《畜禽規模養殖污染防治條例》之我見

黃獻超，王紹偉，徐浩天

（許昌市畜牧技術推廣站，河南許昌46611000000）

《畜禽規模養殖污染防治條例》之我見

黃獻超，王紹偉，徐浩天

（許昌市畜牧技術推廣站，河南許昌46611000000）

2013年11月11日，國務院總理李克強簽署第643號國務院令，頒布了《畜禽規模養殖污染防治條例》（以下簡稱《條例》），《條例》于2014年1月1日起正式施行。一年多來，在《條例》實施過程中從養殖場、戶到有關政府部門對《條例》都有不同的見解。筆者淺談自己對《條例》的一些認識和見解，以與業界同仁探討交流。

1 《條例》在我國法律體系中的地位

長期以來，畜禽養殖污染防治監管無法可依，僅有的原環保總局2001年頒布的《畜禽養殖污染防治管理辦法》效力有限，難以作為進一步強化環境監管的依據，導致畜禽養殖污染防治設施配套率低，環境管理不到位。此外，作為部門規章也無法協調更多力量、出臺更多的政策措施推動畜禽養殖廢棄物利用水平的提高。

作為首部國家層面上專門的農業環境保護類法規，《條例》比《畜禽養殖污染防治管理辦法》具有更高的法律效力，能更好地起到承上啟下的作用。《條例》上層有《中華人民共和國畜牧法》、《中華人民共和國動物防疫法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》等，《條例》將這些法律中的相關條文詳細化，更具有可操作性；對下層具有指導各級人民政府環境保護主管部門、農牧主管部門以及其他有關部門制定相關養殖規模標準、配套實施細則、獎懲補助辦法及開展有關執法工作的作用。

2 《條例》實施的對象

《條例》解決的是各級人民政府環境保護主管部門、農牧主管部門以及其他有關部門與規模畜禽養殖場、養殖小區之間產生的養殖污染防治法律關系。我國的畜牧養殖業正逐步向規模化、標準化、專業化發展，有針對性地解決好規模畜禽養殖場、養殖小區的養殖污染防治問題，既能提高執法部門的工作效率、減少養殖污染物的主要來源，又能對小型養殖場、戶起到示范帶頭作用。

3 加強畜禽養殖環境保護監管

為嚴防畜禽養殖廢棄物不當處理和處置污染環境，《條例》對此做出了一系列規定，包括新改擴建畜禽養殖項目要依法進行環評；養殖場和小區報批建設的環節需要在環評文件中明確廢棄物的處理措施；要建設與其產能規模相適應的廢棄物貯存、雨污分流等污染防治設施，未建設、建設不合格或不能正常運行的不允許投產和使用；糞肥、沼渣、沼液還田要考慮土地消納能力；嚴禁隨意處置畜禽尸體等。對違反《條例》規定的行為制定了明確的罰則，使執法部門在執法過程有法可依。

4 采取“疏堵結合、以疏為主”的畜禽養殖污染防治思路

《條例》以生態文明建設的精神為指導，推動產業發展走綠色農業、生態農業、循環農業和低碳農業的路子，采取“疏堵結合、以疏為主”全過程管理的思路，對產業的布局選址、環評審批、污染防治配套設施建設等前置環節做出了規定，對廢棄物的處理方式、利用途徑等環節做出了規定。為推動將綜合利用作為防治畜禽養殖污染的根本手段，《條例》還特設專章對綜合利用的激勵措施做出了一系列規定，從根本上為提高畜禽養殖企業污染防治積極主動性、實現以環境保護促進產業優化和升級、達到畜禽養殖產業發展與環境保護和諧統一目的提供了有力的制度保障。

5 實現環境保護與產業發展的雙贏

為處理好環境保護與產業發展的關系，使二者形成相輔相成、互相支持、互相促進的狀態，在提高環境保護水平的同時促進產業健康發展，實現雙贏，《條例》在制度設置上做了精心設計。

為避免環境保護與畜禽養殖業發展在實踐中被割裂，《條例》規定新改擴建養殖場和小區的建設要符合《畜牧業發展規劃》和《畜禽養殖污染防治規劃》這兩個規劃的要求，有利于保障產業發展在合乎區域環境保護要求的基礎上實現有序發展，避免由于前期考慮不足而在日后由于環保問題影響產業發展。

畜禽規模化養殖業疫病風險較大，一旦發生疫病將給養殖者帶來難以估計的直接和間接經濟損失，而養殖場所的環保搞得好不好則直接關系到疫病防控。另外，養殖場所環保還直接關系到鄰里關系的和諧，搞不好將導致糾紛，直接影響產業發展。為此，《條例》對畜禽養殖場和養殖小區環保提出了一些具體要求，認真落實這些環保要求，對提高畜禽養殖場所防控疫病的能力以及促進與鄰里關系的和諧都會有積極作用，從而更好地保障畜禽養殖業持續健康發展。

