施成本，提高工作效率。