《條例》將激勵和引導廢棄物綜合利用作為解決畜禽養殖污染問題的根本途徑，為此做了一系列規定：畜禽養殖污染防治設施建設和改造可以申請環境保護等相關資金支持，利用畜禽養殖廢棄物進行有機肥生產等綜合利用活動享受稅收優惠，購買使用有機肥享受不低于化肥的使用補貼等優惠政策，制取沼氣及發電上網享受相關優惠政策等。這些規定都有利于提高畜禽養殖廢棄物綜合利用率，甚至通過種養結合、綜合開發，使產業效益得到整體提升，在促進產業優化升級的同時全面提升污染防治水平。此外，《條例》規定，對標準化、規模化養殖場、小區建設和環保設施配套予以資金、用地方面的政策扶持和獎勵，規定縣級以上地方政府要將規模化畜禽養殖用地納入土地利用總體規劃，統籌安排落實養殖用地，鼓勵利用廢棄地、未利用地等開展規模化、標準化畜禽養殖，畜禽養殖用地按農用地管理。這些規定將有利于推動產業規模化、集約化發展，有利于提高管理水平、降低生產成本、發揮規模效益，也更有利于做好環境保護。

6 《條例》具有很強的針對性和可行性

考慮到我國的畜牧業發展相對較弱，畜禽養殖污染防治形勢又比較嚴峻的現實，《條例》明確其適用范圍是養殖場、養殖小區，并要求省級政府根據畜牧業發展狀況和畜禽養殖污染防治要求確定養殖場、養殖小區的具體規模標準，同時明確牧區放牧養殖不適用本條例。要求畜禽養殖場、養殖小區建設污染防治設施，已委托他人對畜禽養殖廢棄物代為綜合利用和無害化處理的，可以不自行建設污染防治設施。要求畜禽養殖場和養殖小區之外的其他養殖戶，采取措施減少畜禽養殖廢棄物的產生量和排放量，并及時收集、貯存和清運畜禽養殖廢棄物。要求對污染嚴重的畜禽養殖密集區域，由市、縣政府進行綜合整治。

7 《條例》規定了地方各級人民政府的職責

《條例》規定縣級以上人民政府環境保護主管部門負責畜禽養殖污染防治的統一監督管理，即污染防治的執法主體是縣級以上環保部門，但是病害畜禽無害化處理的執法主體是縣級以上動物衛生監督機構。

縣級以上人民政府農牧主管部門負責畜禽養殖廢棄物綜合利用的指導和服務。

縣級以上人民政府循環經濟發展綜合管理部門負責畜禽養殖循環經濟工作的組織協調。

縣級以上人民政府其他有關部門依照《條例》規定和各自職責，負責畜禽養殖污染防治相關工作。

鄉鎮人民政府應當協助有關部門做好本行政區域的畜禽養殖污染防治工作。

對于畜牧部門來講，具體包括以下幾個方面的職責：①根據環境承載能力以及畜禽養殖污染防治要求，合理布局，科學確定畜禽養殖的品種、規模、總量。②協助環境保護主管部門編制畜禽養殖污染防治規劃。③協同其他有關部門制定好《條例》的相關優惠扶持政策。④推廣先進適用技術，促進畜禽養殖污染防治水平的提高。⑤落實各項畜禽規模養殖場污染防治政策，并組織好污染治理項目的實施。

綜上所述，《條例》的基本思路就是通過引導產業模式和布局的優化、加強環境監管、營造有利于畜禽養殖廢棄物綜合利用的政策環境、打通畜禽養殖廢棄物綜合利用的實現渠道，從根本上解決畜禽養殖廢棄物資源浪費導致的環境污染問題，推動我國生態農業水平的提高，促進整個農業發展模式的轉變，推動農村和農業生態文明建設。

各有關政府部門和廣大畜禽養殖戶身處畜禽養殖污染防治的第一線，能否準確理解并把握《條例》的精神和要求，關系到環境保護工作的效果，關系到畜禽養殖產業效能的提升。因此，雙方應深刻理解和把握《條例》的精神、主旨和要義，加大環境監管工作力度，合理制定當地畜牧業發展規劃和畜禽養殖污染防治規劃，制定和利用好《條例》的相關優惠扶持政策，抓住《條例》實施為畜禽養殖產業轉型升級帶來的良好機遇，通過實現種養平衡和種養結合，在治理畜禽養殖污染的同時增加自身經濟效益，以發展方式的轉型和升級保障促進畜禽養殖行業的健康、持續發展。□